SENTENZA N. 213
ANNO 1972
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Prof. Giuseppe CHIARELLI, Presidente
Prof. Costantino MORTATI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Giulio GIONFRIDA, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale delle norme contenute nel titolo II della legge 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza marinara), promossi con ordinanze emesse il 23 giugno 1970 dal tribunale di Genova in due procedimenti civili vertenti tra Puppo Vittorio ed altri e la Cassa nazionale per la previdenza marinara e tra Arena Paolo ed altri e la medesima Cassa, iscritte ai nn. 386 e 387 del registro ordinanze 1970 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35 del 10 febbraio 1971 e n. 42 del 17 febbraio 1971.
Visti gli atti di costituzione di Puppo Vittorio ed altri, d’Arena Paolo ed altri, della Cassa nazionale per la previdenza marinara, e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1972 il Giudice relatore Giovanni Battista Benedetti;
uditi l'avv. Nicola Balzano, per Puppo Vittorio ed altri e per Arena Paolo ed altri, l'avv. Giovanni Belloni, per la Cassa di previdenza, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza emessa il 23 giugno 1970 nel procedimentc civile promosso da Puppo Vittorio ed altri, tutti ufficiali di stato maggiore navigante dipendenti da società di navigazione di preminente interesse nazionale, contro la Cassa nazionale per la previdenza marinara, il tribunale di Genova ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni contenute nel titolo II della legge 27 luglio 1967, n. 658, sul riordinamento della previdenza marinara, in riferimento agli artt. 3, comma primo, 36, comma primo e 38, comma secondo, della Costituzione.
Ritiene il tribunale che il nuovo regime previdenziale dettato per il personale appartenente allo stato maggiore navigante (artt. 58 e 59) é peggiore rispetto a quello precedentemente goduto specie sotto il profilo della proporzione fra contributi e prestazioni. La nuova normativa, inoltre, avrebbe dato luogo a disparità di trattamento sia nei confronti dei marittimi non dipendenti dalle società di navigazione di preminente interesse nazionale iscritti alla Gestione marittimi (cfr. titolo I della legge), sia del personale amministrativo dipendente dalle dette società (art. 69 segg.).
Censure particolari al nuovo trattamento previdenziale vengono formulate in relazione: all'onere contributivo imposto (art. 62, primo e secondo comma); ai nuovi requisiti stabiliti per il conseguimento del diritto a pensione (art. 65, primo comma, lett. a); al mancato computo integrale nella retribuzione pensionabile dell'indennità di rappresentanza (art. 66, quinto comma), al periodo di contribuzione stabilito (40 anni) per conseguire la misura massima di pensione (art. 67, primo comma); al mancato riconoscimento, in analogia a quanto avviene per gli iscritti alla Gestione marittimi, dei periodi di servizio militare, di malattia, d’infortunio, di degenza in sanatorio e di periodi postsanatoriali sussidiabili (arg. artt. 58 e segg. in relazione all'art. 57); alla perdita dei contributi prevista in caso di mancato raggiungimento del diritto a pensione (art. 79); all'insufficiente riconoscimento, agli effetti della prestazione a carico della Gestione speciale, dei periodi di navigazione effettuati con la sola iscrizione alla Gestione marittimi (art. 80, quarto comma); al notevole costo previsto per il riscatto dei servizi prestati prima della iscrizione alla Gestione speciale presso le società di navigazione di preminente interesse nazionale (art. 90, quarto e sesto comma).
La denuncia d'incostituzionalità é stata anche formulata, senza però motivazione alcuna, nei riguardi degli artt. 64 e 68, terzo comma, della legge.
Con altra ordinanza, di pari data, emessa nel procedimento civile promosso contro la Cassa nazionale per la previdenza marinara da alcuni ex ufficiali di stato maggiore navigante dipendenti da società di navigazione di preminente interesse nazionale, attualmente tutti in pensione, il tribunale di Genova ha sollevato la questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3, comma primo, della Costituzione, degli artt. 76 e 77 della legge n. 658 del 1967 rilevando che le disposizioni dettate in materia di riliquidazione di pensioni hanno determinato un’ingiustificata disparità di trattamento fra pensionati già appartenenti al personale di stato maggiore navigante e pensionati già appartenenti al personale amministrativo. A tutto svantaggio dei primi sarebbe stato, infatti, disposto: a) una diversa data di decorrenza della riliquidazione delle pensioni, successiva al 1 gennaio 1965, per il personale amministrativo (art. 75), e dalla data d’entrata in vigore della legge, per il personale di stato maggiore navigante (art. 76, primo comma); b) la concessione al solo personale amministrativo e non a quello di stato maggiore della rivalutazione preliminare della pensione sulla base della retribuzione pensionabile in atto al 31 dicembre 1964 (artt. 69 e 76 e segg.); c) l'aumento, per il solo personale amministrativo, a lire 2.600.000 del massimale annuo di retribuzione pensionabile, già identico per le due categorie (artt. 79 e 76); l'assunzione a carico della assicurazione obbligatoria per l'invalidità e la vecchiaia accordata, per il personale amministrativo, alle pensioni liquidate fino al 1 gennaio 1965 (art. 72), mentre, per il personale di stato maggiore, solo alle pensioni aventi decorrenza successiva alla data d’entrata in vigore della legge.
