SENTENZA N.411
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 254 e 261 del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (<Approvazione del t.u. della legge comunale e provinciale>), in relazione all'art. 264 dello stesso testo unico, promossi con le seguente ordinanze:
1) ordinanza emessa l'8 novembre 1984 dalla Corte dei conti-Sezione II giurisdizionale-nel giudizio promosso dal Procuratore Generale nei confronti di La Campa Salvatore ed altri, iscritta al n. 502 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 306 bis dell'anno 1985;
2) ordinanza emessa l'11 marzo 1986 dalla Corte dei conti-Sezione I giurisdizionale-nel giudizio di responsabilità promosso dal Procuratore Generale nei confronti di Cataneo Felice ed altri, iscritta al n. 350 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34/1a s.s. dell'anno 1987;
udito nella camera di consiglio del 27 gennaio 1988 il Giudice relatore Vincenzo Caianiello.
Considerato in diritto
1.1. - Con ordinanza della 2a Sezione giurisdizionale (reg. ord. n. 502 del 1985) la Corte dei conti solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 254 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (<Approvazione del t.u. della legge comunale e provinciale>), il quale assoggetta a responsabilità gli amministratori per i danni cagionati ai rispettivi enti di appartenenza, nelle seguenti ipotesi: per aver proceduto a locazioni, alienazioni, acquisti, somministrazione od appalti senza l'osservanza delle relative disposizioni di legge, per aver trascurato l'applicazione e la riscossione di tributi e di entrate regolarmente deliberate.
Si sostiene nell'ordinanza di rimessione che la norma denunciata, nel prevedere per tali fattispecie la responsabilità dei soli amministratori e non anche dei dipendenti comunali e provinciali che abbiano concorso con il proprio comportamento alla produzione del danno, impedirebbe alla Corte dei conti di valutare unitariamente le varie condotte, ai fini dell'affermazione delle rispettive responsabilità, in quanto, in virtù del limitato ambito di applicazione della norma denunciata, solo il giudizio sulla responsabilità degli amministratori spetta alla Corte dei conti, mentre il giudizio per l'accertamento della responsabilità dei dipendenti comunali e provinciali, in virtù degli artt. 261 e 265 del t.u. del 1934, n. 383, appartiene alla giurisdizione ordinaria.
Il giudice a quo, mostrandosi consapevole dell'orientamento di questa Corte, secondo cui la scelta dell'una o dell'altra giurisdizione rientra nella discrezionalità del potere legislativo, osserva però che, se l'art. 254 cit. <sarà emendato dei vizi costituzionali e ne conseguirà... una parziale estensione della giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica (per ciò che si riferisce solo all'ambito soggettivo di applicazione della norma riguardante la responsabilità degli agenti pubblici verso l'ente locale, per i danni causati da omessa applicazione a riscossione di tributi ed altre entrate) sarà da desumere che non sempre, per attuare, in direzione del resto conforme alla sua tendenziale generalità, il dettato del secondo comma dell'art. 103 Cost., é necessario attendere l'intervento del legislatore, essendo talvolta sufficiente-come nel presente caso -la mera espunzione dall'ordinamento di una determinata limitazione legislativa, contrastante, di per sè, con uno o più valori costituzionali>.
