SENTENZA N.766
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 39, primo comma, lett. c, e terzo comma del d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067 (Ordinamento della professione di dottore commercialista), promosso con ordinanza emessa il 13 febbraio 1986 dal Tribunale di Padova sul reclamo proposto dal Procuratore della Repubblica di Padova nei confronti di Baccarin Alfredo ed altro, iscritta al n. 525 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49 prima ss. dell'anno 1986;
Visto l'atto di costituzione del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore Ettore Gallo;
uditi gli avvocati Paolo Barile e Piero d'Amelio per il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Vanno esaminate innanzitutto le eccezioni d'inammissibilità avanzate dall'Avvocatura Generale dello Stato. Ad avviso della Difesa del Presidente del Consiglio, l'inammissibilità deriverebbe dall'incertezza del thema decidendum che rende ancipite l'ordinanza: e ciò perché il Tribunale non avrebbe indicato quale sia l'interpretazione che intende dare alla norma impugnata e, comunque, non avrebbe motivato. In realtà, invece, l'ordinanza, dopo avere riferito le contrastanti interpretazioni della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato in ordine alla caducazione o meno del mandato di cattura quando sia stata concessa la libertà provvisoria (momento decisivo nell'interpretazione della norma), svaluta e contraddice per più pagine le contrarie argomentazioni del Consiglio nazionale dell'Ordine dei dottori commercialisti che aveva sostenuto la tesi del Consiglio di Stato.
Proprio sulla base di siffatta scelta interpretativa, d'altra parte, il Tribunale ha potuto, poi, fare propria la questione di legittimità costituzionale, in subordine adombrata dallo stesso Consiglio, correttamente motivando sia sulla rilevanza che sulla non manifesta infondatezza.
Quanto poi al profilo d'inammissibilità che si verificherebbe - giusta la stessa giurisprudenza di questa Corte - per non avere l'ordinanza indicata la soluzione costituzionalmente obbligata in ordine all'additiva che viene richiesta, deve dirsi che una tale ipotesi di inammissibilità può aversi soltanto in presenza di possibili concrete alternative: il che nella specie non si verifica.
2. - Venendo al merito della questione, devono essere espressi innanzitutto alcuni rilievi in ordine sia alla norma impugnata che ai parametri costituzionali indicati.
Quanto alla norma, va rettificato un manifesto errore materiale in cui incorre l'ordinanza. Sta bene, infatti, il primo comma, lett. c, dell'art. 39 impugnato, ma non il terzo comma. ciò che l'ordinanza ritiene costituzionalmente incompatibile e il fatto che, nell'ipotesi di cui alla lett. <c> citata (emissione di un mandato o di un ordine di cattura), la durata della sospensione di diritto dall'esercizio della professione non sia soggetta a limiti di tempo: ma questo e previsto nel quarto e non nel terzo comma dell'art. 39. In quest'ultimo, invece, e contemplata la sospensione facoltativa, per le ipotesi in cui si renda necessario salvaguardare la dignità ed il decoro professionale, che nulla ha a che vedere con la questione sollevata. Si tratta, perciò, di una semplice svista nella numerazione dei commi che può essere de plano rettificata dalla Corte.
In ordine, poi, ai parametri costituzionali cui l'ordinanza fa riferimento, deve dirsi che soltanto in ordine all'art. 3 Cost. é stata espressa una sia pur succinta motivazione.
Ben é vero che l'ordinanza stessa, là dove dà inizio all'esposizione della questione sollevata dal Consiglio Nazionale dell'ordine, fa un accenno al principio di non colpevolezza dell'imputato: in realtà, poi, la motivazione lascia cadere lo spunto, in ordine al quale non esiste alcun ulteriore riferimento.
Senza rilevare, peraltro, che, comunque, quel principio sarebbe previsto nel secondo e non nel terzo comma dell'art. 27 Cost.
Infine, nulla assolutamente e detto in ordine ai parametri di cui agli art.li 18 e 39 Cost.
La Corte, pertanto, dovrà prendere in considerazione la questione esclusivamente sotto il profilo dell'art. 3 Cost.
3. -L'art. 39 impugnato prevede sicuramente nel primo comma ipotesi di sospensione cautelare obbligatoria, dato che si tratta di <sospensione di diritto>, promanante direttamente dalla legge, che il Consiglio dell'Ordine si limita a <dichiarare>, come é detto nel secondo comma. Non si vede, perciò, come si possa fare questione di una sua eventuale natura facoltativa.