Nei due giudizi dinanzi a questa Corte si sono costituite le parti private, rappresentate e difese dall'avvocato Nicola Balzano, con deposito di deduzioni in cancelleria in data 27 febbraio e 6 marzo 1971; si é costituito l'Istituto nazionale della previdenza sociale, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Cannella, Pierino Pierini e Giovanni Belloni, con deposito di deduzioni in data 30 ottobre 1970; é, infine, intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con deposito di deduzioni in data 1 e 6 marzo 1971.
Nelle proprie deduzioni costitutive la difesa delle parti sostiene che il riordinamento del sistema previdenziale del personale di stato maggiore navigante delle società di preminente interesse nazionale e sovvenzionate, operato dal titolo II della legge 27 luglio 1967, n. 658, é peggiorativo rispetto al precedente regime previdenziale.
Nei riguardi delle singole disposizioni denunciate la difesa osserva:
a) per effetto degli artt. 58 e 59, primo, terzo e quarto comma, della legge gli ufficiali di stato maggiore - che prima erano iscritti alla Gestione marittimi e alla Gestione speciale a carico delle quali liquidavano due distinte pensioni - sono ora iscritti alla Gestione speciale e all'assicurazione generale obbligatoria. La cessazione dall'iscrizione alla Gestione marittimi avrebbe comportato, oltre alla perdita di anzianità contributiva e d’altri particolari benefici propri di questa Gestione, anche una sproporzione tra contributi e prestazioni. Si sarebbe, per contro, dovuto prevedere un sistema di norme in base alle quali il personale di stato maggiore navigante, già iscritto alle due Gestioni, avrebbe potuto conservare, nell'ambito della nuova disciplina, sia l'integrale riconoscimento dei periodi di navigazione alla sola Gestione marittimi, sia i benefici di cui godeva in questa Gestione (minimo di servizio in quindici anni per maturare la pensione; età pensionabile per i macchinisti in 50 e 55 anni, massimo di pensione liquidabile con 30/30, ecc.);
b) gli artt. 62 e 64 della legge pongono a carico del personale in questione una contribuzione onerosa. Un contributo del 20 per cento della retribuzione é destinato alla Gestione speciale e un altro 20 per cento a favore dell'assicurazione generale INPS. La metà del contributo della Gestione speciale serve a pagare le pensioni del personale di stato maggiore navigante pensionato anteriormente alla legge n. 658 del 1967 poiché questo personale é restato a carico di detta Gestione invece di passare a carico dell'assicurazione generale obbligatoria, così come é accaduto per il personale amministrativo (art. 72);
c) l'art. 65, primo comma, lett. a), ha elevato a 20 anni il minimo di contribuzione (precedentemente fissato in 15 anni) per conseguire il diritto a pensione. La disposizione avrebbe arrecato pregiudizio a chi ha già maturato o si trova nella legittima aspettativa di maturare il precedente minimo ed é sperequativa rispetto al trattamento fatto agli ufficiali di stato maggiore della marina libera che continuano ad essere iscritti alla Gestione marittimi per i quali é stato invece conservato il limite di 15 anni di contribuzione (art. 15 legge impugnata). L'art. 65 avrebbe inoltre particolarmente danneggiato il personale di macchina giacché per essi figura elevata anche l'età pensionabile (portata a 60-65 anni rispetto ai 50-55 precedentemente richiesti);
d) l'art. 66, quinto comma, che disciplina la retribuzione pensionabile, sarebbe ingiusto per avere incluso nel computo al solo 35 per cento l'indennità di rappresentanza spettante al personale di stato maggiore, mentre ha consentito la valutazione per intero dell'indennità per lavoro straordinario corrisposta al personale amministrativo, nonostante l'identità di natura delle due indennità;
e) l'art. 67, primo comma, che fissa in 40/40 il massimo della pensione, creerebbe sperequazione di trattamento. Il più elevato trattamento di pensione può essere infatti conseguito dal personale amministrativo (che inizia la carriera al compimento del 18 anno di età) e dai marittimi iscritti alla Gestione marittimi (il cui massimo di pensione é rimasto in 30/30 - art. 16 legge n. 658) ma non dagli ufficiali di stato maggiore navigante i quali possono entrare in ruolo solo al compimento del 24 (ufficiali di coperta) e del 23 (ufficiali di macchina) anno di età e vanno in pensione al 60 anno;
f) l'art. 68, terzo comma, il quale dispone che l'importo della pensione non può essere inferiore al trattamento che sarebbe spettato all'iscritto in base alle norme e alle retribuzioni vigenti anteriormente al 31 dicembre 1964, maggiorato del 20 per cento, non eliminerebbe, nei riguardi del personale di stato maggiore, gli inconvenienti derivanti dal passaggio dalla vecchia alla nuova normativa previdenziale. Mentre per il personale amministrativo la legge n. 658 ha fatto retroagire il nuovo trattamento pensionistico al 1 gennaio 1965, sicché la data del 31 dicembre 1964 ha un’effettiva rilevanza, nei confronti del personale di stato maggiore il nuovo sistema di previdenza decorre dal 1 settembre 1967 e pertanto occorreva riferirsi alla data del 31 agosto 1967 per operare il raffronto tra il nuovo e il precedente trattamento di quiescenza;
