SENTENZA N. 234
ANNO 1985
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN, Presidente
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 51 legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 18 gennaio 1977 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Morandi Mazzucchelli Maria Carolina c/Comune di Busto Garolfo ed altri iscritta al n. 14 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 dell'anno 1978;
2) ordinanza emessa il 22 gennaio 1981 dal TAR per la Sicilia sul ricorso proposto da S.p.A. Cavarzere - Produzioni Industriali c/Comune di Palermo iscritta al n. 249 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 262 dell'anno 1982;
3) ordinanza emessa il 22 gennaio 1981 dal TAR per la Sicilia sul ricorso proposto da Talluto Maria Irene ed altri c/ Comune di Palermo iscritta al n. 306 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 283 dell'anno 1982;
4) ordinanza emessa il 15 dicembre 1982 dal TAR per la Campania sui ricorsi riuniti proposti da Barbarino Silvestro ed altri c/Comune di Roccarainola ed altri iscritta al n. 946 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 74 dell'anno 1983.
Visti gli atti di costituzione di Morandi Mazzucchelli Maria Carolina, del Comune di Palermo e della S.p.A. Cavarzere nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1985 il Giudice relatore Giuseppe Borzellino;
uditi l'avv. Franco Salvucci per Morandi Mazzucchelli e l'Avvocato dello Stato Ignazio Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 18 gennaio 1977 (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 gennaio 1978, n. 14 Reg. ord. 1978) il Consiglio di Stato - sez. IV giurisdizionale - ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), in riferimento agli artt. 3, 42, secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non prevede la pubblicazione del procedimento di adozione della delibera comunale di localizzazione di aree destinate a programmi costruttivi, al fine di consentire la presentazione di opposizioni da parte di soggetti interessati, al pari di quanto previsto per i piani di zona per l'edilizia economica e popolare dall'art. 6 l. 18 aprile 1962, n. 167.
Il giudizio nel corso del quale l'ordinanza é stata emessa risulta promosso dalla signora Morandi Mazzucchelli Maria Carolina avverso la deliberazione n. 84 del 5 luglio 1973 del Consiglio comunale di Busto Garolfo avente per oggetto la localizzazione, su terreno della ricorrente, del programma edilizio regionale, ai sensi degli artt. 48 e 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865, nonché avverso i provvedimenti di licenza edilizia e di autorizzazione all'occupazione d'urgenza del terreno concessi rispettivamente dal Sindaco e dal Presidente della Regione in favore dell'Istituto autonomo per le case popolari della provincia di Milano.
Respinti i ricorsi della Morandi Mazzucchelli da parte del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, il Consiglio di Stato in sede di gravame, ha accolto l'eccezione di illegittimità costituzionale fatta valere dalla ricorrente relativamente all'art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865 sul presupposto che la disposizione in esso prevista, insieme con la normativa di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, debba interpretarsi - disattendendo con ciò il primario assunto dalla appellante - nel senso che essa non imponga nei confronti del Comune l'obbligo di curare la pubblicazione del procedimento di localizzazione al fine di consentire la presentazione di opposizioni da parte dei soggetti interessati.
Il rinvio alla normativa stabilita per i piani di zona, previsto dall'ultimo comma dell'art. 51 l. n. 865/1971, non comprenderebbe infatti, a parere del collegio remittente, l'art. 6 l. 18 aprile 1962, n. 167 - che prevede, come si é accennato, per i piani di zona per l'edilizia economica e popolare l'adempimento della pubblicazione e la possibilità di opposizione - poiché "l'applicabilità alla materia da esso (art. 51) regolata della normativa richiamata" é prevista "solo a deliberazione di localizzazione già adottata ed unicamente in vista della sua attuazione, postulandone così l'esclusione nei riguardi degli antecedenti momenti di formazione della deliberazione medesima".
Così interpretata la normativa da applicare alla fattispecie ed affermata la rilevanza della questione non essendo stata la ricorrente posta in condizione di presentare opposizione preventiva alla deliberazione sindacale di localizzazione (n. 84 del 5 luglio 1973), il Consiglio di Stato ha individuato, in primo luogo, un contrasto tra la norma impugnata e gli artt. 3 e 42, secondo comma, della Costituzione, perché la norma ingenererebbe "una situazione di ingiustificata disuguaglianza tra soggetti titolari di beni incisi dalle deliberazioni di localizzazione ex art. 51 rispetto a quelli titolari di beni incisi dai piani di zona ex artt. 1 e segg. della legge 18 aprile 1962 n. 167".
