SENTENZA N. 2
ANNO 1982
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, lett. a, ultima parte, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (concorsi a posti di preside di scuola media), promosso con ordinanza emessa il 16 marzo 1979 dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da Greco Ettore contro il Provveditore agli studi di Cosenza ed altro, iscritta al n. 568 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 265 del 26 settembre 1979.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 1981 il Giudice relatore Alberto Malagugini;
Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 21-22 giugno 1978 il prof. Greco Ettore, insegnante titolare di educazione tecnica maschile presso la scuola media, impugnava presso il TAR della Calabria, sede di Catanzaro, il provvedimento in data 16 giugno 1978 del Provveditore agli studi di Cosenza che lo aveva escluso dalla graduatoria provinciale degli aspiranti all'incarico di preside nella scuola media per l'anno scolastico 1978/79, in quanto in possesso di laurea - in sociologia - che non consentiva di partecipare al concorso a preside per la scuola media, perché conseguita dopo l'entrata in vigore del D.M. 2 marzo 1972 sulle nuove classi di concorsi a cattedra.
Decidendo sul ricorso il TAR rilevava anzitutto che l'O.M. 28 marzo 1978, applicata col provvedimento impugnato, richiamava integralmente i requisiti generali e particolari prescritti rispettivamente dagli artt. 24 e 26 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, il quale ultimo dispone, alla lettera a), che sono ammessi ai concorsi a posti di preside di scuola media "gli insegnanti di ruolo della scuola media forniti di una delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedre in tale tipo di scuola" - secondo la disciplina contenuta nel D.M. 2 marzo 1972, che non vi include la laurea in sociologia - "nonché gli insegnanti di ruolo di educazione fisica forniti di laurea". Escludeva inoltre, - in punto di rilevanza - da un lato che a sostegno della pretesa del Greco potesse farsi ricorso a norme previgenti (d.P.R. 21 novembre 1966, n. 1298; art. 12 R.D. 6 maggio 1923, n. 1054, modificato dal D.L.C.P.S. 21 aprile 1947, n. 629 e dalla legge 25 maggio 1962, n. 545) essendo quelle sopra richiamate disposizioni vincolanti e non esistendo norme transitorie per la specifica questione; dall'altro che il ricorrente potesse vantare diritti acquisiti in relazione al fatto che avrebbe avuto titolo, in base alla precedente regolamentazione, a partecipare al concorso se questo fosse stato bandito prima dell'entrata in vigore del decreto delegato n. 417/74. Il TAR reputava peraltro non manifestamente infondata la questione di costituzionalità del citato art. 26 lett. a), prospettata in subordine dal ricorrente, assumendo non potersi escludere la violazione dell'art. 3 Cost. nel trattamento differenziato da tale norma riservato da un lato al titolare di educazione tecnica - ammesso al concorso a preside solo se in possesso di una delle lauree richieste per i concorsi a cattedra nella scuola media - e dall'altro al titolare di educazione fisica, ammesso allo stesso concorso se in possesso di una laurea qualsiasi. A tale differenziazione, ad avviso del TAR, non corrisponde una diversità di situazione di fatto e di diritto dei due soggetti, essendovi in entrambi i casi "identità di funzione", e quindi "omogeneità di situazioni che postulerebbero una regolamentazione legislativa" unitaria e coerente.
L'ordinanza notificata e comunicata come per legge, veniva pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26 settembre 1979.
Nel giudizio interveniva, in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo che la questione fosse dichiarata (anche manifestamente) infondata. L'Avvocatura osservava anzitutto che, per una corretta applicazione del principio di uguaglianza "non é sufficiente rilevare una diversità di trattamento per desumerne, come meccanicamente conseguenziale, la necessità di operare una elevazione del trattamento meno favorevole al livello del trattamento più favorevole" ma "é necessario anche individuare il cosiddetto tertium comparationis, ossia la norma o principio generale da assumere - o perché di immediato rilievo costituzionale o perché più consono ai "valori"affermati anche implicitamente dalla Costituzione - come termine di riferimento indicativo del livello al quale l'eguaglianza deve essere assicurata". Nella specie, sarebbe idonea ad assumere il ruolo di misura di comparazione la norma che richiede, per il concorso a preside, il possesso di una delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedra nel tipo di scuola considerato (art. 26, lett. a), prima parte); non invece la norma che ammette "gli insegnanti di educazione fisica forniti di laurea". La continuità tra laurea richiesta per l'insegnamento e laurea richiesta per la presidenza é infatti un valore che merita di essere conservato, essendo stato costantemente ritenuto conforme all'interesse dell'istruzione pubblica che il preside abbia una formazione e qualificazione professionale omogenea a quella del personale docente (cfr. art. 1 D.L. C.P.S. 21 aprile 1947, n. 629, come modificato dall'art. 1 della legge 25 maggio 1962, n. 545); ed essendo d'altra parte del tutto razionale che per quest'ultimo si distingua tra tipi di laurea, perché non tutte ugualmente valide alla formazione di un buon docente. Non altrettanto potrebbe dirsi, invece, della seconda disposizione, dettata per i soli insegnanti di educazione fisica, avendo questa natura eccezionale e quindi non estensibile ad altre categorie di docenti.