Quanto al merito delle questioni, il giudice a quo ritiene che l'art. 254 del t.u. del 1934, n. 383 contrasti: a) con l'art. 3 Cost., in quanto all'interno di un'unica vicenda dannosa, differenzierebbe ingiustificatamente i regimi di accertamento delle responsabilità di soggetti che si trovano in situazioni identiche; b) con l'art. 28 Cost., perchè viola il principio della responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici che non consentirebbe disuguaglianze di trattamento per gli autori di uno stesso illecito; c) con l'art. 54, comma secondo, Cost., in quanto la diversità di regole sostanziali e di sedi processuali, in tema di responsabilità, non porrebbe gli amministratori in condizioni di poter adempiere <con disciplina ed onore> alle funzioni pubbliche loro affidate; d) con l'art. 97 Cost., perchè risulterebbe violato il principio del buon andamento, che imporrebbe l'esigenza di determinare adeguatamente la responsabilità dei funzionari, nonchè il principio di imparzialità, in relazione alle determinazioni che l'ente danneggiato dovrà assumere nei confronti degli impiegati responsabili; e) con l'art. 24, comma primo e secondo, escludendo dal lato attivo, la responsabilità per il Procuratore generale, non solo di agire nei confronti degli impiegati parimenti responsabili, ma anche di tener conto dell'incidenza causata dalle loro condotte in ordine al danno e, dal lato passivo, ostacolando la difesa degli amministratori che non potrebbero far valere le loro eccezioni in presenza di altri soggetti responsabili; f) con l'art. 103, comma secondo, Cost., in quanto violerebbe la tendenziale generalità della sfera di attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti nella materia della contabilità pubblica.
2.-Con altra ordinanza della la Sezione giurisdizionale (reg. ord. n. 350 del 1987) la Corte dei conti solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 261 del t.u. del 1934, n. 383, sia in se considerato che in relazione agli artt. 254 e 264 del t.u. cit.
Si assume in sostanza che l'art. 261 cit., prevedendo per gli impiegati comunali e provinciali solo forme di responsabilità a titolo di dolo o colpa grave (il cui accertamento é di spettanza del giudice ordinario come prevede l'art. 265 t.u. cit., che non costituisce però oggetto di impugnativa ne diretta ne indiretta) osta alla possibilità che, nel giudizio che si svolge dinanzi alla Corte dei conti per l'accertamento della responsabilità degli amministratori relativamente ai comporta menti contemplati dall'art. 254 del t.u. cit., il contraddittorio possa essere integrato con la chiamata in giudizio anche degli impiegati comunali per l'accertamento delle loro responsabilità concorrenti.
Tenuto poi conto che l'art. 264 t.u. cit., prevedendo uno speciale procedimento amministrativo di competenza della g.p.a. per l'accertamento della responsabilità, non sarebbe oggi più applicabile, per il sopravvenire dell'ordinamento regionale si sarebbe determinata un'area di sostanziale irresponsabilità amministrativa per gli impiegati degli enti locali.
Le questioni così prospettate sarebbero rilevanti, secondo il giudice a quo, in relazione alla controversia da decidere, sostenendosi che non sarebbe possibile emettere un giudizio affermativo o negativo di responsabilità dei convenuti amministratori senza accertare quella concorrente degli impiegati.
Quanto al merito delle questioni sollevate, nella seconda ordinanza di rimessione, si sostiene che l'art. 261 del t.u. del 1934 cit., sarebbe in contrasto: a) con l'art. 3 Cost., per l'ingiustificata disparità di trattamento che, per un medesimo fatto illecito, si verrebbe a creare tra amministratori e dipendenti di uno stesso ente locale, attesa la diversità, non puramente procedurale dei regimi di accertamento delle relative responsabilità (grado di colpa, termini prescrizionali, iniziativa dell'azione, potere riduttivo); b) con l'art. 24 Cost., limitando il diritto di difesa degli amministratori che non possono invocare in giudizio la concorrente responsabilità del l'impiegato, onde anche l'impossibilita di una esatta applicazione, da parte del giudice contabile, della regola di ripartizione dell'addebito prevista dall'art. 82, comma secondo, R.D. 18 novembre 1923, n. 2440; c) con l'art. 97 Cost., in quanto la diversità del giudice competente a conoscere la responsabilità di soggetti corresponsabili dello stesso illecito, creerebbe incongruenze e disfunzioni tali da compromettere il buon andamento dell'amministrazione; d) con l'art. 103 Cost., il quale imporrebbe che, quanto meno nella stessa materia, le responsabilità di tutti i concorrenti vengano accertate nello stesso processo.
