SENTENZA N.631
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Emilia-Romagna notificati il 1° marzo 1979 e il 15 giugno 1981, depositati in cancelleria il 7 marzo 1979 e il 15 giugno 1981 ed iscritti al n. 7 del registro ricorsi 1979 e n. 27 del registro ricorsi 1981, per conflitti di attribuzione sorti a seguito della deliberazione della Commissione di controllo Emilia-Romagna in data 22 dicembre 1978, che ha annullato le deliberazioni del Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna in data 13 luglio e 6 dicembre 1978, nn. 1655 e 1870 in materia di escavazioni ed estrazioni di materiali lapidei degli alvei dei corsi d'acqua, nelle spiagge e fondi lacuali e del provvedimento del Prefetto di Piacenza dell'8 aprile 1981 in materia di controllo su consorzi idraulici di terza categoria.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;
uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini e Fabio Lorenzoni per la Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri e la Commissione di controllo dell'Emilia-Romagna.
Considerato in diritto
6.-I ricorsi possono riunirsi per la identità della materia, che ne é oggetto, pur nella diversità delle fattispecie.
7.-Il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione Emilia-Romagna il 27 febbraio 1979 (R. confl. n. 7 del 1979) avverso la deliberazione n. 6749/6306 della Commissione di controllo sugli atti della medesima regione va dichiarato inammissibile, per essere stato notificato oltre il termine previsto dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
8.-Con il ricorso per conflitto di attribuzioni 11 giugno 1981, notificato il 15 successivo (r. confl. n. 27 del 1981), la Regione Emilia-Romagna ha impugnato il provvedimento 8 aprile 1981 del Prefetto di Piacenza, che aveva avocato agli organi statali la vigilanza sui consorzi idraulici di terza categoria riguardanti i bacini interregionali.
Il ricorso si fonda su questa unica argomentazione: l'art. 89, ultimo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito alle Regioni, a decorrere dal 1° gennaio 1978, le opere idrauliche di terza categoria; di conseguenza, il controllo sugli atti dei relativi consorzi spetta ai Comitati regionali di controllo.
La Presidenza del Consiglio dei ministri non contesta che gli appositi comitati regionali siano titolari dei poteri di controllo sui consorzi idraulici costituiti per le opere attribuite alle Regioni. Essa afferma, invece, che per quanto concerne la materia considerata, ovvero le opere idrauliche di terza categoria ricadenti in bacini interregionali, la competenza appartiene, pur dopo il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, agli organi statali, ai quali non possono quindi non spettare anche i connessi poteri di controllo.
9.-La questione, intorno alla quale si confligge, é dunque se le opere idrauliche di terza categoria ricadenti in bacini interregionali appartengano allo Stato ovvero alle Regioni.
Tale questione, sia pure con specifico riguardo a leggi emanate in materia di calamita naturali e in sede di giudizi di legittimità promossi in via principale, é stata esaminata già due volte dalla Corte, che in entrambe le occasioni ha ritenuto che la competenza spetta allo Stato.
Con sentenza n. 188 del 1984, nel giudizio di legittimità della legge 3 gennaio 1978, n. 2, concernente stanziamenti straordinari per lavori di sistemazione e completamento delle opere idrauliche di terza categoria, disposti a seguito delle alluvioni dell'ottobre 1977, la Corte ha osservato che la legge impugnata non ha sottratto competenze alle Regioni <perché al momento della sua entrata in vigore le opere di terza categoria, purché ricadenti nei bacini idrografici interregionali, non erano mai state trasferite-e non solo nelle zone alluvionate - alla competenza delle Regioni, ma erano state trattenute nella sfera di competenza dello Stato dal 1978 in poi>. A riprova, la sentenza richiama la legge 19 gennaio 1979, n. 17, in tema di interventi in zone colpite da calamita naturali, e le leggi di bilancio del 1978 e successive, contenenti tutte capitoli di spesa concernenti opere idrauliche di prima e seconda categoria, nonché opere di terza categoria ricadenti in bacini idrografici a carattere interregionale.
La sentenza osserva ancora, con una notazione sulla quale si dovrà ritornare, che il lamentato contrasto della legge impugnata con l'ultimo comma dell'art. 89 d.P.R. n. 616 del 1979 non vale ad integrare vizi di legittimità costituzionale, perché il menzionato decreto presidenziale, pur disciplinando in via generale il trasferimento alle regioni di competenze statali ed avendo quindi un particolare rilievo, non assume perciò solo natura di legge costituzionale o comunque rinforzata, cosicché esso, per il suo carattere di legge ordinaria, ben può essere modificato da una legge successiva che non violi l'art. 117 della Costituzione.
Chiude la decisione il rilievo per cui la legge n. 2 del 1978 si é ispirata alla tutela di un interesse nazionale, consistente nella necessita di organizzare unitariamente gli interventi destinati al bacino del fiume Po; non possono quindi ritenersi violati gli artt. 117 e 118 della Costituzionale <laddove si riservano alle regioni i soli lavori pubblici di interesse regionale>.