g) l'art. 79 sarebbe in contrasto con gli artt. 36 e 38, comma secondo, della Costituzione, per la dispersione di un patrimonio contributivo ch'esso comporta. Il trasferimento dalla Gestione speciale alla Gestione marittimi degli importi contributivi di pertinenza di quest'ultima Gestione arreca un grave danno all'interessato il quale verrebbe a perdere la differenza tra i contributi versati alla Gestione speciale (pari al 20 per cento della retribuzione) e quelli spettanti alla Gestione marittimi (pari al 6 per cento delle retribuzioni medie convenzionali);
h) l'art. 80, che prevede il riconoscimento agli effetti della prestazione a carico della Gestione speciale dei periodi di navigazione effettuati con l’iscrizione in sola Gestione marittimi, viene censurato perché darebbe luogo ad una ridottissima valutazione del servizio di cui trattasi. La disposizione sarebbe in contrasto sia con l'art. 3 della Costituzione, perché in altre leggi previdenziali i precedenti periodi di iscrizione ad altre forme di previdenza sono stati integralmente riconosciuti senza alcun onere per l'assicurato, sia con gli artt. 36 e 38, secondo comma, della Costituzione, perché la norma denunciata disperde un'anzianità contributiva già maturata e delle posizioni previdenziali già acquisite;
i) l'art. 90 subordina il ricongiungimento e riconoscimento di precedenti periodi assicurativi a riscatti molto onerosi non previsti in altre forme di previdenza;
l) il titolo II della legge n. 658 é, infine, criticato perché nelle previsioni relative alla Gestione speciale mancherebbe non solo la valutazione dei periodi di servizio militare, prevista invece per gli iscritti alla Gestione marittimi, ma anche il riconoscimento dei periodi di malattia ed infortunio, di degenza in sanatorio e dei periodi postsanatorali sussidiabili (che era previsto dalla precedente normativa e che la nuova legge ha conservato per gli iscritti alla Gestione marittimi). La mancata valutazione di questi periodi comporterebbe non solo la violazione dell'art. 3 della Costituzione per la disparità di trattamento rispetto a tutti gli altri lavoratori, ma anche la violazione degli artt. 36 e 38, secondo comma, Cost., essendo stati soppressi dei diritti previdenziali già riconosciuti nel precedente sistema.
Per quanto riguarda poi il secondo giudizio la difesa fa presente che i miglioramenti ottenuti dagli amministrativi (riferimento delle loro retribuzioni pensionabili alla data del 31 dicembre 1964 e aumento del massimale pensionabile a lire 2.600.000) sono di gran lunga maggiori di quelli ottenuti dai naviganti che hanno conseguito solo un modesto aumento da 50 a 70 volte del coefficiente di maggiorazione dei soli contributi anteriori al 1 agosto 1952. Così gli amministrativi rivalutano tutta la retribuzione pensionistica mentre lo stato maggiore navigante ha un modesto aumento di una parte soltanto dei contributi.
Inoltre, mentre le pensioni degli amministrativi anteriori alla legge sono state assunte in carico dall'assicurazione obbligatoria con tutti i conseguenti benefici, le pensioni del personale di stato maggiore navigante sono restate a carico della deficitaria Gestione speciale costituendo un fondo ad estinzione senza possibilità alcuna di fruire di miglioramenti presenti e futuri.
Evidente sarebbe quindi la violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La difesa dell'INPS nelle proprie deduzioni costitutive rileva preliminarmente che il vecchio ordinamento previdenziale dava luogo ad evidenti sperequazioni a favore del personale navigante e che la Gestione speciale della previdenza marinara versava in grave squilibrio finanziario. Per ovviare a tale stato di cose e per unificare i vari trattamenti pensionistici il legislatore del 1967 con la legge ora impugnata ha stabilito per tutti i dipendenti da aziende esercenti servizi marittimi sovvenzionati, accanto all'obbligo della iscrizione alla Gestione speciale, quella della iscrizione all'assicurazione obbligatoria. La partecipazione di questi dipendenti alla forma più generale di mutualità esistente nel nostro ordinamento non comporta violazione alcuna dei precetti costituzionali invocati dato che la norma ha provveduto a garantire loro, conservando l'iscrizione alla Gestione speciale, un trattamento previdenziale rafforzato (integrativo di quello generale) proporzionale al maggior guadagno da essi realizzato per la particolarità del loro lavoro.
Del pari priva di fondamento é la censura mossa all'art. 59 che ha disposto la cessazione dell'iscrizione alla Gestione marittimi. La norma trova giustificazione logica nel fatto che, contemporaneamente, anche la Gestione marittimi é stata trasformata in Gestione integrativa dell'assicurazione generale obbligatoria.