Invero i due strumenti avrebbero identici presupposti, "quali la preesistenza di piani regolatori o di programmi di fabbricazione approvati ovvero adottati e trasmessi per l'approvazione alle autorità competenti" (v. rispettivamente art. 51, primo comma, l. n. 865/1971 e art. 3 l. n. 167/1962), identiche finalità, "quali la realizzazione di case economico-popolari, ed identici effetti, attesa la già vista applicabilità per la loro attuazione della stessa normativa (art. 51, ultimo comma)".
Irragionevole sarebbe pertanto l'omissione di tale "garanzia" da parte della norma denunciata che precluderebbe agli interessati sia "di operare una difesa preventiva delle loro sfere giuridiche rispetto alla legittimità delle localizzazioni in itinere" sia "di far valere doglianze di merito altrimenti totalmente escluse".
Inidonea a giustificare la lamentata diversità di regolamento sul punto da parte delle due normazioni poste a confronto sarebbe "l'esigenza di speciale speditezza la quale sotterrebbe all'applicazione dell'art. 51 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 e non anche a quella degli artt. 1 e segg. della legge 18 aprile 1962 n. 167"; ciò in primo luogo perché anche nell'art. 9, comma terzo, della l. n. 167/1962 si parla di indifferibilità ed urgenza dei lavori e in secondo luogo perché l'auspicata procedura per consentire le opposizioni richiederebbe solo un "limitato spostamento nel tempo delle successive attività dell'Amministrazione".
La norma denunciata, si rileva nell'ordinanza di rinvio, sarebbe in contrasto anche con l'art. 97, primo comma, della Costituzione in quanto costituirebbe criterio costantemente seguito dal legislatore la pubblicazione del procedimento relativo a strumenti di natura urbanistica al fine della presentazione di osservazioni od opposizioni; da ciò sembrerebbe doversi desumere che la imparzialità ed il buon andamento dell'Amministrazione "non possono essere in astratto garantiti se non attraverso la possibilità di partecipazione di ogni soggetto privato alla loro formazione, attesa la grande varietà quantitativa e qualitativa degli interessi che essi strumenti sono destinati a coinvolgere e che, proprio perciò, difficilmente le autorità precedenti sarebbero autonomamente in grado di accertare e valutare nella loro compiutezza".
2. - La stessa questione di costituzionalità é stata sollevata anche dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia con ordinanza emessa il 22 gennaio 1981 (pervenuta alla Corte il 29 marzo 1982, n. 249 Reg. ord. 1982) nel giudizio promosso da S.p.A. Cavarzere - Produzioni Industriali contro Comune di Palermo e con ordinanza in pari data (pervenuta alla Corte il 29 aprile 1982, n. 306 Reg. ord. 1982) nel giudizio promosso da Talluto Maria Irene ed altri contro il Comune di Palermo, nonché dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania con ordinanza emessa il 15 dicembre 1982 (pervenuta alla Corte in data 8 novembre 1983, n. 946 Reg. ord. 1983) sui ricorsi riuniti proposti da Barbarino Silvestro ed altri contro il Comune di Roccarainola ed altri.
I giudizi, nel corso dei quali le citate ordinanze sono state emesse, vertono sull'impugnazione, tra l'altro, di delibere comunali di individuazione di aree di proprietà dei ricorrenti, destinate alla costruzione di alloggi economici e popolari.
I collegi remittenti, richiamandosi all'ordinanza della TV sezione del Consiglio di Stato sopra esaminata, hanno addotto, sulla non manifesta infondatezza, argomentazioni del tutto analoghe a quelle svolte dal Consiglio di Stato.
3. - Nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 14 Reg. ord. 1978, si é costituita la signora Morandi Mazzucchelli Maria Carolina, la quale, concludendo per la fondatezza della questione, ha svolto, a sostegno di tale tesi, argomentazioni analoghe a quelle dedotte nell'ordinanza di rinvio.
Con successiva memoria depositata il 29 maggio 1985 la ricorrente ha messo in luce, in particolare, come la mancata possibilità da parte dei privati di presentare osservazioni nella procedura di localizzazione di un programma costruttivo si ponga "in una assurda posizione autoritaria ed intransigente", "di pregiudizio allo stesso interesse pubblico".
