SENTENZA N. 144
ANNO 1985
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Leopoldo ELIA, Presidente
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 85, primo comma, d.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109 (T.U. leggi previdenza marinara) e 96, primo comma, legge 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza marinara) promosso con ordinanza emessa il 10 maggio 1977 dal Giudice Istruttore presso il Tribunale di S. Maria Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra De Paolis Luigi e l'I.N.P.S. iscritta al n. 602 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 67 dell'anno 1978.
Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1985 il Giudice relatore Ettore Gallo;
uditi l'avv. Paolo Boer per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza 10 maggio 1977 (pervenuta a questa Corte il 17 dicembre successivo) il Giudice Istruttore presso il Tribunale civile di S. Maria Capua Vetere, nel procedimento in materia di lavoro pendente fra De Paolis Luigi e l'I.N.P.S., sollevava questione di legittimità costituzionale degli artt. 85, primo comma, d.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109 (T.U. leggi previdenza marinara) e 96, primo comma, l. 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza marinara) con riferimento all'art. 3 Cost..
Riferiva il giudice nell'ordinanza che il De Paolis nel luglio 1965 aveva chiesto alla Cassa nazionale per la previdenza marinara, gestita e rappresentata dall'I.N.P.S., di ottenere pensione privilegiata per inabilità permanente alla navigazione. Senonché, mentre gli era stata concessa pensione ordinaria di invalidità a far epoca dal 1 gennaio 1965, egli aveva invano esperito tutti i rimedi amministrativi per conseguire il maggiore riconoscimento richiesto; infatti, il 6 maggio 1966 gli era stata comunicata la reiezione anche del ricorso proposto al Comitato Amministratore della Cassa.
A seguito di ciò il De Paolis notificava all'I.N.P.S. due successive citazioni in data 3 marzo 1971 e 29 aprile 1972 invitandolo a comparire davanti al Tribunale di Napoli, giudice incompetente. Tali due citazioni vennero, perciò, abbandonate e la citazione venne rinnovata il 21 maggio 1973 davanti al Tribunale de quo. Ma nel giudizio l'I.N.P.S. eccepiva in via preliminare la decadenza dall'azione per decorrenza del termine quinquennale previsto dall'art. 96 della l. n. 658/67 sopra citata.
Osserva il giudice nell'ordinanza che l'eccezione appare fondata dato che, trattandosi di "decadenza" e non di "prescrizione", non si può parlare di "interruzione dei termini" a causa delle due ricordate citazioni davanti a giudice incompetente. Citazioni che non sono state "riassunte" nei dovuti modi innanzi al giudice competente, ma bensì abbandonate.
Rileva, infatti, il giudice che l'azione attualmente in corso é stata manifestamente instaurata ex novo, e non come riassuntiva della prima citazione: che é poi l'unica proposta nel quinquennio stabilito dalla legge, e perciò la sola che avrebbe potuto evitare la decadenza.
Nega, poi, il giudice, per altro aspetto, che alla specie sia applicabile la nuova disciplina in materia pensionistica e di assicurazione generale obbligatoria, introdotta dalla l. 30 aprile 1969, n. 153, che all'art. 58 estende il termine decennale per la proposizione dell'azione giudiziaria a tutte "le decisioni adottate dall'I.N.P.S. in materia di pensioni, anche anteriormente all'entrata in vigore della legge, purché posteriori al 30 giugno 1959": e ciò perché la decisione impugnata dal De Paolis non é dell'I.N.P.S. ma di una Cassa di settore speciale, che l'I.N.P.S. si limita a rappresentare, e perché poi comunque quella legge si riferisce esclusivamente alle decisioni in materia di trattamento pensionistico per l'assicurazione generale obbligatoria invalidità e vecchiaia, gestita in proprio dall'I.N.P.S..
Ad avviso del giudice remittente, pertanto, l'eccezione di decadenza é fondata.
