SENTENZA N.511
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente,
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 7 luglio 1980, depositato in cancelleria il 15 luglio successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1980, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della lettera n. 117407 - Pos. B/14-7-84/6 in data 18 aprile 1980 del Ministero per l'Agricoltura e le Foreste, nella parte in cui non viene riconosciuto alla Regione il potere di approvare le ordinanze del Commissario degli usi civici relativamente a legittimazione di occupazioni abusive di terreni di uso civico.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore Mauro Ferri;
uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La questione che la Corte, nel presente giudizio, é chiamata a decidere consiste nello stabilire se la competenza ad approvare le legittimazioni di occupazioni abusive di terreni di uso civico (artt. 9 e 10 della legge 16 giugno 1927, n. 1766) spetti, per quanto concerne il territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, allo Stato, mediante decreto del Presidente della Repubblica, ovvero alla regione stessa.
La ricorrente, infatti, ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione alla lettera del Ministero dell'Agricoltura e Foreste del 18 aprile 1980 (diretta al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici e da questo trasmessa al Presidente della Giunta regionale), con la quale, sulla base del parere-richiesto dalla stessa Amministrazione-espresso dal Consiglio di Stato in data 6 febbraio 1980, veniva rivendicata allo Stato la competenza in questione. Ad avviso della ricorrente, invece, essa spetta alla regione sulla base dell'art. 4, n. 4, dello Statuto speciale di autonomia (l. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva della regione la materia , nonchè dell'art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 (contenente norme di attuazione dello statuto speciale in varie materie), secondo cui le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in materia, fra l'altro, di usi civici, sono esercitate nel territorio della regione all'amministrazione regionale.
2. - Il ricorso é fondato.
Il citato art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 prevede che, qualora sulle terre di uso civico siano avvenute occupazioni, queste, ove concorrano determinate condizioni, possono essere legittimate; a ciò provvedono i commissari regionali per la liquidazione degli usi civici e le ordinanze di legittimazione da essi emanate devono essere .
Ciò posto, é tuttora oggetto di dibattito il problema se al provvedimento in esame debba attribuirsi natura di atto costitutivo, che conclude il procedimento di legittimazione, ovvero quella (che sembra prevalere nella giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato) di atto di controllo, mera condizione di efficacia dell'ordinanza commissariale di legittimazione.
Ma la soluzione di tale problema non e determinante ai fini del presente giudizio. Quale che sia, infatti, la natura giuridica (di amministrazione attiva o di controllo) dell'atto di approvazione, va ritenuto che la competenza ad emanarlo spetti, per il territorio della regione ricorrente, all'amministrazione regionale.
Invero, da un lato l'art. 4, n. 4, dello statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia attribuisce alla potestà legislativa primaria della regione la materia , considerata, va sottolineato, quale materia a se stante e non quale submateria dell', come avviene per le regioni a statuto ordinario; dall'altro, le attribuzioni nella stessa materia degli sono state trasferite alla regione, ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965, e, una volta escluso, come sopra detto, che l'atto di approvazione delle legittimazioni costituisca atto di , non può non ritenersi che esso, quale che sia poi la sua specifica funzione, rientri nell'ampia dizione di cui alla norma citata. La soluzione cui si é giunti riceve, poi, ulteriore conferma dalla considerazione che, se alle regioni a statuto ordinario e riconosciuta - ai sensi dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 -la partecipazione al provvedimento di approvazione mediante la procedura dell', appare pienamente legittimo attribuire alla regione ricorrente, sulla base delle richiamate norme parametro, la piena competenza ad adottare l'atto in questione, tenendo conto, da un lato, che ad essa non potrebbe comunque riservarsi un trattamento deteriore di quello attribuito alle regioni a statuto ordinario (cfr. sentt. nn. 216 e 304 del 1985), e, dall'altro, che essa gode, come s'é visto, rispetto a queste ultime, nella materia de qua, di un ben più ampio grado di competenza.
3.-Occorre a questo punto dar conto di due obiezioni sollevate dall'Avvocatura dello Stato. La prima (peraltro solo indirettamente proposta mediante il generico rinvio al parere del Consiglio di Stato del 6 febbraio 1980, in cui e espressamente enunciata) consiste nel sostenere che il permanere della competenza statale ad emanare l'atto in discussione deriverebbe dal mancato esercizio, fino a questo momento, nella materia de qua della potestà legislativa riconosciuta alla ricorrente dallo statuto speciale.
La tesi non può essere condivisa.
E' ben vero che, ai sensi dell'art. 64 dello statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia, nelle materie di competenza legislativa della regione continuano ad applicarsi le leggi statali fino a quando la regione non legiferi a sua volta (principio, del resto, ovvio, in quanto teso ad evitare vuoti legislativi); ma ciò non toglie che la legge statale, ove la regione non ritenga di dover a quella sostituire una propria diversa disciplina, vada si applicata, ma trasferendo agli organi regionali le attribuzioni dalla legge statale conferite ad organi centrali dello Stato, secondo il dettato del citato art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965, nel quale, come s'é detto, va ricompreso il provvedimento in discussione.
In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato obietta che l'approvazione delle legittimazioni non rientrerebbe esclusiva mente nella materia degli usi civici, ma toccherebbe anche la materia del diritto di proprietà, producendo l'effetto della trasformazione del demanio in allodio, cioé in proprietà individuale: ne conseguirebbe che l'atto eccederebbe, comunque, la competenza della ricorrente.
Anche questa tesi non può essere accolta.
Il procedimento di legittimazione dell'occupazione di terre gravate da uso civico ha, infatti, pacificamente natura amministrativa: pertanto, analogamente a quanto affermato nella sentenza n. 70 del 1970 (con la quale la Corte dichiaro che spetta alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di riconoscere persone giuridiche private nella materia delle istituzioni sportive, di cui all'art. 4, n. 14, dello statuto regionale), va ritenuto che nel caso in esame si tratta non di dettare una disciplina interna in materia di rapporti privati, ma di esercitare, mediante un'attività strettamente amministrativa, una competenza chiaramente indicata nello statuto speciale di autonomia.
Peraltro va sottolineato che anche nel caso di cui alla citata pronuncia del 1970 l'atto di cui lo Stato rivendicava la competenza era costituito da un decreto del Capo dello Stato.
4. - In conclusione, in accoglimento del ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, va dichiarato che non spetta allo Stato il potere di approvare le legittimazioni di occupazioni di terre di uso civico comprese nel territorio della regione stessa, con conseguente annullamento dell'atto impugnato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato il potere di approvare le legittimazioni di occupazioni di terre di uso civico comprese nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia; annulla, di conseguenza, la lettera del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste n. 117407 del 18 aprile 1980 diretta al Commissariato regionale degli usi civici con sede in Trieste.
Così deciso, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21/04/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Mauro FERRI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 05 Maggio 1988.