L'origine di tale particolare norma si colloca - secondo l'Avvocatura - nell'ambito di un'evoluzione dell'assetto delle carriere degli insegnanti di educazione fisica, che in base all'art. 72 della legge 7 febbraio 1958, n. 88 erano tutti inquadrati nel ruolo B, senza distinguere - come per gli altri insegnanti - tra ruolo A e ruolo B a seconda che operassero nelle secondarie superiori o nelle medie inferiori. Tale inquadramento fu modificato con l'art. 16 del D.L. 30 gennaio 1971, n. 13 (convertito, con modificazioni proprio all'art. 16, con la legge 30 marzo 1976, n. 88) mediante il passaggio "riservato" nella categoria dei docenti delle secondarie superiori (ex gruppo A) di buona parte degli insegnanti di educazione fisica in servizio ed il dirottamento nella scuola media dei giovani vincitori di concorso. Nel quadro di questo indirizzo, già anticipato dalle forze sociali all'epoca della redazione del d.P.R. 417/74, si ritenne con la norma in esame di ammettere al concorso a preside di scuola media gli insegnanti di educazione fisica, assumendo come fattore determinante il loro livello di inquadramento, giacché all'epoca erano di gruppo B anche gli altri insegnanti di tale tipo di scuola. Il legislatore delegato ritenne peraltro incongruo - secondo quanto riferito dal Ministro - richiedere il possesso di una delle lauree per gli insegnamenti propri della scuola media, in quanto gli insegnanti di educazione fisica erano inquadrati in un ruolo non attinente unicamente a tale tipo di scuola. D'altra parte per costoro - non esistendo corsi universitari di educazione fisica - la laurea ha solo funzione di integrazione culturale e non anche, come per gli altri docenti, di preparazione professionale specifica: sicché sotto questo profilo, vi sarebbe, ad avviso dell'Avvocatura, una diversità di situazioni oggettive idonea a giustificare la particolare disposizione in oggetto.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale Regionale Amministrativo della Calabria dubita della legittimità costituzionale dell'art. 26, lettera a), ultima parte, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417.
La disposizione di legge parzialmente denunziata così recita nella sua interezza: "Ai concorsi a posti di preside della scuola media sono ammessi: a) gli insegnanti di ruolo della scuola media forniti di una delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedra in tale tipo di scuola, nonché gli insegnanti di ruolo di educazione fisica forniti di laurea".
Il giudice a quo chiamato a decidere sul ricorso di un insegnante di ruolo di educazione tecnica nella scuola media, escluso dalla graduatoria provinciale degli aspiranti all'incarico di preside perché fornito di laurea, in sociologia, non compresa tra quelle richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedra in tale tipo di scuola, ha ravvisato un possibile vizio di costituzionalità, per contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., nel diverso e deteriore trattamento riservato dal legislatore all'insegnante di educazione tecnica fornito di laurea non specifica rispetto all'insegnante di educazione fisica, munito di uguale titolo di studio; entrambi insegnanti di ruolo nella scuola media, entrambi forniti di laurea generica, ma escluso il primo ammesso, invece, il secondo al concorso (o alla graduatoria) ai posti di preside nella scuola stessa.
La questione non é fondata.
2. - Dal complesso delle disposizioni disciplinanti lo stato giuridico del personale (direttivo, ispettivo, docente e non docente) della scuola (materna, elementare, secondaria e artistica) dello Stato é agevole dedurre il criterio generale fissato dal legislatore sul punto specifico riguardante l'accesso alle funzioni di preside della scuola media. La regola dettata al proposito esige, oltre che l'appartenenza ai ruoli della scuola media, il possesso di una delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedre nella scuola della cui direzione si tratta.
