SENTENZA N. 370
ANNO 1985
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Avv. Oronzo REALE
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 8, seconda parte, legge 25 luglio 1952, n. 991 (Provvedimenti in favore dei territori montani) e art. 7, legge 27 febbraio 1978, n. 41, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa l'11 dicembre 1980 dal Tribunale di Palermo nei procedimenti civili vertenti tra Ajello Giovanna ed altri c/Servizio contributi agricoli unificati, iscritta al n. 163 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 179 dell'anno 1981 e n. 68 dell'anno 1982;
2) ordinanza emessa il 12 marzo 1981 dal Tribunale di Palmi nel procedimento civile vertente tra Servizio contributi agricoli unificati e De Marco Concetta ed altri, iscritta al n. 394 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 241 dell'anno 1981;
3) ordinanza emessa il 12 giugno 1981 dal Tribunale di Cosenza nei procedimenti civili vertenti tra Zuccaro Francesco ed altri c/Servizio contributi agricoli unificati, iscritta al n. 133 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 220 dell'anno 1982.
Visti gli atti di costituzione di Ajello Giovanna ed altri, di Nola Gaetano ed altri, di Mazziotti Gaetano, di Salviati Cataldo e del Servizio contributi agricoli unificati, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1985 il Giudice relatore Giuseppe Ferrari;
uditi gli avv.ti Salvatore Orlando Cascio e Giovanni Russo Bavisotto per Ajello ed altri; l'avv. Achille Morcavallo per Nola, Mazziotti e Salviati; l'avv. Federico Sorrentino per il Servizio contributi agricoli unificati e l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Il Tribunale di Palermo, con ordinanza emessa in data 11 dicembre 1980 nei procedimenti civili vertenti tra Giovanna Ajello ed altri e lo SCAU (Servizio contributi agricoli unificati), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 44, comma secondo, Cost., questione di legittimità costituzionale degli artt. 8, seconda parte, della legge 25 luglio 1952, n. 991, e 7 della legge 28 febbraio 1978, n. 41 (rectius: art. 7 del d.l. 23 dicembre 1977, n. 942, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. n. 41 del 1978) nella parte in cui escludono dall'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati l'intero territorio montano, limitando l'esenzione ai terreni situati ad un'altitudine non inferiore ai 700 metri sul livello del mare.
Si premette in ordinanza che gli appellanti Giovanna Ajello e Giovanni e Giuseppe Accardi, titolari di aziende agricole site in territori dichiarati montani ai sensi della legge n. 991 del 1952, con ricorsi proposti nel 1972 alla Commissione provinciale di Palermo di cui all'art. 4, legge 11 marzo 1970, n. 83, avevano chiesto l'annullamento del carico iscritto al ruolo dallo SCAU per l'anno 1972 assumendo che l'art. 12 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102, aveva esteso all'intero territorio montano le agevolazioni fiscali che l'art. 8 della legge n. 991 del 1952 prevedeva, quanto all'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati, limitatamente ai terreni siti ad altitudine non inferiore ai 700 metri s.l.m.; onde dalla data di entrata in vigore della citata legge n. 1102 del 1971 (8 gennaio 1972) dovevano ritenersi esenti dal pagamento dei contributi in questione tutte le aziende agricole ricadenti in zona montana, quale che fosse l'altitudine dei terreni.
Il ricorso veniva accolto e la decisione confermata dalla Commissione regionale per la mano d'opera agricola. Lo SCAU adiva allora il Pretore di Palermo in funzione di giudice del lavoro negando che la legge n. 1102 del 1971 avesse modificato il regime dell'esenzione dal pagamento dei contributi fissato dalla legge n. 991 del 1952. Il Pretore, rilevato che la controversa questione della estensione - ad opera della legge n. 1102 del 1971 - della esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati di cui all'art. 8 legge n. 991 del 1952 all'intero territorio montano doveva ritenersi ormai risolta e superata in senso negativo dall'art. 7 del d.l. 23 dicembre 1977, n. 942, convertito in legge dalla l. n. 41 del 1978, il quale disponeva che "dalla estensione delle agevolazioni fiscali all'intero territorio montano disposta dall'art. 12 della l. n. 1102 del 1971 deve intendersi esclusa l'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati di cui al r.d.l. 28 novembre 1938, n. 2138, e successive modifiche ed integrazioni", con sentenza del 18 gennaio 1980 accoglieva il ricorso dello SCAU.