Ma l'obbligatorietà della sospensione di diritto non comporta di per sé stessa anche la conseguenza che essa sia destinata a durare sino alla sentenza che conclude definitivamente il giudizio.
E’, infatti, pacifico per tutti che, venendo a cessare la causa che comporta la sospensione di diritto, il competente organo disciplinare ha facoltà di prendere in esame la posizione del sospeso, sia-se lo ritenga - per riammetterlo alle funzioni, sia per confermarne la sospensione in piena autonomia dalla forza vincolante della norma che ne aveva disposto la sospensione ex lege.
Nel caso di specie, la facoltà é prevista dal terzo comma dell'art. 39.
La questione, perciò, sul piano della giurisdizione ordinaria, é stata tutta incentrata nello stabilire quando si debba ritenere verificata la cessazione della causa di sospensione ex lege: nella specie, trattandosi del mandato di cattura di cui alla lettera c) del primo comma, si controverte circa gli effetti della concessione della libertà provvisoria sull'ulteriore efficacia del mandato stesso.
E poiché, come subito vedremo, la giurisprudenza accoglie soluzioni contrastanti a seconda che si tratti di pubblico impiegato o di libero professionista, l'ordinanza di rimessione dubita che le situazioni conseguenti a quel contrasto abbiano a pregiudicare il principio di uguaglianza dei cittadini.
L'ordinanza, però, propone anche un raffronto fra la situazione concernente la sospensione amministrativa-sia pure ex lege - com'e quella di specie, e la sospensione derivante dall'applicazione provvisoria di pene accessorie ai sensi degli art.li 30 e 31 cod. pen.
Per tal modo, in definitiva, da una parte viene prospettata una questione di uguaglianza interna fra cittadini sottoposti a misure cautelari di natura amministrativa, e, dall'altra, una questione esterna rispetto a coloro che vengono sottoposti sostanzialmente alla stessa sospensione, ma ad opera del giudice, e perciò in sede giudiziaria.
4. - Il contrasto giurisprudenziale cui si e accennato si é così profilato.
La Corte di Cassazione ha osservato che la concessione della libertà provvisoria non determina la caducazione dell'ordine di cattura perché, a differenza della revoca, <lascia integri gli addebiti> e l'imputato liberato provvisoriamente resta in stato di soggezione, dato che gli possono essere imposti obblighi e condizioni. Ne avrebbe pregio la considerazione secondo cui, per riportare l'imputato in cattività, necessita l'emissione di un nuovo mandato di cattura (segno evidente che il precedente avrebbe perduto ogni efficacia) perché - secondo la Cassazione - il nuovo mandato null'altro sarebbe che il <mezzo tecnico> per ridurre nuovamente in vincoli l'imputato, ma pur sempre un mezzo che presuppone il mandato originario. Ne deriva che la sospensione di diritto, conseguente al mandato di cattura, resterà ferma nonostante la libertà provvisoria, potendo cessare soltanto se il mandato venga revocato o annullato o sostituito con un mandato di comparizione.
Di contrario avviso il Consiglio di Stato che, rilevando come la sospensione di diritto dell'impiegato sia collegata unicamente all'emissione di un mandato di cattura, indipendentemente dal titolo dei reati o dalla loro gravita o dalle ragioni processuali che possono avere suggerito il provvedimento, ne deduce che <la concessione della libertà provvisoria incide sulla preesistente situazione di collegamento tra mandato di cattura e sospensione di diritto e, pur restando fermi gli effetti prodotti dal mandato di cattura, determina l'impossibilita di ulteriori effetti processuali e produce quindi, una situazione che implica una valutazione di merito>. Conseguentemente, il Ministro ben può riammettere l'impiegato in servizio.
A questo punto la Cassazione, che si é pronunziata per ben due volte a Sezioni Unite civili (1983 e 1986), nella seconda decisione, e nel manifesto intento di attenuare il contrasto, ha giudicato plausibile la soluzione adottata dal Consiglio di Stato in quanto quella del professionista libero e quella del pubblico impiegato sarebbero situazioni diverse. Quest'ultimo, infatti, essendo soggetto al diretto ed immediato controllo del superiore gerarchico, potrebbe comprensibilmente essere riammesso in servizio, in caso di libertà provvisoria, anche perché nei suoi confronti possono ipotizzarsi <provvedimenti più articolati ed improntati anche a valutazioni di merito>.
Il professionista, al contrario, non solo non sarebbe soggetto ad analoghi controlli ma, per di più, esercita una professione, subordinata ad abilitazione e ad iscrizione ad albo, che rende obbligatorio ai cittadini avvalersi della sua opera per determinati fini.