3.-I giudizi promossi con le due ordinanze della Corte dei conti, possono essere riuniti e definiti con unica sentenza stante l'affinità delle questioni prospettate, ancorchè nella prima delle ordinanze la norma direttamente censurata é l'art. 254 del t.u. della legge comunale e provinciale del 1934, n. 383, mentre nella seconda, oggetto diretto della impugnativa é l'art. 261 del t.u. cit. in relazione agli artt. 254 e 264 del medesimo t.u.
Al fine di delimitare poi l'oggetto proprio delle questioni sollevate, si deve precisare che entrambi i giudizi a quo, concernendo azioni di responsabilità promosse dal Procuratore generale della Corte dei conti nei confronti di amministratori locali, per danni cagionati dalla mancata applicazione e riscossione di tributi, fanno sì che l'art. 254 cit., direttamente impugnato nella prima ordinanza ed indirettamente nella seconda, venga in evidenza nel presente giudizio per quel che riguarda la seconda delle ipotesi in esso contemplate e cioé <per aver trascurato l'applicazione e la riscossione di tributi e di entrate regolarmente deliberati>.
4. -La questione relativa all'art. 254 t.u. cit., sollevata con la prima ordinanza, in riferimento a diversi parametri costituzionali, é inammissibile.
Al riguardo va precisato che la questione, per le finalità che dall'intero contesto dell'ordinanza di rimessione sembrano volersi perseguire, non tende ad una dichiarazione di illegittimità costituzionale in assoluto della norma denunciata, bensì ad una pronunzia additiva che consenta di attrarre nella cognizione della Corte dei conti comportamenti di soggetti diversi dagli amministratori a titolo di concorso nella fattispecie contemplata dall'art. 254 t.u. cit.
Una pronuncia del genere é però preclusa in sede di giudizio di costituzionalità, tenuto conto della natura della norma rispetto alla quale viene invocata nell'intento di ampliare la giurisdizione della Corte dei conti. Innanzitutto va precisato che l'art. 254 cit. non é norma processuale perchè non é diretta a regolare la giurisdizione, bensì é norma di diritto sostanziale, che configura alcune fattispecie tipiche di responsabilità, definendo i comportamenti ed i soggetti che possono essere chiamati a tale titolo a rispondere dei danni cagionati.
L'auspicato ampliamento della norma - che nella sua attuale previsione comprende solo gli amministratori degli enti locali-anche nei confronti degli impiegati, costituirebbe un inammissibile intervento in una materia che rientra invece nella esclusiva discrezionalità del legislatore, al quale soltanto spetta di stabilire quali comportamenti possano costituire titolo di responsabilità, il grado di colpa richiesto, i soggetti cui la responsabilità sia ascrivibile, e ciò tanto più quando si sia in presenza di fattispecie tipiche.
In proposito devesi in particolare rilevare che la norma riguardante i danni cagionati dall'aver trascurato l'applicazione e riscossione dei tributi, non prevedendo alcun grado di colpa (come invece si prevede nell'art. 261 t.u. cit., che limita al dolo ed alla colpa grave i fatti per i quali in via generale possa essere affermata la responsabilità degli amministratori e degli impiegati), configura una fattispecie di responsabilità imputabile anche a titolo di colpa lieve o lievissima. Inoltre con il contesto della norma nel suo complesso che indica il comportamento nello <avere trascurato>, si intende appunto richiamare coloro cui spetta la guida degli enti locali al massimo della diligenza nell'adoperarsi nei compiti di indirizzo e di vigilanza per assicurare le entrate tributarie.
Trattandosi dunque di un titolo tipico di responsabilità, una sua estensione agli impiegati in via additiva, oltre ad apparire inattuabile per la natura dei comportamenti considerati, determinerebbe un aggravamento delle ipotesi rispetto alle quali essi attualmente possono essere tenuti a rispondere, il che rientra nell'esclusiva discrezionalità del legislatore.