I soccombenti interponevano appello al Tribunale, sollevando anche questioni di legittimità costituzionale.
Tanto premesso in fatto, il Tribunale di Palermo osserva che il dubbio interpretativo sulla portata dell'art. 12, ultimo comma, della l. n. 1102 del 1971 (il quale stabilì che le agevolazioni fiscali di cui all'art. 8 della legge 25 luglio 1952, n. 991, erano estese all'intero territorio montano), concernente la sussumibilità nell'ambito delle agevolazioni fiscali dei contributi unificati in agricoltura, fu risolto in senso affermativo dalla Corte di cassazione con sentenza del 12 novembre 1977, n. 4909, alla quale fece seguito il d.l. 23 dicembre 1977, n. 942, che, all'art. 7, con norma senza alcun dubbio interpretativa e dunque retroattiva secondo quanto stabilito anche dalla Corte di cassazione con sentenza 18 gennaio 1980, n. 245, stabilì doversi intendere esclusa dall'estensione all'intero territorio montano delle agevolazioni fiscali l'esenzione dal pagamento dei contributi in questione, riconosciuta invece solo alle imprese con terreni ubicati ad una altitudine non inferiore ai 700 metri sul livello del mare.
Tale situazione - continua l'ordinanza - induce a ritenere non manifestamente infondati i dubbi di costituzionalità prospettati dagli appellanti. Dubbi sostanzialmente basati sull'assunto della irragionevole disparità di trattamento derivante dalla considerazione del solo criterio altimetrico ai fini del riconoscimento o meno di agevolazioni che, attenendo a territori che vengono qualificati montani in base a parametri anche di natura economica ed agraria pur quando difetti il requisito dell'altitudine di almeno 700 metri s.l.m., a tutto il territorio montano - espressamente tutelato ex art. 44., comma secondo, Cost. - dovrebbero essere appunto estese.
Osserva in proposito il giudice a quo che gli artt. 1 (come modificato dall'articolo unico della l. 30 luglio 1957, n. 657), 14 e 15 della legge n. 991 del 1952 stabiliscono rispettivamente che sono considerati territori montani i Comuni censuari situati per almeno l'ottanta per cento della loro superficie al di sopra dei 600 metri di altitudine e quelli il cui territorio abbia particolari caratteristiche altimetriche sempre che il reddito imponibile per ettaro non sia superiore a lire 2.400, dando altresì facoltà alla Commissione censuaria centrale, incaricata di tenere aggiornato l'elenco dei territori montani, di includervi pure i Comuni, o porzioni di Comuni anche non limitrofi ai precedenti che, "pur non trovandosi nelle condizioni di cui al primo comma, presentassero pari condizioni economico agrarie" (art. 1); che, "quando sia reso necessario dalle esigenze della sistemazione e dalla organicità dell'intervento pubblico, possano essere inclusi nei comprensori di bonifica (montana) anche i territori che non presentino le caratteristiche di cui all'art. 1 della presente legge" e che "tali territori sono ammessi, per il semplice fatto dell'inclusione in un comprensorio di bonifica montana, a godere di tutte le agevolazioni concesse dalla presente legge" (art. 14); che il Ministro per l'agricoltura e per le foreste determina - ma solo entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge - quali comprensori di bonifica e quali bacini montani (- ma solo fra quelli rispettivamente classificati ai termini del r.d. n. 215 del 1933 e delimitati ai sensi del titolo secondo, r.d. n. 3267 del 1923 -) abbiano le caratteristiche dei comprensori di bonifica montana e debbano essere regolati dalle norme per essi stabilite dalla presente legge". Ed osserva altresì che l'art. 3 della menzionata legge n. 1102 del 1971 ribadisce che "i territori montani sono quelli determinati in applicazione degli artt. 1, 14 e 15 della legge 25 luglio 1952, n. 991, dell'articolo unico della legge 25 luglio 1957, n. 657, e dell'art. 2 della legge regionale del Trentino-Alto Adige 8 febbraio 1956, n. 4".