Dubita, però, a questo punto, l'ordinanza che l'applicazione della normativa denunziata venga a creare un'ingiustificata disparità di trattamento fra cittadini soggetti all'assicurazione obbligatoria invalidità e vecchiaia di pertinenza I.N.P.S., e cittadini soggetti alla stessa assicurazione di pertinenza della Cassa nazionale per la previdenza marinara: e ciò non soltanto per l'eccessivo divario fra i termini previsti per proporre l'azione giudiziaria, di dieci anni per l'I.N.P.S. e di cinque per la Cassa, ma anche per la diversa natura che - secondo il remittente - i rispettivi termini rivestirebbero. Infatti, quello riguardante l'I.N.P.S. sarebbe termine di prescrizione, e perciò aperto a tutte le cause di sospensione o di interruzione previste dalla legge, mentre quello concernente la Cassa é vero e proprio termine di decadenza, sul quale quelle cause non sono operative.
Né - secondo l'ordinanza - una siffatta disparità di trattamento troverebbe alcuna giustificazione in diversità di condizioni oggettive o soggettive fra le due situazioni.
Si costituiva nel giudizio innanzi a questa Corte il Presidente pro tempore dell'I.N.P.S., rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Belloni e Paolo Boer. Interveniva altresì il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato.
Precisa l'I.N.P.S., nelle sue deduzioni, che l'unica norma in discussione resta l'art. 96, primo comma, l. n. 658/1967, dato che l'art. 100 di questa legge ha espressamente abrogato l'art. 85 del Testo Unico: ed asserisce che la sola differenza fra la normativa I.N.P.S. e quella della Cassa é effettivamente rappresentata dalla diversità temporale del termine utile per proporre l'azione giudiziaria dopo l'esperimento della via amministrativa. Esclude, invece, l'I.N.P.S. che diversa possa essere anche la natura dei due termini, trattandosi al contrario per entrambi di termine di decadenza.
Ciò posto, osserva l'I.N.P.S. che rientra nella discrezionalità del legislatore ordinario determinare, Fondo per Fondo, quale sia il termine più congruo entro cui può essere proposta la domanda giudiziale, a seconda del tipo di gestione, della natura della prestazione e persino della omogeneità della categoria dei destinatari. Si tratta, perciò, di situazioni diverse, cui il legislatore assegna la disciplina più opportuna. D'altra parte, un termine di ben cinque anni é ampiamente sufficiente a consentire la più adeguata tutela innanzi all'Autorità giudiziaria.
Anche l'Avvocatura Generale dello Stato é dell'opinione che l'ambito del giudizio di legittimità debba restare limitato alla sola disposizione di cui all'art. 96 della l. n. 658/1967, per le stesse ragioni enunciate dall'I.N.P.S.: avanzando altresì più di una riserva in ordine alle premesse concettuali della sollevata questione, e persino - sul piano stesso della rilevanza - in ordine ad una possibile applicabilità, anche alle pensioni della previdenza marinara, dell'art. 58 della l. n. 153/1969, e cioé del termine decennale per proporre l'azione giudiziaria.
Comunque sia, esclude l'Avvocatura che la sollevata questione abbia fondamento, anche perché l'ordinanza non é stata in grado di indicare un tertium comparationis, limitandosi a privilegiare la disciplina dell'art. 58 citato, arbitrariamente assunta a parametro.
D'altra parte, la diversità di disciplina non é fondata su alcuno dei criteri di discriminazione di cui al primo comma dell'art. 3 Cost., né la tutela giurisdizionale risulta assicurata nel settore contestato in modo insufficiente o incongruo. Al contrario, essa trova piena giustificazione nella ratio che presiede all'organizzazione di forme previdenziali diversificate.
La Previdenza marinara é storicamente una forma previdenziale addirittura privilegiata rispetto al regime dell'assicurazione generale obbligatoria, in quanto attribuisce agli interessati un trattamento integrativo e, perciò, più favorevole.
E, del resto, proprio la diversa disciplina temporale del termine fissato per esperire l'azione giudiziaria é correlato alla particolare categoria dei soggetti interessati, formata da un più ristretto numero di persone. Più intensa perciò é l'esigenza di assicurare l'equilibrio della gestione, accelerando la definizione delle situazioni che possono comprometterlo.
Conclude, pertanto, l'Avvocatura chiedendo che la Corte riconosca l'irrilevanza o comunque l'infondatezza della questione sollevata.
Considerato in diritto
1. - Va innanzitutto precisato che effettivamente l'art. 100 della l. 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza marinara) ha espressamente abrogato, assieme a molte altre norme, anche l'art. 85 del T.U. approvato con d.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109. L'impugnazione del detto art. 85 si riferisce a norma che non era più in vigore né applicabile al caso di specie e, come tale, va dichiarata inammissibile.