In seguito, con ordinanza n. 10 del 1986, la Corte ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 19 gennaio 1979, n. 17, già menzionata e concernente interventi in zone colpite da calamita naturali, nella parte in cui l'articolo stesso riserva allo Stato i lavori per opere idrauliche di seconda e terza categoria in bacini interregionali.
Anche in tale ordinanza si fa richiamo al preminente interesse nazionale da tutelare, con il ricorso ad interventi che esigono un indirizzo unitario, sul piano sia programmatico che organizzativo, <tanto più quando tali misure riguardino opere idrauliche di seconda e terza categoria ricadenti in bacini idrografici considerati interregionali ai sensi dell'art. 89 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616>.
10.-Nella giurisprudenza della Corte sono dunque già presenti decisioni che hanno affermato la competenza dello Stato nella materia contestata.
La natura del presente giudizio, originato da un provvedimento amministrativo statale che la regione ricorrente denuncia quale invasivo delle proprie attribuzioni, impone peraltro qualche ulteriore considerazione circa la conformità dell'atto alla legge e specificamente all'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977, che offre ora la disciplina generale del riparto di competenze. ciò risulta opportuno anche perché la sentenza n. 188 del 1984 ha ricordato il <lamentato contrasto> dell'attribuzione allo Stato di opere idrauliche di terza categoria con l'ultimo comma del cit. art. 89, senza peraltro farne oggetto di analisi, che non risultava in effetti indispensabile ai fini di quella decisione.
La norma menzionata statuisce che <con decorrenza dal 1° gennaio 1978 le opere idrauliche di terza categoria sono attribuite alle regioni>. Il suo tenore letterale appare tale da giustificare il ricorso della Regione Emilia-Romagna, che non a caso vi si incentra in modo esclusivo.
A ben diversa conclusione conduce invece l'esame sistematico della disciplina, quale emerge sia dall'art. 89 nella sua unita sia dal rapporto con il precedente art. 88.
L'art. 88 riserva allo Stato soltanto le opere idrauliche di prima categoria nonché, fino all'esperimento delle procedure di cui all'art. 89, quelle di seconda categoria. Quest'ultima norma, a sua volta, appresta per i bacini idrografici una disciplina particolare, fondata soprattutto su due previsioni espressamente enunciate dal primo comma: a) la delimitazione dei bacini idrografici a carattere interregionale; b) il trasferimento alle regioni delle opere idrauliche relative ai bacini idrografici non interregionali.
Per converso, a stare al disposto di questo comma, tutte le opere ricadenti nei bacini idrografici interregionali apparterrebbero allo Stato. Il legislatore non ha inteso però regredire rispetto al processo di decentramento già in precedenza avviato ed ha quindi disposto, nell'ambito del secondo comma, che <restano ferme le competenze relative ai bacini interregionali trasferite alle regioni con d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8> (opere idrauliche di quarta e quinta categoria e non classificate).
La disciplina riguardante le opere di terza categoria e data infine dall'ultimo comma, che le attribuisce alle regioni a decorrere dal 1° gennaio 1978. Questo comma e formulato però in termini significativamente diversi rispetto al precedente appena ricordato, in quanto non menziona i bacini interregionali, ma si limita a riferirsi genericamente alle opere idrauliche. Esso non e quindi idoneo ad introdurre una eccezione alla regola generale dell'appartenenza allo Stato delle opere relative ai bacini interregionali: letto in modo coordinato con il disposto del primo comma, esso significa che dal 1° gennaio 1978 sono trasferite alle regioni le opere idrauliche di terza categoria non ricadenti in bacini idrografici interregionali.
Tali bacini sono stati a loro volta tempestivamente delimitati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 1977, la cui emanazione ha impedito che tutte le opere idrauliche di terza categoria rifluissero dal 1° gennaio 1978 nella competenza delle Regioni.
La disciplina considerata non si presta a censure sotto il profilo della legittimità costituzionale, dato che l'art. 117 della Costituzione vincola il legislatore ordinario ad attribuire alle Regioni soltanto i lavori pubblici d'interesse regionale.
Ha dunque operato in modo conforme alla legge il Prefetto di Piacenza, quando con provvedimento in data 8 aprile 1981 ha rivendicato la competenza statale in tema di controllo sui consorzi costituiti per le opere idrauliche di terza categoria ricadenti nel bacino interregionale del fiume Po.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i ricorsi 27 febbraio 1979 (r. confl. n. 7 del 1979) e 11 giugno 1981 (r. confl. n. 27 del 1981),
a) dichiara inammissibile il ricorso 27 febbraio 1979 proposto dalla Regione Emilia-Romagna avverso la deliberazione n. 6749/6306 della Commissione di controllo sugli atti della medesima Regione;
b) dichiara che spetta allo Stato la competenza sulle opere idrauliche di terza categoria ricadenti in bacini interregionali e, conseguentemente, la competenza ad esercitare il controllo sui relativi consorzi (ricorso 11 giugno 1981 cit.).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 08/06/88.
Francesco SAJA - Gabriele PESCATORE
Depositata in cancelleria il 10/06/88.