Da tutto ciò risulterebbe, ad avviso del giudice a quo, evidente che il legislatore ha ritenuto il solo dato altimetrico di cui all'art. 1 (della legge n. 991 del 1952, come modificato con legge n. 657 del 1957) in sé inadeguato per l'individuazione dei territori montani bisognosi di speciali provvidenze ed agevolazioni, quali che esse fossero, giacché mentre non sono considerati montani, a quei fini, i Comuni il cui territorio pur sito al di sopra dei 600 metri abbia tuttavia una redditività media imponibile per ettaro superiore a lire 2.400, sono invece classificati tali i territori dei Comuni siti ad altitudine inferiore che però versano in pari condizioni economico-agrarie e quelli inclusi in comprensori di bonifica. Onde la concessione ai soli terreni montani situati ad altitudine superiore ai 700 metri s.l.m. del beneficio della esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento fra terreni montani situati al di sopra o al di sotto di quella altitudine, versando anche questi ultimi, come si evince dalle stesse disposizioni di legge che fissano le condizioni per la loro classificazione come territorio montano, in condizioni di disagio economico identico o analogo.
Che tali osservazioni siano corrette - continua il Tribunale di Palermo - si evince poi dallo stesso d.l. n. 942 del 1977 che, mentre all'art. 7 detta la disciplina che si censura, all'art. 8 stabilisce poi che, a decorrere dal 1 gennaio 1978, nei territori montani di cui alla legge n. 991 del 1952 situati al di sotto dei 700 metri di altitudine "i contributi previdenziali ed assistenziali dovuti per i lavoratori agricoli dipendenti sono ridotti del 40 per cento", così evidentemente confermando l'inadeguatezza del criterio distintivo costituito dal mero dato altimetrico, già del resto ritenuto insufficiente con legge n. 1102 del 1971, con la quale si erano estesi all'intero territorio montano, prescindendo dall'altitudine, i benefici previsti dall'art. 12 della legge stessa.
Da ultimo - si conclude in ordinanza - va rammentato che la legge 10 maggio 1976, n. 352, ha dato attuazione alla direttiva della CEE n. 273 del 28 aprile 1975 sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate che, per l'Italia, sono state individuate, oltre che nei territori di montagna veri e propri (oltre i 700 metri s.l.m. per l'Italia meridionale ed insulare), anche in quelle zone dell'Italia centromeridionale ed insulare minacciate da spopolamento che, poste in prossimità di zone di montagna, tali tuttavia non possono dirsi in senso stretto. Ulteriore conferma, questa, della inidoneità del solo dato altimetrico al fine di individuare i terreni montani che devono godere del beneficio in oggetto.
2. - Identica questione di legittimità costituzionale é stata sollevata, sotto gli stessi profili, anche dal Tribunale di Palmi con ordinanza in data 12 marzo 1981 emessa nel procedimento civile vertente tra lo SCAU e Concetta De Marco ed altri, nonché dal Tribunale di Cosenza con ordinanza del 12 giugno 1981 emessa nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Francesco Zuccaro ed altri e lo SCAU.
Nell'ordinanza del Tribunale di Cosenza, pur privilegiandosi la tesi del carattere innovativo della disposizione di cui all'art. 7 del d.l. n. 942 del 1977, si afferma in motivazione che la alternativa natura di interpretazione autentica della norma violerebbe palesemente l'art. 77 Cost., essendo stata essa emanata dal Governo e non dal Parlamento e non già in presenza di reali motivi d'urgenza, onde risulterebbe vulnerato anche il fondamentale principio della divisione dei poteri.
3. - In tutti i giudizi di costituzionalità si é costituito lo SCAU ed é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato. Si sono inoltre costituiti Giovanna Ajello, Giovanni e Giuseppe Accardi nel giudizio promosso dal Tribunale di Palermo, Gaetano Nola e Vincenzo Spina nel giudizio promosso dal Tribunale di Palmi, Gaetano Mazziotti e Cataldo Salviati in quello promosso dal Tribunale di Cosenza.
4. - Lo SCAU, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Sorrentino, ha chiesto la declaratoria di infondatezza della questione affermando che le ordinanze dei giudici a quibus mirano inammissibilmente a censurare l'esercizio della discrezionalità del legislatore, mentre dalla stessa duplicità delle categorie dei territori montani - superiori o inferiori ai 700 metri di altitudine - deriva la legittimità di un trattamento giuridico differenziato che, se può essere discusso sul piano dell'opportunità, in tanto potrebbe ritenersi vietato in quanto si concludesse nel senso dell'obbligo del legislatore di estendere ai terreni situati a quote inferiori tutti i benefici previsti per quelli siti ad oltre 700 metri s.l.m..