2. - Non ritiene, poi, la Corte di dover prendere posizione sulla natura dei termini posti dalla norma impugnata all'esercizio dell'azione diretta a far valere le pretese dei marittimi nei confronti della Cassa di settore, rappresentata dall'I.N.P.S.. Si tratta, infatti, di interpretazione che compete al giudice di merito, il quale ha posto a base della sollevata questione l'opinione secondo cui, trattandosi di decadenza, non é opponibile - giusta il diritto vivente - l'interruzione rappresentata dalla citazione 3 marzo 1971 davanti al giudice territorialmente incompetente: la sola notificata entro il termine quinquennale fissato dalla legge.
Per la stessa ragione, sarà poi sempre il giudice di merito a valutare se, rispetto alla questione in esame, integri jus superveniens la l. 26 luglio 1984, n. 413, promulgata nelle more, che ha soppresso la Cassa nazionale della previdenza marinara, facendo subentrare l'I.N.P.S. in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi che facevano capo alla Cassa: e ciò a seconda che, nel contesto della teoria dell'azione e avuto riguardo al modo come il diritto positivo considera l'azione in esame, s'intenda dare prevalenza al suo concetto processuale oppure a quello sostanziale di diritto soggettivo.
3. - L'esame va, dunque, limitato al confronto del denunziato art. 96, primo comma, l. 27 luglio 1967, n. 685 con l'invocato parametro di cui all'art. 3 Cost..
In proposito, va subito rilevato che l'ordinanza assume sostanzialmente a tertium comparationis la disciplina contenuta nell'art. 58 della l. 30 aprile 1969, n. 153, che fissa in un decennio il termine per la proposizione dell'azione giudiziaria contro "le decisioni adottate dall'I.N.P.S. in materia di pensioni", estendendolo "anche alle decisioni adottate anteriormente all'entrata in vigore della legge, purché posteriori al 30 giugno 1959": e la assume a comparazione in quanto si esclude nell'ordinanza che essa disciplina sia applicabile alle decisioni concernenti la Cassa di previdenza marinara. Secondo il rimettente, infatti, il citato art. 58 riguarda esclusivamente le decisioni dell'I.N.P.S. in proprio, e non quale rappresentante di Casse di settore, e per di più concerne soltanto il trattamento pensionistico dipendente dall'assicurazione generale obbligatoria invalidità e vecchiaia.
Ma la comparazione proposta non é valida perché si tratta di situazioni diverse, cui il legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ha ritenuto di attribuire discipline differenziate: e non senza ragione. La Cassa di previdenza marinara aveva, infatti, natura del tutto particolare, in quanto attribuiva agli iscritti della categoria un trattamento integrativo che, rispetto al regime previdenziale generale obbligatorio, era sicuramente privilegiato. Inoltre - come bene ha rilevato l'Avvocatura - essendo molto più ristretto il numero degli interessati, l'equilibrio della gestione risentiva effetti favorevoli da una celere definizione delle situazioni incerte: e per di più, data la natura dell'attività assicurativamente protetta, il trascorrere del tempo poteva rendere molto più difficile l'accertamento dei fatti e delle situazioni su cui si fondavano le pretese.
D'altra parte, il termine previsto dalla legge non é nemmeno di per sé lambito da sospetto d'irrazionalità o d'incongruenza, dato che nello spazio di ben cinque anni chiunque può adeguatamente provvedere a dare almeno principio all'iter della tutela innanzi all'Autorità giudiziaria.
Conseguentemente, sotto il profilo dell'art. 96, primo comma, legge citata, la questione é infondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 85, primo comma, d.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109 (T.U. leggi previdenza marinara) sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., con ordinanza 10 maggio 1977, dal Giudice Istruttore presso il Tribunale di S. Maria Capua Vetere.
Dichiara non fondata l'identica questione, sollevata dallo stesso Giudice con la medesima ordinanza, nei confronti dell'art. 96, primo comma, l. 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza marinara) in riferimento all'art. 3 Cost..
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 maggio 1985.
Leopoldo ELIA - Ettore GALLO
Depositata in cancelleria il 9 maggio 1985.