5.-Nella seconda ordinanza la norma direttamente impugnata e l'art. 261 t.u. 1934 cit., di cui si chiede <la verifica della compatibilità costituzionale... sia visto in se, come singolare eccezione residuale al generale assetto ordinamentale alla giurisdizione della Corte dei conti, sia in relazione particolare all'art. 254, per il quale-a differenza dei precedenti artt. 253 e 255 - non e prevista la possibilità che con la responsabilità degli amministratori possa concorrere quella dei dipendenti>.
In proposito va in primo luogo rilevato che nell'ordinanza di rimessione si assume come presupposto della questione dedotta sotto gli anzidetti profili, che tale articolo osti alla chiamata in causa degli impiegati comunali perchè <attribuisce al giudice ordinario e non alla Corte dei conti... la giurisdizione sugli impiegati> degli enti locali e degli enti da questi derivati.
Senonchè é da rilevare che l'art. 261 non costituisce, secondo quanto sembrerebbe ritenersi in base alla riferita asserzione, una norma di carattere processuale, essendo anch'essa norma di diritto sostanziale, volta a definire gli elementi e le caratteristiche delle responsabilità ascrivibili agli amministratori ed agli impiegati per i danni recati all'ente.
L'attribuzione delle relative controversie al giudice ordinario, cioe l'aspetto che sembra volersi censurare nell'ordinanza di rinvio, e contenuta nell'art. 265 del t.u. cit., ma questa norma non forma oggetto di impugnativa neppure indiretta e quindi la questione in quanto sollevata nei confronti dell'art. 261 cit. e inammissibile per irrilevanza essendo diretta a colpire una norma non conferente in ordine agli aspetti censurati.
Ma, ammettendosi che si possa seguire la prospettazione della questione con cui si investe l'art. 261 t.u. cit. <visto in sè>, sembrerebbe che con tale prospettazione si tenda in sostanza ad una pronuncia demolitoria della norma denunciata nel suo complesso, al fine di attrarre tutte le controversie in tema di responsabilità degli amministratori ed impiegati nell'ambito della giurisdizione della Corte dei conti.
Orbene - a parte che per le ragioni anzidette il venir meno dell'art. 261 in se, non produrrebbe tale effetto perchè l'attribuzione delle controversie al giudice ordinario discende dall'art. 265 che non e oggetto di impugnativa-la questione e parimenti inammissibile per irrilevanza, perchè il giudizio a quo attiene ad una ipotesi di responsabilità che, come si é rilevato in precedenza, é da un'altra norma di diritto sostanziale (art. 254 t.u. cit.) configurata come tipica degli amministratori e, quindi, l'eventuale venir meno dell'art. 261 cit. non consentirebbe ugualmente di perseguire dinanzi alla Corte dei conti gli impiegati eventualmente concorrenti a tale titolo, perchè essi non possono essere chiamati a rispondere per le fattispecie previste dall'art. 254 cit.
In ordine al secondo profilo che investe l'art. 261 <in relazione particolare all'art. 254>, la sua prospettazione sembra invece tendere ad una pronunzia additiva della Corte, in senso analogo alla prima ordinanza di rimessione, onde, per le stesse considerazioni svolte relativamente ad essa, la questione é inammissibile.
Quanto infine al rilievo, pur contenuto nella seconda ordinanza, che sembra ravvisare altro autonomo profilo di illegittimità costituzionale dell'art. 261 cit., in relazione a quanto dispone l'art. 264 t.u. cit. (che prevede uno speciale procedimento amministrativo per l'accertamento delle responsabilità) -a parte che il mancato esperimento preventivo di tale procedimento non sembra di ostacolo all'azione giudiziaria (art. 265 t.u. cit.) a carico degli impiegati pubblici, per danni recati commessi con dolo o colpa grave (art. 261 t.u. cit.)-non é assolutamente dato di stabilire, in base alla prospettazione fattane, quale attinenza la questione così prospettata possa avere ai fini della definizione del giudizio a quo.