Inoltre, la circostanza che l'esonero parziale dai contributi sia stato successivamente esteso anche ai terreni siti a quote più basse vale a dimostrare la volontà politica di intervenire prima e più massicciamente dove maggiore é la necessità, poi e secondo le possibilità dell'economia nazionale dove il bisogno é minore. Anzi, il fatto che, comunque, per i terreni siti sotto i 700 metri s.l.m. l'esenzione sia stata solo parziale, avalla le esposte considerazioni sull'immanenza della diversità delle situazioni di fatto considerate.
Quanto all'addotta violazione dell'art. 44, comma secondo, Cost., postane in rilievo la natura meramente accessoria rispetto all'altra censura, si osserva che la norma costituzionale affida alla valutazione del legislatore stesso sia la definizione del carattere montano di determinate zone, sia la scelta dei provvedimenti agevolativi. Sicché non può fondatamente addursi alcuna violazione dei precetti costituzionali invocati - secondo quanto ritenuto anche dalla Corte di cassazione che, con le sentenze nn. 245 e 246 in data 11 gennaio 1980, ha dichiarato manifestamente infondate, anche in riferimento all'art. 77 Cost., le stesse questioni ora sottoposte al vaglio della Corte costituzionale - quando vi sia una "obiettiva disparità di situazioni fra le diverse ipotesi considerate".
5. - Giovanna Ajello e Giovanni e Giuseppe Accardi, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Russo Bavisotto, Salvatore Orlando Cascio e Giuseppe Gueli, ribadivano quanto osservato in ordinanza dal Tribunale di Palermo.
6. - Gaetano Nola, Vincenzo Spina, Gaetano Mazziotti e Cataldo Salviati, rappresentati e difesi dall'avv. Achille Morcavallo, si riportavano a quanto esposto nei precedenti scritti difensivi ponendo altresì in luce, col richiamo ai lavori preparatori della Costituzione, il rilievo che alla necessità di apprestare strumenti di tutela alle zone montane fu dato in sede di Assemblea costituente.
7. - L'Avvocatura dello Stato rileva negli atti di intervento che la normativa in materia di provvidenze per la montagna (dai dd.ll. n. 98 del 1946 e n. 12 del 1947 alle ll. n. 991 del 1952 e n. 41 del 1978) ha sempre avuto presente la distinzione fra "territorio (o comune) montano", qualificato da requisiti altimetrici corretti dalla considerazione delle condizioni economico-agrarie, e "terreni montani", individuati in base ad un criterio altimetrico puro.
Nella sua discrezionalità il legislatore ha ritenuto di concedere l'esenzione dai contributi agricoli previdenziali non già all'intero territorio del comune montano già ammesso a fruire delle più estese provvidenze di natura fiscale e finanziaria, ma solo ai terreni montani singolarmente considerati che si trovassero ad un'altitudine superiore ai 700 metri. Né la scelta può considerarsi priva di ragionevolezza, posto che i terreni siti ad un'altitudine superiore a quella quota versano in una situazione di particolare svantaggio, caratterizzata, non solo da differenze qualitative e quantitative di produttività, ma anche da maggiori difficoltà di accesso e di reperimento della mano d'opera, cui consegue un più elevato costo del lavoro. L'avere il legislatore mirato a colmare tali svantaggi, tipici dei terreni più elevati, rappresenta dunque una scelta che si pone perfettamente in linea con la lettera e con lo spirito dell'art. 44 della Costituzione.
8. - Hanno depositato memorie lo SCAU, Giovanna Ajello e Giovanni e Giuseppe Accardi.
9. - Alla pubblica udienza del giorno 8 ottobre 1985 le parti hanno ribadito i rispettivi assunti.