Il giudice a quo, respingendo - come già si é rilevato - talune contrarie argomentazioni di parte privata, si e attenuto all'opinione della Corte regolatrice. Ma, a quel punto, ha ritenuto che il trattamento diverso e deteriore che, attraverso siffatte interpretazioni, viene a ricevere il cittadino libero professionista rispetto al pubblico impiegato, venga a risultare incompatibile con il principio di cui all'art. 3 Cost.
Per verità, come si é visto, la Corte di Cassazione ha giustificato il divario affermando che si tratta di situazioni diverse: il che, secondo consolidato indirizzo di questa Corte, dovrebbe escludere l'incompatibilità costituzionale.
Ora, a parte che le considerazioni svolte in proposito dalla Corte di Cassazione non apparirebbero, comunque, esaustive (anche i professionisti sono soggetti al controllo di un organo di vigilanza deontologica e disciplinare, e il cittadino, peraltro, non é costretto a rivolgersi proprio a quel professionista, nonostante l'obbligo di conferire il mandato professionale a chi é abilitato ed inscritto all'albo), sta di fatto che il punto non é questo. Non si tratta, infatti, di trovare ragioni di opportunità per giustificare un possibile diverso trattamento nei confronti del pubblico impiegato rispetto al libero professionista, perché il problema é a monte ed é di diritto processuale penale.
La sospensione di diritto (tanto del pubblico impiegato quanto del libero professionista), che consegue all'emissione di un ordine o mandato di cattura, resta in vigore anche se viene concessa la libertà provvisoria? Questo era il quesito di fondo che però - come appare anche dalle decisioni contrastanti dei due Organi delle magistrature superiori-implicava la risoluzione dell'ulteriore quesito che sta alla base del primo: la concessione della libertà provvisoria influisce o non sull'ulteriore vigenza del mandato di cattura? Essendo, infatti, la sospensione di diritto collegata per ambo le situazioni all'emissione di quel mandato, é alla sorte di quest'ultimo che la sospensione di diritto é ancorata.
In altri termini, si tratta di un problema concernente i rapporti fra l'istituto della libertà provvisoria e quello del mandato di cattura, sulla cui soluzione non possono certo interferire considerazioni di opportunità attinenti all'una o all'altra delle categorie di soggetti: che la legge, peraltro, disciplina, per questo riguardo, in modo uniforme.
Qualunque sia la risposta che si da al quesito, essa non può non riguardare ugualmente tutti i cittadini che versino in quella stessa situazione giuridica (sospensione di diritto a seguito di emissione di mandato di cattura).
5.-E’ indispensabile, quindi, a questo punto, affrontare il contrasto giurisprudenziale. E ben noto come all'interno del novum che la Costituzione ha instaurato nel rapporto cittadino- Stato, libertà-autorità, vi é il riconoscimento di diritti fondamentali dell'uomo ex art. 2 Cost. Di questi sicuramente-comunque si voglia intendere la portata di quella formula - la libertà personale e primaria ed essenziale espressione, così come poi particolarmente descritta e disciplinata dagli art.li 13 e seguenti.
Ciò comporta che - giusta quanto si va prospettando nel progetto preliminare del nuovo codice di procedura penale (ma già si evince da numerose modifiche dell'attuale codice) -la libertà personale dell'uomo, quale bene fondamentale inviolabile, mal s'adatta al concetto di <provvisorietà> così come configurato nel processo del tramontato ordinamento. Che, anzi semmai, la Costituzione, prevedendo che la libertà possa essere eccezionalmente ristretta soltanto dall'autorità giudiziaria nei casi e nei modi previsti dalla legge, assegna proprio al provvedimento restrittivo del giudice carattere di manifesta provvisorietà rispetto a quell'inviolabile diritto.
Nello spirito di tale nuova concezione, appare arduo allora persistere nel ritenere che, riattribuita al cittadino la libertà compressa dal mandato di cattura, quest'ultimo provvedimento continui tuttavia a spiegare effetti in ordine alla libertà stessa. Che il giudice possa sottoporre la riacquistata libertà a limiti e condizioni é esatto, ma questi promanano direttamente dalla nuova ordinanza del giudice e non dal precedente mandato di cattura.
Al quale proposito, non può bastare una risposta puramente formale a superare il rilievo secondo cui tanto poco e incidente il mandato di cattura sulla libertà riottenuta dall'imputato che, per togliergliela nuovamente, occorre poi l'emissione di altro mandato.