La prescrizione di cui al denunziato art. 26, lett. a) del d.P.R. n. 417 del 1974 sembra intesa a garantire, in relazione al tipo di scuola considerato, il migliore svolgimento delle funzioni cui il personale direttivo deve attendere, quali fissate in linea generale dall'art. 6 del medesimo d.P.R.
A tal fine, é stato ritenuto rilevante il possesso di una delle lauree richieste per l'insegnamento nella medesima scuola, in quanto tale da garantire una formazione e qualificazione professionale del preside omogenea a quella del personale docente e quindi una più sicura capacità del preside stesso, che deve sovraintendere alla scuola soprattutto sotto il profilo didattico (cfr. sent. 228 del 1976), di promuovere e coordinare le varie attività di insegnamento, valutandone anche le eventuali carenze. Più in generale, la regola assunta corrisponde alla convinzione che non tutte le lauree sono parimenti valide per la formazione di un buon docente di un dato tipo di scuola; e, se così é, ad uguale se non a maggior ragione lo stesso criterio va adottato per la formazione del preside della scuola medesima.
3. - Vero é che il giudice a quo non sembra muovere alcuna censura né nel dispositivo, né nella motivazione dell'ordinanza di remissione, alla regola generale posta dal legislatore delegato del 1974 nella soggetta materia. Neppure egli denunzia - e una tale questione sarebbe stata irrilevante l'art. 26 lettera a) ultima parte del d.P.R. n. 417 del 1974 per ciò che in esso é stabilita una deroga in favore degli insegnanti di ruolo di educazione fisica muniti di laurea quando anche diversa da quella richiesta per l'ammissione a concorsi di cattedra nella medesima scuola.
Anzi, della norma derogatoria tanto é presupposta la legittimità costituzionale che essa viene assunta a termine di riferimento nel giudizio comparativo di uguaglianza, chiedendosene l'estensione anche agli insegnanti di ruolo di altre discipline che versino nella medesima condizione e siano cioè muniti di laurea, per così dire, generica.
Ma una questione di legittimità costituzionale per violazione del principio di uguaglianza, in presenza di norme generali e di norme derogatorie, come nel caso in esame, in tanto può porsi in quanto si assuma che queste ultime, e cioè le norme derogatorie, poste in relazione alle prime, e cioè alle norme generali, manifestino un contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost.
Quando, invece, si assume a termine di raffronto del giudizio di uguaglianza la norma derogatrice, la questione così posta ha in realtà per oggetto la norma generale, regolatrice anche della fattispecie iudicanda, che si vorrebbe sottratta alla disciplina, appunto, generale, con essa dettata. Detto in altre parole - e con riguardo al profilo della rilevanza nel caso di specie - la norma di cui il giudice a quo é chiamato a fare applicazione é quella generale di cui all'art. 26, lett. a), prima parte, del d.P.R. n. 417 del 1974, che ammette ai concorsi a posti di preside della scuola media gli insegnanti di ruolo delle scuole stesse forniti di una delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedra in tale tipo di scuola media; norma generale che, per il suo contenuto, osta all'accoglimento della pretesa del ricorrente. Ed é appena il caso di rilevare che, anche da un punto di vista logico, il chiedere l'ammissione ai concorsi a posti di preside della scuola media degli insegnanti di ruolo forniti di una qualsiasi laurea equivale esattamente a voler cancellare, per quanto concerne il titolo di studio richiesto, la norma generale.
Ciò basta a far ritenere infondata la predetta questione di costituzionalità, anche a prescindere dalle considerazioni sopra svolte sub 2), che comunque varrebbero ad escludere un arbitrio del legislatore - e, quindi una ingiustificata differenza di trattamento - nel fissare per l'accesso ai posti di preside nella scuola media il requisito del possesso di una delle lauree richieste per l'ammissione a concorsi a cattedra in tale tipo di scuola.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, lettera a), ultima parte del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost. dal Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 gennaio 1982.
Leopoldo ELIA - Edoardo VOLTERRA - Michele ROSSANO - Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto MALAGUGINI - Livio PALADIN - Antonio LA PERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI.
Depositata in cancelleria il 14/01/1982.