Sotto il profilo dell'art. 97 Cost., viene rilevata, a proposito del c.d. 'giusto procedimento ', la natura di 'strumento esecutivo, sostanzialmente espropriativo del provvedimento in questione.
Viene infine dedotta un'elencazione di leggi regionali in materia, le quali avrebbero 'istituzionalizzato "(come regola del buon andamento dell'amministrazione) la procedura delle osservazioni degli interessati".
4. - Nel giudizio instaurato con l'ordinanza n. 249 Reg. ord. 1982 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia si é costituita la Cavarzere Produzioni Industriali S.p.A. la quale dopo aver messo in evidenza come le deliberazioni di localizzazione di aree destinate a programmi costruttivi da parte del Consiglio comunale abbiano "il valore di varianti dei piani regolatori e dei programmi di fabbricazione" ai sensi dell'art. 8 d.l. 15 dicembre 1979, n. 629, conv. con modif. nella l. 15 febbraio 1980 n. 25, ha ribadito l'illegittimità costituzionale della norma denunciata tenuto conto, si sostiene, che la delibera, oggetto di impugnazione, ha in concreto modificato il Piano regolatore della città di Palermo senza che gli interessati abbiano potuto, per effetto dell'art. 51 l. n. 865/1971, presentare opposizioni o osservazioni.
5. - Nei giudizi riuniti promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia si é costituito il Comune di Palermo, il quale ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza della questione "poiché nella controversia in atto non si applicherebbe la l. 865/1971, sibbene la l. n. 25/1980". Difatti, a parere del Comune "l'art. 51 l. 865/1971 é solo ' richiamato ' ai fini strumentali, procedurali appunto dalla l. n. 25/1980 che é la sola a disciplinare la fattispecie". Tale legge, diversamente dalle leggi 865/1971 e 167/1962, avrebbe "il limitatissimo ed urgentissimo obiettivo di realizzare, nel più breve tempo possibile, un 'programma straordinario ' di edilizia", "correlato ad una serie di provvedimenti sugli sfratti".
Nessuna disparità di trattamento deriverebbe quindi dal raffronto delle posizioni dei proprietari "interessati al programma edilizio straordinario previsto dalla l. n. 25/1980" e dei "proprietari assoggettati agli strumenti urbanistici previsti dalla l. n. 865/1971 ovvero dalla l. n. 167/1962, poiché diversi sono i presupposti, diversi gli ambiti di incidenza, diverse le finalità pubbliche perseguite".
"Criteri di speditezza e concentrazione" giustificherebbero la procedura di cui all'art. 51 citato sia sotto il profilo di cui all'art. 97 Cost. sia sotto quello di cui all'art. 42 Cost., ben potendo il diritto di proprietà - si sostiene - essere efficacemente tutelato in sede giurisdizionale.
In effetti, sempre a parere del Comune, "il cosiddetto principio del giusto procedimento (e cioé la previsione, nelle procedure in materia, di una fase partecipativa del privato) non é affatto costituzionalizzato" (come da C. Cost. n. 23 del 20 marzo 1978).
6. - É intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato la quale, dopo aver affermato il "valore residuale" della norma denunciata (integrata dall'art. 3 d.l. 2 maggio 1974, n. 115, conv. con modif. in l. 27 giugno 1974, n. 247, e modificata dall'art. 2 l. 28 gennaio 1977, n. 10) "nel senso che si applica solo ai programmi costruttivi da realizzarsi nell'ambito dei comuni che non siano dotati di piani ex legge n. 167 del 1962", e che, dopo la legge 247/1974 resta "in vigore per tutti i comuni al di sotto dei ventimila abitanti, a tempo indeterminato" e, per gli altri comuni, fino al 31 dicembre 1980, ha posto in luce la ratio della citata normativa volta a soddisfare l'esigenza "di provvedere rapidamente agli investimenti per l'edilizia pubblica senza attendere i piani di zona".