Non può essere considerato, infatti, quale mero <mezzo tecnico>, un provvedimento formale che ha nel codice processuale una sua precisa fisionomia sostanziale ed e disciplinato da rigorose condizioni. Nella specie, poiché la cosiddetta <libertà provvisoria> e concessa con ordinanza, e tutte le ordinanze del giudice sono motivatamente revocabili, se davvero fosse tuttora efficace e valido il precedente mandato-quasi fosse semplicemente rimasto sospeso nei suoi effetti-basterebbe la revoca di quell'ordinanza per far riprendere vigore al mandato di cattura.
Il legislatore, invece (persino il legislatore degli anni 30), esige che sia emesso un nuovo mandato, con ciò dimostrando che non si tratta di un semplice ricorso ad un <mezzo tecnico>, ma dell'esigenza di uno strumento indispensabile sul piano sostanziale, ed oggi anche nell'area dell'art. 13, secondo comma, Cost., per privare nuovamente il cittadino del suo bene fondamentale.
La controprova si ha nell'ultima parte dell'art. 277 cod. proc. pen. dove é prevista appunto la <revoca della libertà provvisoria concessa nell'istruttoria o nel giudizio <quando intervenga condanna, in primo grado o in appello, per un delitto che importi mandato di cattura obbligatorio.
Ebbene, nonostante la revoca dell'ordinanza, il legislatore esige che venga emesso <all'uopo mandato di cattura>.
E’ vero, invece,-come, del resto, riconosce anche il Consiglio di Stato - che il titolo precedente conserva qualche suo effetto, ma non certo sulla libertà dell'imputato. Si tratta, infatti, del valore di contestazione dell'accusa che può essere ottenuto tanto mediante il mandato di cattura quanto mediante l'emissione di mandato di comparizione. Perciò coglie nel vero la Corte di Cassazione quando rileva che, a differenza del mandato di cattura revocato per carenza o insufficienza degli indizi, la semplice restituzione a libertà <lascia integri gli addebiti>. Ma anche il mandato di comparizione li lascia integri, e tuttavia la Cassazione riconosce che, quando esso venga sostituito al mandato di cattura,- quest'ultimo viene caducato. Il che dimostra in modo lampante che la persistenza degli addebiti e effetto diverso dall'ulteriore incidenza del mandato sulla riconquistata libertà dell'imputato.
Ma nemmeno può essere condivisa l'altra spiegazione offerta dalla sentenza delle Sezioni Unite a proposito della negata equivalenza fra concessione della libertà provvisoria e revoca del mandato di cattura <perché quest'ultimo si fonda sull'imputazione, ed in relazione a questa determina la sospensione di diritto>.
La legge in esame, infatti (come, del resto, quella concernente il pubblico impiegato), non fa alcun riferimento all'imputazione, nemmeno attraverso la distinzione fra mandato di cattura obbligatorio o facoltativo, ne si riferisce all'una o all'altra situazione processuale che legittima il mandato. La sospensione di diritto e, invece, collegata al solo fatto che un qualsiasi mandato di cattura venga emesso, indipendentemente dal titolo del reato.
Deve, anzi, rilevarsi che, se l'emissione di un mandato di comparizione non comporta lo stesso effetto, quantunque esso pure presupponga un'imputazione e la pendenza di un processo penale, ciò sta evidentemente a significare che é proprio e soltanto alla mera privazione della libertà personale che il legislatore riconnette così pregnante valore da rendere automatica la sospensione.
Da tutto ciò discende che, ripristinata la situazione di libertà, la sospensione di diritto non ha più ragione di persistere, salvo i provvedimenti facoltativi che gli organi disciplinari ritengano tuttavia di assumere.
6. - Quanto sopra trova conforto anche nel confronto che il giudice a quo instaura fra la sospensione ex art. 39 impugnato e la interdizione temporanea della professione a sensi degli art.li 30 e 31 cod. pen. Si tratta di quella questione di uguaglianza di cui s'é detto al n. 2, e che si é definita esterna in quanto non assume a tertium comparationis altro provvedimento di autorità amministrativa ma bensì quello analogo dell'autorità giudiziaria.