Né si vede come possa considerarsi illegittima la contribuzione stabilita dall'art. 62, primo e secondo comma (20 per cento per la pensione integrativa oltre ai contributi stabiliti per tutti gli iscritti all'assicurazione generale), giacché contrasterebbe col principio di eguaglianza la pretesa di ottenere un trattamento di pensione privilegiata sottraendosi alla partecipazione agli oneri relativi.
Anche l'art. 65, primo comma, che ha disposto l'unificazione dei requisiti per conseguire la pensione abolendo alcune differenze prima esistenti, specie a favore del personale di macchina, non appare censurabile dal momento che il progresso tecnico ha di molto ridotto nelle navi moderne la penosità del lavoro presso le caldaie.
La norma contenuta nell'art. 66, quinto comma, ha l'effetto evidente di perequazione tra le due categorie iscritte alla Gestione speciale cui ora si garantisce lo stesso trattamento. I massimali sostituiscono vantaggiosamente le tabelle di retribuzione media cui, in precedenza, erano ancorate le pensioni marittime del personale di stato maggiore lavigante. Nessun precetto costituzionale del resto garantisce l'attribuzione di una pensione di importo pari a una qualsiasi retribuzione percepita in servizio giacché la prestazione previdenziale garantisce semplicemente un'adeguata tutela dal bisogno conseguente al verificarsi di taIuni rischi.
Non viola i principi di uguaglianza e di proporzionalità l'art. 67, primo comma, che calcola in 40/40 la pensione degli iscritti alla Gestione speciale poiché tale pensione sarà frutto sia della quantità che della qualità del servizio prestato e sarà direttamente proporzionale alla retribuzione goduta in servizio.
L'art. 68, terzo comma, stabilisce una garanzia a favore degli iscritti alla Gestione speciale. Ad essi infatti il legislatore ha voluto assicurare che il nuovo trattamento non fosse inferiore a quello che sarebbe stato possibile ottenere in applicazione del vecchio ordinamento alla data del 31 dicembre 1964, con una maggiorazione del 20 per cento.
L'art. 80 consente il riconoscimento nella Gestione speciale, senza alcun onere per l'interessato, dei periodi di iscrizione alla Gestione marittimi compiuti con navigazione nella marina non sovvenzionata. Proprio a salvaguardia del principio di uguaglianza non poteva essere disposto il riconoscimento per intero dei precedenti periodi. Le tabelle di contribuzione della Gestione marittimi (salari medi convenzionali) sono infatti inferiori alle retribuzioni effettive del personale navigante iscritto alla Gestione speciale. Se fosse stato trasferito l'intero periodo i nuovi marittimi assunti avrebbero conseguito con un contributo minore un trattamento uguale a quello riservato a coloro che versano maggiori contributi. Per ovviare a tale inconveniente il quarto comma dell'art. 80 ha quindi stabilito un riconoscimento proporzionale al "rapporto tra la media delle retribuzioni tabellari" dei periodi di navigazione e "la retribuzione percepita alla data di iscrizione alla Gestione speciale", o retribuzione iniziale.
Infondate infine sono le censure mosse ai commi quarto e sesto dell'art. 90 che disciplinano il riscatto dei servizi precedentemente prestati. Se effetto del riscatto é l'utilità, ai fini della prestazione futura d'un periodo di servizio pregresso, non v'é ragione di dolersi del fatto che, per conseguire quell'effetto, si richieda la sopportazione dello stesso onere da sostenere durante il servizio.
Per quanto riguarda il secondo giudizio la difesa dell'INPS contesta l'affermazione secondo cui vi sarebbe stata una diversità di trattamento in ordine alla data di decorrenza delle pensioni rivalutate. Gli artt. 69 e 76 della legge infatti fissano, rispettivamente per il personale amministrativo e per quello navigante, la medesima data di decorrenza del 1 gennaio 1965. Del pari infondata sarebbe la censura secondo la quale al personale amministrativo sarebbe stata accordata una maggiore rivalutazione della pensione. Anche al personale navigante é stata concessa una maggiorazione dei contributi (pari al 70 per cento). Ora é evidente che per decidere se le due maggiorazioni siano equivalenti occorrerebbe uscir fuori dal terreno del processo costituzionale e disporre un’indagine di natura tecnica che risulterebbe assai complessa. É quindi da ritenere che il legislatore, nell'ambito della sua discrezionalità tecnica, incensurabile sul piano costituzionale, abbia valutato con equanimità i vantaggi attribuiti alle due categorie ed abbia saputo usare gli strumenti a sua disposizione per giungere alla perequazone che si proponeva.
Non si vede poi quale vantaggio o svantaggio possa derivare ai pensionati dal fatto che gli oneri delle pensioni ricostituite del personale navigante siano rimaste a carico della Gestione speciale mentre gli oneri delle pensioni degli amministrativi siano passati a carico dell'assicurazione generale. Anche qui ci si trova di fronte a provvedimenti di natura tecnico-finanziaria che interessano l'equilibrio patrimoniale delle gestioni previdenziali e non si può pretendere che la Corte costituzionale invada la sfera di competenza del legislatore e valuti l'opportunità amministrativa di dette determinazioni.