6. - Anche sotto gli altri aspetti richiamati nelle due ordinanze prospettate le questioni sono inammissibili.
Sviluppando un argomento esposto anche nella prima ordinanza, ai fini della non manifesta infondatezza, si sostiene nella seconda che la questione sollevata sarebbe rilevante, ai fini della definizione del giudizio a quo, <poichè non é possibile emettere un giudizio affermativo o negativo di responsabilità dei convenuti amministratori senza valutare in contraddittorio quella-che può anche essere concorrente e perciò dar luogo a solidarietà nella eventuale condanna-del dipendente cui era connesso il compito delle operazioni di accertamento ed emissione dei titoli che dovevano dare luogo alla riscossione delle entrate> e ciò anche ai fini della applicazione del potere riduttivo proprio dei giudizi di responsabilità dinanzi la Corte dei conti.
L'assunto non può essere condiviso, perchè devesi pur sempre considerare che se le fattispecie previste dall'art. 254 non sono ascrivibili, sul terreno del diritto sostanziale, agli impiegati perchè configurano come illecito generatore di responsabilità comportamenti tipici degli amministratori, ciò non impedisce alla Corte dei conti-indipendentemente dalla possibilità della chiamata in giudizio allo stesso titolo (perchè non prevista) degli impiegati-la cognizione in via incidentale di tutti gli altri eventi, ivi compreso il comportamento degli impiegati, che possano condurre eventualmente ad escludere o ad attenuare la responsabilità degli amministratori, in ordine ai comportamenti che essi erano tenuti a porre in essere. Nè, come sembra affermarsi, la comune chiamata in giudizio sarebbe indispensabile ai fini della affermazione della solidarietà, perchè se alcuni soggetti non sono tenuti, in base al diritto sostanziale, a certi comportamenti, non si vede in base a quale titolo possa parlarsi di solidarietà fra chi é chiamato a rispondere e chi non lo é.
Neppure é condivisibile l'assunto secondo cui l'accertamento dei comportamenti produttivi di danno, posti in essere dagli impiegati e non assumibili nella fattispecie tipica ed esclusiva degli amministratori, non potrebbe avvenire se non in contraddittorio con i primi. Se si considera che, come si é detto, l'accertamento di tali comportamenti é di natura incidentale-perchè diretto solo a definire l'entità della responsabilità degli amministratori, nei termini in cui essa é tipicamente configurata dall'art. 254 t.u. cit. - esso non é certamente precluso alla Corte dei conti che all'uopo può avvalersi dei normali mezzi probatori a sua disposizione per l'accertamento dei fatti.
Nè potrebbe seriamente sostenersi l'esigenza della chiamata in causa degli impiegati ai fini di tale accertamento, per assicurare loro il diritto di difesa. E difatti proprio il carattere incidentale di tale accertamento ad escludere l'esigenza del contraddittorio perchè, nei confronti degli impiegati, la sentenza del giudice contabile non farebbe in ogni caso stato, in occasione dell'eventuale accertamento delle loro responsabilità, per dolo o colpa grave (art. 261 t.u. cit.), dinanzi al giudice ordinario (art. 265 cit.): essi sono terzi rispetto al giudizio svoltosi dinanzi al giudice contabile nei confronti degli amministratori, per comportamenti qualitativamente diversi da quelli ascrivibili a titolo di responsabilità a carico degli impiegati.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 254 e 261, quest'ultimo anche in relazione agli artt. 254 e 264, del t.u. com. e prov. approvato con r.d. 3 marzo 1934 n. 383, sollevate dalla Corte dei conti in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 54, 97 e 103 Cost. con le ordinanze indicate in epigrafe (reg. ord. nn. 502 del 1985 e 350 del 1987).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24/03/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Vincenzo CAIANIELLO, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 07 Aprile 1988.