Considerato in diritto
1. - I Tribunali di Palermo, di Palmi e di Cosenza, con ordinanze emesse, rispettivamente, l'11 dicembre 1980 (r.o. 163/1981), il 12 marzo 1981 (r.o. 394/1981) ed il 12 giugno 1981 (r.o. 133/1982), hanno impugnato gli "artt. 8, seconda parte, legge 25 luglio 1952, n. 991 e 7 legge 28 febbraio 1978, n. 41 in relazione agli artt. 3 e 44, secondo comma, Cost.", là dove escludono dall'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati i territori montani siti ad una altitudine inferiore ai 700 metri sul livello del mare. Risultando del tutto identiche le censure formulate, i tre giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - In ciascuna delle tre ordinanze di rimessione si prospetta l'irragionevolezza di una disparità di trattamento fondata sulla considerazione del solo dato altimetrico. Assumono i giudici a quibus che il legislatore, dopo aver conferito rilievo, ai fini della qualificazione di un territorio come montano, anche a fattori di altra natura, non potesse legittimamente escludere dal beneficio dell'esenzione dal pagamento dei contributi previdenziali ed assistenziali, dovuti per i lavoratori agricoli dipendenti, quei terreni che, pur qualificati montani in virtù della loro scarsa redditività o per altre ragioni, difettassero tuttavia del requisito dell'altitudine non inferiore ai 700 metri s.l.m..
3. - La questione é fondata.
Il primo riferimento all'altitudine di 700 metri s.l.m. é operato, nella legislazione repubblicana, dal d.lgs. 27 giugno 1946, n. 98, il cui articolo unico esentava dall'imposta sui terreni e da quella sul reddito agrario i comuni il cui centro abitato fosse situato ad un'altitudine non inferiore ai 700 metri s.l.m. Poco dopo, il d.lgs.C.p.S. 7 gennaio 1947, n. 12, modificando la norma sopra richiamata, concedeva l'esenzione dalle menzionate imposte a tutti i terreni siti a quota non inferiore ai 700 metri, estendendola anche a quelli che si trovassero solo in parte a detta altitudine. Sino alla emanazione della legge 25 luglio 1952, n. 991, che provvide alla prima disciplina organica della materia, l'altitudine di 700 metri s.l.m. era stata dunque assunta come criterio qualificante esclusivo del carattere montano di un territorio ed al solo fine del riconoscimento di un'agevolazione di carattere fiscale, essendo stata l'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati per la prima volta disposta dalla stessa legge n. 991 del 1952.
Senonché, con tale legge si procedette contestualmente ad una più precisa e diversa determinazione dei territori montani, individuati, dall'art. 1, nei "comuni censuari situati per almeno l'80 per cento della loro superficie al di sopra dei 600 metri di altitudine sul livello del mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica inferiore e la superiore del territorio comunale non é minore di 600 metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro censito, risultante dalla somma del reddito dominicale e del redito agrario (... ), non superi le lire 2400". Il mero dato altimetrico, come criterio unico di qualificazione, venne dunque definitivamente abbandonato. Di più: il quarto comma del predetto art. 1 (terzo comma nel testo modificato dalla legge 30 luglio 1957, n. 657) previde addirittura che dall'altitudine potesse anche del tutto prescindersi allorché attribuì alla commissione censuaria centrale la facoltà di includere nell'elenco dei comuni considerati territori montani, quelli, o porzione di quelli, "anche non limitrofi ai precedenti, i quali, pur non trovandosi nelle condizioni di cui al primo comma del presente articolo, presentino pari condizioni economico-agrarie".
Coerentemente, una volta scelti e determinati i nuovi criteri di qualificazione, il legislatore, all'art. 8, estendeva ai territori montani, nei modi descritti individuati, le agevolazioni fiscali previste dal d.lgs.C.p.S. n. 12 del 1947 "per i terreni situati ad un'altitudine non inferiore ai 700 metri sul livello del mare". Ma tali parametri immediatamente abbandonava allorché, nel prevedere l'esenzione dal pagamento dei contributi unificati in agricoltura, drasticamente la limitava ai terreni situati a quota non inferiore ai 700 metri s.l.m.: in tal modo addirittura adottando un criterio più rigido di quello stabilito col d.lgs.C.p.S. n. 12 del 1947 (contemplante l'esenzione fiscale anche per i terreni che solo in parte si trovassero a detta altitudine) e che, comunque, era stato sostituito da criteri di qualificazione nei quali l'altitudine (peraltro inferiore) era divenuta condizione generalmente, anche se non sempre, necessaria, ma mai sufficiente per la classificazione di un territorio come montano. Col risultato - del quale non é dato rinvenire alcuna ragionevole giustificazione - di escludere l'esenzione per i terreni che pur se a quota inferiore ai 700 metri, presentavano tuttavia sia i requisiti di altitudine, sia le imprescindibili (e talora addirittura in sé sufficienti) caratteristiche di bassa redditività dalla stessa legge contestualmente stabiliti perché un territorio fosse considerato montano.