Conclude pertanto la difesa dell'INPS chiedendo che la Corte voglia dichiarare infondate le proposte questioni di legittimità costituzionale.
Nelle proprie deduzioni l'Avvocatura dello Stato ricorda in primo luogo che con la legge 27 luglio 1967, n. 658, il legislatore ha inteso risolvere organicamente il problema della riforma della previdenza marinara il cui deficit annuale era in continuo considerevole aumento per la sproporzione tra la massa dei pensionati (40.000 unità) e il numero dei lavoratori attivi (60.000 posti di lavoro) sui quali ricadevano gli oneri contributivi del crescente fabbisogno di detta previdenza.
Lo strumento scelto dal legislatore é stato quello di trasformare tale forma di previdenza da "sostitutiva" in "integrativa" dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti.
Per il trattamento di previdenza del personale di stato maggiore é stata perciò disposta la cessazione dall'iscrizione alla Gestione marittimi, prevedendo un'unica regolamentazione sia per il personale amministrativo che per quello di stato maggiore navigante mediante l'iscrizione, accanto alla Gestione speciale, all'assicurazione generale obbligatoria.
In ordine alle questioni sollevate nel primo giudizio l'Avvocatura rileva che non sussiste violazione dell'art. 3 della Costituzione in quanto la pretesa disparità di trattamento esistente, ai danni del primo, fra personale di stato maggiore e personale amministrativo é giustificata dalla necessità di porre rimedio a una situazione di sperequazione che invece sussisteva nella normativa preesistente.
Gli oneri della mutualità della Gestione speciale erano prima sopportati dal personale amministrativo senza alcun concorso di quello di stato maggiore navigante. Con la riforma si é ora voluto che tutta la categoria dei dipendenti dalle aziende per i servizi marittimi sovvenzionati partecipasse egualmente alla forma più generale di mutualità previdenziale, perequata peraltro dall'iscrizione obbligatoria alla Gestione speciale, senza che ciò abbia comunque importato una lesione della sfera giuridica del personale di stato maggiore.
A ben considerare anzi l'art. 3 della Costituzione non entra nemmeno in discussione nella prima causa con la quale gli istanti intenderebbero conservare, attraverso l’eliminazione delle norme impugnate, una posizione di vantaggio particolare prevista dalla preesistente normativa.
Del pari insussistenti sono le denunciate violazioni degli artt. 36 e 38 della Costituzione giacché le norme impugnate sono dirette proprio ad attuare i precetti della proporzionalità della retribuzione e del diritto alla "previdenza" ed all'"assicurazione".
La pretesa degli interessati di discutere della adeguatezza del nuovo sistema previdenziale esula dalla sfera del processo costituzionale ed attiene alla discrezionalità del legislatore.
In ordine poi alla questione relativa agli artt. 76 e 77 della legge, oggetto particolare del secondo giudizio, l'Avvocatura afferma che la pretesa disparità di trattamento fra i pensionati non é neanche ipotizzabile in quanto gli istanti vorrebbero conseguire un maggior vantaggio rispetto a quello loro attribuito dalle norme denunciate.
Se pure volesse ravvisarsi una disparità nel trattamento pensionistico, sarebbe disparità giustificata dalle obbiettive esigenze del riordinamento del vecchio sistema di previdenza in sede di ristrutturazione delle due Gestioni; e disparità non in concreto operante a sfavore del personale di stato maggiore.
In memorie depositate dalle difese delle parti private e dell'INPS sono stati ulteriormente sviluppati e svolti gli argomenti a sostegno delle rispettive tesi.
Considerato in diritto
1. - Con la prima ordinanza indicata in epigrafe il tribunale di Genova ha sollevato la questione di legittimità costituzionale delle norme contenute nel titolo II della legge 27 luglio 1967, n. 658, sul riordinamento della previdenza marinara, ed in particolare degli artt. 58, primo comma, 59, primo, terzo e quarto comma, 62, primo e secondo comma, 64, 65, primo comma, lettera a), 66, quinto comma, 67, primo comma, 68, terzo comma, 76, 77, 79, secondo comma, 80, quarto comma, 90, quarto e sesto comma, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 36, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione.
Secondo il tribunale il nuovo regime previdenziale stabilito per il personale appartenente allo stato maggiore navigante dipendente dalle società di navigazione di preminente interesse nazionale sarebbe sia peggiorativo, particolarmente sotto l'aspetto della proporzionalità fra oneri contributivi e prestazioni, rispetto al precedente regime previdenziale, sia ingiustificatamente sperequativo in confronto tanto di quello previsto per gli iscritti alla gestione marittimi quanto di quello stabilito per il personale amministrativo dipendente dalle anzidette società. Il tribunale, salvo che per gli artt. 64, 68, terzo comma, 76 e 77, espone poi brevemente i motivi per i quali dovrebbero considerarsi illegittime le disposizioni che hanno formato oggetto di particolare impugnativa.