In realtà il Tribunale rimettente, anche se non lo cita, intende riferirsi all'art. 140 del codice penale che consente al giudice, durante l'istruzione, nei procedimenti per reati per i quali, in caso di condanna, può essere applicata una pena accessoria, di disporne l'applicazione in via provvisoria. In tal caso, come e stato deciso da questa Corte (sent. 27 marzo 1969 n. 78), nonostante la denominazione di pene accessorie, in realtà, tenendo conto delle finalità e dei caratteri che contrassegnano quei provvedimenti di provvisoria applicazione, il giudice fa luogo a misure cautelari. Questa esatta definizione della Corte ha trovato conferma nelle modifiche apportate all'art. 140 cod. pen. dall'art. 124 della l. 24 novembre 1981 n. 689 (Modifiche al sistema penale). Mentre, infatti, il testo originario non richiedeva altra condizione se non una semplice previsione di condanna comportante la pena accessoria, sicché la dottrina vi aveva ravvisato una vera e propria anticipazione della pena (come probabilmente era negli intendimenti del legislatore dell'epoca), a seguito dell'interpretazione adeguatrice di questa Corte il legislatore del 1981 hadecisamente ancorato il provvedimento ad esigenze processuali istruttorie, o di impedimento di ulteriori conseguenze dell'attività criminosa. Così ridimensionata, non può esservi più alcun dubbio che l'interdizione dalla professione o dal pubblico ufficio, che il giudice istruttore può provvisoriamente applicare, abbia oggi, in virtù dello stesso disposto normativo, identica natura della sospensione ex art. 39 impugnato (o dell'art. 91 T.U. 10-1-1957): quella, cioè, di misura cautelare.
Ora, é ben vero che, nella specie, si tratta della sospensione di diritto, voluta dallo stesso legislatore in presenza di determinate situazioni, mentre il provvedimento ex art. 140 cod. pen. é rimesso al prudente apprezzamento del giudice.
Deve, però, osservarsi che, per l'ipotesi di cui alla lett. c), che é quella in esame, la sospensione é collegata all'emissione di un mandato di cattura, per la quale emissione il giudice deve tener conto (art. 254, co. secondo, cod. proc. pen.), oltre ad altri elementi, anche di quelli stessi che legittimano l'applicazione provvisoria di pene accessorie ex art. 140 cod. pen. Sicché il legislatore, nel disporre la sospensione di diritto, ha considerato le valutazioni che il giudice ha operato per l'emissione del mandato di cattura. E va da se che ciò e tanto più implicito la dove la legge, a causa della gravita del reato, impone l'emissione del mandato di cattura presumendo l'esistenza dei detti elementi.
Ma quando la libertà provvisoria viene concessa, fosse o non obbligatoria la cattura, il giudice, a sensi del terzo comma dell'art. 277 cod. proc. pen., ha già escluso che vi ostino ragioni processuali e anche che l'imputato, in relazione alla sua personalità e alle circostanze del fatto, una volta lasciato libero possa commettere reati che pongano in pericolo le esigenze di tutela della collettività. In altri termini, la concessione della libertà provvisoria presuppone l'esistenza or- mai di una situazione che non consentirebbe al giudice di applicare provvisoriamente la pena accessoria dell'interdizione dalla professione.
Appare allora evidente il trattamento deteriore che il professionista viene a ricevere dal provvedimento amministrativo di sospensione de jure ex art. 39 impugnato, rispetto a quello giudiziario ex art. 140 cod. pen., ove ci si attenga all'interpretazione che ne da la Corte di Cassazione. Nonostante la libertà provvisoria, dovrebbe rimanere fermo, e senza limiti di tempo, un provvedimento che il giudice istruttore non potrebbe più assumere perché ormai cessate le condizioni che lo avrebbero legittimato, e che comunque avrebbe una durata limitata nel tempo se lo assumesse, ed in ogni caso sarebbe impugnabile per ben due gradi di giudizio (Sezione Istruttoria e Cassazione: art. 301, terzo comma, cod. proc. pen).
Anche sotto questo riguardo, dunque, non é razionale che un provvedimento amministrativo riguardante la persona, che ha la stessa natura e si basa sulle stesse situazioni per le quali e previsto analogo provvedimento giudiziario, non offra al cittadino almeno le stesse garanzie di durata e di impugnabilità.
La proposta questione é, quindi, fondata e va accolta.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 39, primo co., lett. c, e quarto comma, del D.P.R. 27 ottobre 1953 n. 1067 (Ordinamento della professione di dottore commercialista) nella parte in cui non prevede che la sospensione di diritto abbia a cessare quando venga concessa la libertà provvisoria.
Così deciso in Roma, in Camera di Consiglio, nella sede della Corte Costituzionale, palazzo della Consulta, il 22/06/88.
Francesco SAJA - Ettore GALLO
Depositata in cancelleria il 07/07/88.