4. - Identici criteri di qualificazione furono adottati dalla successiva legge 3 dicembre 1971, n. 1102 che, dettando "nuove norme per lo sviluppo della montagna", solennemente proclamava all'art. 1 che finalità della legge era quella di "promuovere, in attuazione degli artt. 44, ultimo comma, e 129 della Costituzione, la valorizzazione delle zone montane favorendo la partecipazione delle popolazioni, attraverso le Comunità montane, alla predisposizione e alla attuazione dei programmi di sviluppo e dei piani territoriali dei rispettivi comprensori montani ai fini di una politica generale di riequilibrio economico e sociale nel quadro delle indicazioni del programma economico nazionale e dei programmi regionali".
L'art. 13 stabiliva, invero, al primo comma, che "i territori montani sono quelli determinati in applicazione degli artt. 1, 14 e 15 della legge 25 luglio 1952, n. 991, dell'articolo unico della legge 30 luglio 1957, n. 657 e dell'art. 2 della legge regionale del Trentino-Alto Adige 8 febbraio 1956, n. 4" statuendo, al secondo comma, che "la classifica dei territori montani predetti sarà valida a qualsiasi effetto di legge e di regolamento".
Dal riscontro delle norme richiamate risulta che nessuna di esse annovera l'altitudine di almeno 700 metri s.l.m. tra i requisiti sufficienti. Non, in particolare, l'art. 1 della legge n. 991 del 1952, come sostituito dall'articolo unico della legge n. 657 del 1957, del quale s'é già detto; non l'art. 14 della stessa legge, che fissa le condizioni per la delimitazione e la classificazione in comprensori di bonifica montana dei territori montani che "a causa del degradamento fisico e del grave dissesto economico, non siano suscettibili di una proficua sistemazione produttiva senza il coordinamento dell'attività dei singoli e l'integrazione della medesima ad opera dello Stato" (primo comma), in certi casi anche se "non presentino le caratteristiche di cui all'art. 1 della presente legge" (secondo comma); non l'art. 15, che affida al Ministro per l'agricoltura e per le foreste la determinazione dei comprensori di bonifica che "abbiano le caratteristiche dei comprensori di bonifica montana"; non, infine, l'art. 2 della l. r. del T.A.A. n. 4 del 1956, che demanda ai competenti organi regionali o provinciali l'esercizio delle potestà amministrative attribuite allo Stato dalla legge n. 991 del 1952.
5. - La considerazione delle finalità della nuova legge e quella ulteriore che l'art. 8 della legge n. 991 del 1952 doveva ritenersi abrogato, nella parte concernente l'esenzione dalle imposte dirette erariali, in seguito alla disciplina dettata dagli artt. 58 e 68 del d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645 (approvazione del testo unico delle leggi sulle imposte dirette), indussero - com'é noto - la Corte di cassazione a ritenere, con sentenza n. 4909 del 1977, che l'art. 12, ultimo comma, della stessa legge n. 1102 del 1971, laddove disponeva che "le agevolazioni fiscali di cui all'art. 8 della legge 25 luglio 1952, n. 991, sono estese all'intero territorio montano", si riferisse all'unica parte dell'art. 8 rimasta in vigore: quella, appunto, relativa all'esenzione dai contributi agricoli unificati per i territori montani siti ad altitudine superiore ai 700 metri. Si osservò in particolare in quella sede che, avuto riguardo alle finalità della legge, quali risultavano dagli artt. 1 e 2, alla luce della norma fondamentale di cui all'art. 44, secondo comma, Cost., "é agevole dedurre che fra gli scopi primari della nuova disciplina per lo sviluppo della montagna rientra quello di incentivare la realizzazione nei suoi territori delle iniziative economiche e di frenare l'esodo delle popolazioni, incoraggiandone invece la permanenza e l'occupazione lavorativa, nei territori stessi. In relazione a ciò, pienamente coerenti si rivelano quindi quelle provvidenze dirette ad incrementare l'assunzione di lavoratori nelle zone montane, diminuendone il relativo costo, e ciò, fra l'altro, mediante l'esenzione dei datori di lavoro dagli oneri afferenti alle assicurazioni sociali. D'altra parte, disposta dapprima tale esenzione per i terreni situati ad altitudine non inferiore a 700 metri sul mare, una volta definiti i territori montani, in base, all'evidenza, alla considerazione delle tipiche condizioni geografiche ed economico-sociali, come quelli aventi le caratteristiche di cui agli artt. 1 e successive modificazioni, 14 e 15 legge 25 luglio 1952, n. 991 (art. 3, primo comma, della stessa legge n. 1102 del 1971) ed estese ad essi le agevolazioni tributarie, appare naturale conseguenza l'ulteriore parallelo perfezionamento della normativa di favore anche in materia di oneri sociali".