2. - Con la seconda ordinanza il tribunale di Genova ha sollevato la questione di legittimità costituzionale degli artt. 76 e 77 della legge in esame, in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione. Secondo il giudice a quo con le norme impugnate il legislatore avrebbe posto in essere un’ingiustificata disparità di trattamento tra pensionati già appartenenti allo stato maggiore navigante e pensionati già appartenenti al personale amministrativo in materia di rivalutazione, riliquidazione e passaggio all'assicurazione generale obbligatoria delle pensioni, beneficio quest'ultimo che é stato accordato per il personale amministrativo alle pensioni liquidate fino al 1 gennaio 1965, mentre per il personale di stato maggiore navigante solo per le pensioni aventi decorrenza successiva al 1 settembre 1967.
I due giudizi avendo per oggetto norme contenute nella stessa legge possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
3. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate con la prima ordinanza - fatta eccezione, per i motivi che saranno a suo luogo indicati, per l'art. 67, primo comma - non sono fondate.
Occorre all'uopo premettere che, prima del 1 settembre 1967, data dell'entrata in vigore della legge impugnata, il personale dello stato maggiore navigante era iscritto ad entrambe le gestioni della Cassa nazionale della Previdenza Marinara e perciò liquidava due pensioni: una, che era poi la principale, a carico della Gestione marittimi e con le norme di tale gestione ed un'altra a carico della Gestione speciale quando ricorrevano le condizioni per il conseguimento della prima.
Con le norme contenute nel capo I del titolo II della legge impugnata per il personale in ruolo organico appartenente tanto ai servizi amministrativi quanto allo stato maggiore navigante dipendente dalle società di preminente interesse nazionale é stato stabilito l'obbligo dell'iscrizione sia alla Gestione speciale, sia all'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti (art. 58). Contemporaneamente é stata disposta la cessazione per il personale dello stato maggiore navigante della iscrizione alla Gestione marittimi per i periodi di navigazione effettuati alle dipendenze delle anzidette società, riconoscendosi integralmente i periodi di servizio prestati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge in costanza di iscrizione alla Gestione speciale (art. 59).
Il trattamento di pensione a carico di tale gestione é stato poi dichiarato integrativo, fino a concorrenza dell'importo della pensione prevista dal titolo II, delle prestazioni spettanti in base ai contributi versati e accreditati nell'assicurazione obbligatoria in relazione ai periodi valutati ai fini della anzidetta pensione (art. 60).
4. - Sollevando la questione di legittimità costituzionale degli artt. 58 e 59 della legge il tribunale viene in sostanza a contestare il potere del legislatore di modificare il regime previdenziale già stabilito per il personale dello stato maggiore navigante. Secondo il giudice a quo tale potere avrebbe potuto essere esercitato solo se nel nuovo ordinamento fossero stati conservati a favore del suddetto personale i benefici dei quali precedentemente godeva.
A prescindere dal rilievo che il nuovo trattamento di quiescenza non solo non é peggiorativo ma migliore di quello precedente - basta all'uopo tener presente il massimale pensionistico stabilito dal penultimo comma dell'art. 66 - non é contestabile il potere del legislatore di modificare un regime previdenziale, sempre che con tali modifiche non si venga a violare il disposto dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, giusta il quale i lavoratori hanno diritto a che siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita nei casi da tale norma indicati.
Secondo il tribunale sussisterebbe la violazione sia dell'art. 36 della Costituzione, dovendosi considerare il trattamento di quiescenza quale retribuzione differita, sia dell'art. 38 soprattutto per la mancanza di proporzionalità tra oneri contributivi e prestazioni e all'uopo richiama la sentenza n. 155 del 1969 di questa Corte.
Giova anzitutto precisare che con tale sentenza fu dichiarata l'illegittimità costituzionale di disposizioni legislative che vietavano il cumulo della pensione di vecchiaia con la retribuzione perché in tal modo non veniva tenuto alcun conto delle contribuzioni dei prestatori d'opera violandosi il principio di proporzionalità che regge il sistema pensionistico.
Trattavasi quindi di ipotesi completamente diversa da quella in esame.
Va poi rilevato che se é vero che dal 1 settembre 1967, oltre al contributo del 20% a favore della Gestione speciale (del quale il solo 5,65% é a carico dell'iscritto), occorre versare anche i contributi previsti per l'assicurazione obbligatoria (ammontanti al 19,10%) é altresì vero che la contribuzione complessiva non ha subito alcun aumento rispetto alla precedente (stabilita nella misura del 40% dall'art. 66 del D.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109). contributi sono poi stabiliti in eguale misura tanto per lo stato maggiore navigante quanto per il personale amministrativo.
Né può istituirsi il confronto con il minor contributo dovuto alla Gestione marittimi dal personale dipendente dagli armatori liberi trattandosi di situazioni del tutto diverse ed essendo le pensioni della Gestione marittimi inferiori a quelle a carico della Gestione speciale perché liquidate, a differenza di queste ultime, sulle retribuzioni medie tabellari e non già su quelle effettive.
Le disposizioni sulle aliquote contributive contenute nell'art. 62, primo e secondo comma, non sono quindi in contrasto né con gli artt. 36 e 38, né con l'art. 3 della Costituzione.