Tuttavia, secondo l'Avvocatura, i collegi remittenti ben potevano interpretare la norma denunciata "nel silenzio sul punto del comando astratto di legge ed in presenza del richiamo alla legge n. 167 del 1962", "nel senso che il Comune avrebbe dovuto curare la pubblicazione del procedimento di localizzazione al fine di consentire la presentazione di opposizioni da parte dei soggetti interessati, al pari di quanto previsto per i piani di zona per l'edilizia economica e popolare dall'art. 6 della legge n. 167 del 1962" in conformità dei principi costituzionali invocati. Alla stessa stregua cioé di quanto avvenuto in giurisprudenza (Cons. Stato, IV, 16 novembre 1966, n. 800) per l'art. 9 della legge urbanistica che é stato interpretato nel senso di consentire osservazioni nei riguardi dei piani di fabbricazione non solo da parte delle associazioni sindacali, degli enti pubblici ed istituzioni interessate (espressamente previsti dal cit. art. 9) ma anche da parte di chiunque.
Comunque, poi, non sarebbe configurabile la violazione del principio di eguaglianza "in quanto l'inclusione delle aree nei piani di edilizia abitativa avviene con il sistema stabilito dalla legge n. 865 del 1971 che non ha alcun carattere discriminatorio; le diversità che possono verificarsi nel trattamento dei proprietari dei suoli non sono, infatti, ricollegabili a diversità di condizione personali dei proprietari stessi, bensì all'elemento obiettivo insito nel meccanismo di formazione del piano al quale il legislatore ha ritenuto di fare ricorso. E se per la 'localizzazione deve escludersi l'osservanza delle norme in vigore per l'attuazione dei 'piani di zonà ciò trova una razionale giustificazione sia nella diffusa incidenza dei secondi - veri e propri 'macropiani - rispetto alla 'localizzazione - che é un 'micropiano - sia nell'esigenza di reperire aree per l'edilizia popolare al più presto".
Quanto al parametro di cui all'art. 97 Cost. viene rilevato che appare "all'evidenza giuridicamente e logicamente aberrante istituire un parallelo tra ' imparzialità ' della pubblica Amministrazione e ' contraddittorio ' tra questa e gl'interessati".
Considerato in diritto
1. - Le quattro ordinanze in epigrafe sollevano identica questione di legittimità costituzionale dell'art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865 in riferimento agli artt. 3, 42 e 97 Cost.; i relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.
2. - La questione, sulla quale la Corte é chiamata a pronunciarsi, s'incentra sul precisato art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865 nella parte in cui non prevede la pubblicazione degli atti di adozione della delibera comunale di localizzazione di aree destinate a programmi costruttivi, al fine di consentire la presentazione di opposizioni da parte dei soggetti interessati.
Secondo i giudici a quibus, la norma sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo comma Cost. in quanto creerebbe una situazione di ingiustificata diseguaglianza tra soggetti titolari di beni incisi dalle deliberazioni di localizzazione ex art. 51, rispetto a quelli titolari di beni oggetto dei piani di zona ex art. 1 e segg. della legge 18 aprile 1962, n. 167 ovvero da altri strumenti urbanistici, disciplinati dell'ordinamento, per l'adozione dei quali sarebbe invece previsto il suddetto obbligo della pubblicazione dei detti provvedimenti e la positiva facoltà, da parte degli interessati, di presentare opposizione od osservazioni.
Altresì, la mancata possibilità per i soggetti privati di partecipare, in tal modo, alla formazione dei menzionati atti di strumentazione urbanistica implicherebbe la violazione del principio del buon andamento espresso dall'art. 97 Cost.
3. - Così delineati i puntuali termini della odierna controversia non trova pregio intanto (andando disattesa in conseguenza) l'eccezione del Comune di Palermo (ordd. 249/82; 306/82), per la quale le censure avrebbero dovuto essere rivolte, e perciò così come poste sarebbero inammissibili, avverso la legge 15 febbraio 1980, n. 25 recante l'attuazione di programmi straordinari edilizi.
Bastevole sembra il considerare che esattamente é il procedimento (ex art. 51 legge n. 865) l'oggetto delle doglianze attuali, non già le provvidenze sostanziali su cui esso, poi, é destinato ritualmente a incidere.
Del pari, é da disattendersi il rilievo dell'Avvocatura dello Stato secondo cui, in assenza di esplicito positivo divieto, i giudici a quibus avrebbero dovuto, nella sfera delle proprie attribuzioni, direttamente interpretare e favorevolmente risolvere il contrasto, nel senso di un’intrinseca identità del procedimento ex art. 51 con le normazioni che per altre strumentazioni edilizie (piani di zona), prevedono appunto, ex professo, opposizioni da parte dei privati in corso di formazione delle relative deliberazioni.