Tali considerazioni, la cui validità é incontestabile sul piano degli scopi perseguiti dall'intera normativa a favore delle zone montane, avallano le argomentazioni dei giudici a quibus in ordine all'irragionevolezza di una diversità di trattamento che il legislatore, dopo la citata sentenza della Corte di cassazione, intese ribadire con la denunciata disposizione interpretativa di cui all'art. 7, primo comma, del d.l. 2 dicembre 1977, n. 942, convertito in legge dalla l. 27 febbraio 1978, n. 41, laddove stabilì che "dall'estensione delle agevolazioni fiscali all'intero territorio montano, disposta dall'art. 12, ultimo comma, della legge 3 dicembre 1971, n. 1102, deve intendersi esclusa l'esenzione dal pagamento dei contributi agricoli unificati di cui al regio decreto-legge 28 novembre 1938, n. 2138, e successive modificazioni ed integrazioni", riconfermando al secondo comma che "le imprese con terreni ubicati ad una altitudine non inferiore ai 700 metri sul livello del mare continuano ad essere esonerate dai contributi agricoli anzidetti".
Non può infatti negarsi che sia intimamente contraddittorio, da un lato tener conto del "reddito imponibile... che non superi le lire 2400" (art. 1, legge n. 657 del 1957), della "povertà dei territori", del loro "degradamento fisico" e "grave dissesto economico" (artt. 4 e 14, legge n. 991 del 1952), delle "condizioni di disagio derivanti dall'ambiente montano", del "grado di dissesto idrogeologico", delle "condizioni economico-sociali", delle "aree depresse" (artt. 2 e 5, legge n. 1102 del 1971) ai fini del riconoscimento di tutte le numerose provvidenze ed agevolazioni previste dalla legislazione in materia di territori montani (artt. da 2 a 8 della l. n. 991 del 1952 e l. n. 1102 del 1971) e, dall'altro, negare a quegli elementi ogni rilevanza, allorché un territorio, pur montano, sia sito ad un'altitudine inferiore ai 700 metri.
É appena il caso, tuttavia, di precisare che il legislatore potrà ulteriormente regolare il pagamento dei contributi unificati in agricoltura, all'interno degli stessi territori montani, a patto di non fare applicazione del solo criterio altimetrico.
6. - Entrambe le disposizioni denunciate vanno dunque dichiarate costituzionalmente illegittime per violazione dell'art. 3 Cost., rimanendo assorbite le censure mosse in riferimento all'art. 44, secondo comma, Cost..
7. - Alla ritenuta carenza di ragionevoli giustificazioni in ordine alla disparità di trattamento fra imprese agricole a seconda che il territorio montano nel quale l'attività viene esercitata sia sito ad altitudine superiore o inferiore ai 700 metri s.l.m. consegue, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 8 dello stesso d.l. n. 942 del 1977, convertito in legge dalla l. n. 41 del 1978, in quanto si limita a ridurre del 40 per cento (a decorrere dal 1 gennaio 1978) l'entità dei contributi previdenziali ed assistenziali dovuti per i lavoratori agricoli dipendenti nei territori montani siti a quota inferiore ai 700 metri, anziché prevedere l'esenzione totale dal pagamento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 8, legge 25 luglio 1952, n. 991 (provvedimenti in favore dei territori montani) e 7, d.l. 23 dicembre 1977, n. 942 (provvedimenti in materia previdenziale) convertito nella legge 27 febbraio 1978, n. 41, nelle parti in cui non prevedono l'esenzione dal pagamento dei contributi unificati in agricoltura anche per i terreni compresi in territori montani ubicati ad altitudine inferiore ai 700 metri sul livello del mare; in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8 dello stesso d.l. n. 942 del 1977, convertito nella legge n. 41 del 1978.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1985.
Livio PALADIN - Giuseppe FERRARI
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1985.