5. - Passando ora ad esaminare le altre norme denunciate la Corte ritiene non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 65, primo comma, lettera a), col quale sono stati stabiliti per il personale di stato maggiore navigante gli stessi requisiti per il diritto a pensione già previsti per il solo personale amministrativo dall'art. 71 del testo unico n. 2109 del 1962.
Si sostiene negli scritti delle parti private che, poiché per il vecchio ordinamento erano sufficienti 15 anni di servizi utili per conseguire il diritto a pensione e per il personale addetto al servizio di macchina vi era altresì la possibilità di andare in pensione prima del 60 anno di età, sarebbero stati tolti agli interessati diritti quesiti di cui già godevano e sarebbe stato violato l'art. 3 della Costituzione.
A parte la considerazione che il legislatore può sempre modificare, entro i limiti dinanzi evidenziati, i requisiti necessari per il conseguimento del diritto a pensione, questa modifica é la necessaria conseguenza della cessazione dell'iscrizione alla Gestione marittimi e della equiparazione del personale dello stato maggiore agli amministrativi per quanto riguarda l'iscrizione alla Gestione speciale e all'assicurazione generale obbligatoria.
Né può istituirsi il confronto con i requisiti, in parte diversi, previsti per il diritto a pensione degli iscritti alla Gestione marittimi perché il rapporto di lavoro degli ufficiali dello stato maggiore navigante, che é un rapporto quasi stabile e disciplinato da un regolamento organico obbligatorio, differisce considerevolmente dal rapporto di lavoro dei marittimi dipendenti dagli armatori liberi.
Sarà opportuno ad ogni modo far presente che il nuovo sistema integrativo dell'assicurazione obbligatoria consente di liquidare, nel caso in cui non siano raggiunti i requisiti dell'art. 65, le prestazioni di invalidità, vecchiaia e superstiti di detta assicurazione al verificarsi delle condizioni e nella misura stabilita dalle norme che la disciplinano.
6. - Anche per la disposizione contenuta nell'art. 66 - per effetto della quale nella retribuzione pensionabile l'indennità di rappresentanza viene computata per gli ufficiali non integralmente ma per circa 1/3 del suo ammontare, mentre l'indennità sostitutiva del lavoro straordinario per i funzionari vene computata per intero - non sussiste violazione del principio di uguaglianza. L'indennità di rappresentanza per gli ufficiali é molto più elevata della indennità sostitutiva del lavoro straordinario. Di qui la necessità, proprio per il principio di uguaglianza, di computare l'indennità per una parte e non già per l'intero.
7. - Fondata é invece la questione di legittimità costituzionale dell'art. 67, primo comma, giusta il quale sono necessari 40 anni d'iscrizione alla Gestione speciale per potere avere diritto al massimo della pensione a carico della medesima.
Poiché l'entrata in ruolo degli appartenenti allo stato maggiore navigante é possibile solo quando gli stessi siano in possesso dell'abilitazione all'esercizio professionale, che non si consegue prima del 24 anno d'età per gli ufficiali di coperta e del 23 per gli ufficiali di macchina, é evidente che non possono essere raggiunti i 40 anni di contribuzione necessari per conseguire il massimo della pensione.
Sussiste quindi disparità di trattamento tra ufficiali e amministrativi i quali, potendo iniziare prima il servizio, possono raggiungere il massimo della pensione.
8. - Secondo il giudice a quo dovrebbe ritenersi illegittimo l'omesso riconoscimento ai fini della pensione integrativa a carico della Gestione speciale dei periodi di servizio militare, di malattia, di inabilità temporanea per infortunio, di ricovero sanatoriale e postsanatoriale.
L'illegittimità non sussiste perché, essendo gli ufficiali dello stato maggiore navigante in attività di servizio al 1 settembre 1967 iscritti all'assicurazione obbligatoria a far corso dalla data di iscrizione alla Gestione speciale (art. 78 della legge), i periodi di servizio militare e gli altri ai quali fa riferimento l'ordinanza, pur non essendo utilizzabili ai fini del trattamento pensionistico integrativo, sono valutabili ai fini dell'assicurazione obbligatoria.
9. - Dell'art. 79, col quale viene regolata la costituzione della posizione assicurativa nella Gestione marittimi per il personale dello stato maggiore che non consegua diritto a pensione a carico della Gestione speciale, viene impugnato - in riferimento all'art. 38 della Costituzione - il quarto comma il quale dispone che la Gestione speciale, in dipendenza della domanda presentata dall'iscritto, trasferirà alla Gestione marittimi gli importi contributivi di pertinenza di tale Gestione per il periodo da riconoscere secondo l'aliquota e le retribuzioni di tabella vigenti nelle epoche in cui il servizio é stato compiuto.
Non é dato di vedere come la disposizione denunciata - che devolve a beneficio della mutualità della Gestione speciale la differenza tra i contributi ad essa versati e quelli trasferiti alla Gestione marittimi - possa essere ritenuta in contrasto con il citato precetto costituzionale.