In assenza, infatti, di almeno un inizio di giurisprudenza in tali sensi, espressione di un diritto vivente già formato, o in formazione, lo stesso Consiglio di Stato ha puntualizzato (ord. 14/78) - precludendo così altre e differenti soluzioni - come lo stesso disposto della norma (art. 51 l. n. 865 al suo ultimo comma) ammetta sì l'applicabilità alla materia della compiuta normativa sui piani di zona, ma soltanto a deliberazione di localizzazione già adottata, positivamente inferendosene l'esclusione nei riguardi d'ogni antecedente fase o modulo del procedimento.
4. - Nel merito la questione é infondata. Le ordinanze di rimessione hanno univocamente denunciato la norma sia sotto il profilo di una lesione del principio di uguaglianza, sia sotto quello della violazione delle garanzie a tutela della proprietà privata. A tenor d'esse, un contrasto con gli artt. 3 e 42, comma secondo della Costituzione sarebbe individuabile per la diversa disciplina offerta ai titolari di beni incisi dai piani di zona (l. 18 aprile 1962, n. 167), nei cui confronti si consente la presentazione di opposizioni e si rende così operante la difesa "previa" degli interessi privati, confrontata con il concomitante procedere della pubblica amministrazione.
Tuttavia, nelle semplificazioni o accelerazioni delle procedure di adozione delle delibere di "localizzazione" ex art. 51, destinate ad attuare programmi costruttivi minori, e però di contingente più rapida fattività, non appare ravvisabile un irrazionale e comunque rilevante sacrificio dei ridetti interessi privati in gioco, a fronte della esigenza pubblica e tale - sul piano dei principi - da far ritenere vulnerati, senz'altro, gli enunciati degli artt. 3 e 42 Cost.
A ciò concorre la giurisprudenza stessa di questa Corte, là dove é stata già conclamata una sostanziale ed essenziale diversità, con evidente impossibilità di confronto sulla identità, tra i contenuti e gli scopi delle strumentazioni edilizie di più vaste dimensioni e - per contro - la realizzazione - ed é questo il caso in esame - di quelle microincidenze sul territorio, risultanti di componenti valutative, d'ordine sociale ed economico, di più lieve intensità e minor rilevanza (sentenza n. 23 del 20 marzo 1978).
5. - D'altronde, anche l'asserita violazione dell'art. 97 Cost. si prospetta priva di pregio.
Invero, il disposto dell'art. 97 si prefigge - nella direttiva costituzionale per la regolamentazione delle pubbliche attività, obiettivate a conseguire buon andamento ed imparzialità - la predisposizione di strutture e di moduli d'organizzazione, volti ad assicurare, appunto, ed attraverso questa, un'ottimale funzionalità.
Il che non esclude che il legislatore ordinario possa indirizzarsi anche verso altri (e in aggiunta) canoni di garanzia, oltre quello della organizzazione la più corretta: fra questi, la cosiddetta procedimentalizzazione dell'amministrazione, giusta modelli contenziosi o paracontenziosi cui, in effetti, sembrano tendere concretamente le richieste in causa.
Orbene, con norme di condotta troppo eccessivamente minuziose, imposte alla amministrazione pubblica, lungi dall'ottenersi sempre fattiva garanzia, potrebbero, invece, sussistere inconvenienti, anche gravi, di ristagno.
Ma a tacer di ciò, é certo - in ogni caso - che il dovere di adesione obbligatoria a modelli di procedimento amministrativo del genere, con la attiva partecipazione concomitante perenne, cioé, dei soggetti privati, non é desumibile dalla disposizione dedotta (art. 97), non potendosi ravvisare costituzionalizzato, per le considerazioni più sopra esposte circa la portata dell'invocato parametro, il cosiddetto principio del "giusto procedimento" (e in tali sensi, ancora la sentenza n. 23/1978).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 51 legge 22 ottobre 1971, n. 865, in relazione agli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, sollevata con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 1985.
Guglielmo ROEHRSSEN - Giuseppe BORZELLINO
Depositata in cancelleria il 25 ottobre 1985.