10. - Ugualmente infondate sono le censure d'incostituzionalità degli artt. 80 e 90 della legge. Il primo riguarda il riconoscimento a domanda e senza alcun onere per l'interessato dei periodi pregressi d'iscrizione alla Gestione marittimi, riconoscimento che é commisurato al rapporto tra la media delle retribuzioni tabellari sulle quali l'iscritto ha contribuito durante i periodi di navigazione e la retribuzione percepita alla data d'iscrizione alla Gestione speciale. Il secondo articolo riguarda il riconoscimento, sempre a domanda, di tutto il servizio prestato anteriormente alla iscrizione alla Gestione speciale (servizio non di ruolo, ecc.).
É chiaro che i periodi di navigazione con l’iscrizione alla sola Gestione marittimi non potevano essere integralmente riconosciuti poiché le contribuzioni trasferibili alla Gestione speciale sono certamente inadeguate nei confronti delle maggiori prestazioni di questa Gestione.
Come esattamente osservato dall'I.N.P.S. la disposizione che si é ritenuto d'impugnare corrisponde al principio dell'attualizzazione dell'onere, principio che é comune ai riconoscimenti di periodi pregressi e ai riscatti in tutti i fondi speciali. La stessa osservazione vale a fortiori per l'art. 90 secondo il quale la somma da versare per il riscatto é ragguagliata all'ammontare dei contributi calcolati sulla attuale retribuzione e in base alla attuale aliquota contributiva.
Trattasi in entrambi i casi di mere facoltà e per quanto riguarda l'art. 80 va anche osservato che, in difetto di esercizio della facoltà in esso prevista, i periodi pregressi d'iscrizione alla sola Gestione marittimi sono valutabili integralmente nell'assicurazione obbligatoria concorrendo in tal modo alle prestazioni complessive a carico di detta assicurazione.
11. - L'art. 64 riguarda l'ammortamento del disavanzo patrimoniale della Gestione speciale e non si vede perché sia stato impugnato. Del resto, sia nell'ordinanza di rimessione, sia negli scritti difensivi delle parti, nulla é osservato nei confronti di questo articolo.
12. - La disposizione contenuta nell'art. 68, terzo comma, con la quale viene stabilito che l'importo della pensione non può essere inferiore al trattamento che sarebbe spettato applicando le norme e le retribuzioni vigenti anteriormente al 31 dicembre 1964, maggiorato del 20%, é una disposizione dettata a garanzia di tutti gli iscritti alla Gestione speciale. Non si riesce perciò a comprendere la ragione dell'impugnativa di siffatta norma la quale ha lo scopo di assicurare anche al personale dello stato maggiore navigante un trattamento pensionistico non inferiore a quello dovuto in base al precedente ordinamento previdenziale.
13. - La questione di legittimità costituzionale degli artt. 76 e 77 sollevata con la seconda ordinanza, in riferimento al solo art. 3 della Costituzione, non é fondata.
Come é stato sopra ricordato il personale dello stato maggiore prima dell'entrata in vigore della presente legge aveva una duplice posizione assicurativa; era cioé iscritto tanto alla Gestione marittimi, come tutti i marittimi naviganti, quanto alla Gestione speciale. Il contributo veniva versato alla Gestione speciale e da esso era detratto quello di competenza della Gestione marittimi per i periodi di navigazione; la differenza restava accreditata alla Gestione speciale. La posizione assicurativa principale era quella costituita nella Gestione marittimi la quale incideva in maniera radicale rispetto alla regolamentazione del rapporto assicurativo instaurato anche con la Gestione speciale.
I requisiti richiesti per il pensionamento del personale di stato maggiore in entrambe le gestioni della Cassa erano esclusivamente quelli previsti per la Gestione marittimi; del tutto diversi dai requisiti stabiliti per il pensionamento del personale amministrativo nella Gestione speciale.
Il calcolo della pensione a carico di quest'ultima Gestione veniva effettuato su elementi diversi per i quali non sussiste alcuna possibilità di confronto poiché la pensione per il personale amministrativo era liquidata sulla retribuzione percepita, mentre la prestazione previdenziale per gli ufficiali dello stato maggiore consisteva in una percentuale (13%) dei contributi accreditati alla Gestione speciale.
Secondo il tribunale, poiché con l'art. 76 le pensioni liquidate anteriormente alla data di entrata in vigore della legge agli appartenenti al personale di stato maggiore navigante sono state riliquidate concedendo solo una maggiorazione di 70 volte sui contributi versati alla Gestione speciale per i periodi di servizio anteriori al 1 agosto 1952, si sarebbe verificata un’ingiustificata disparità di trattamento con gli amministrativi che con le disposizioni degli artt. 69 e seguenti hanno ottenuta la rivalutazione anche per il periodo successivo al 1 agosto 1952.
Viene in tal modo dimenticato che gli ufficiali godevano anche, e principalmente, della pensione a carico della Gestione marittimi, pensione che é stata riliquidata, rivalutata e migliorata ai sensi degli artt. 46, 47, 48 e 49 della legge. Ora é evidente che non può istituirsi un confronto tra i miglioramenti accordati nel duplice trattamento pensionistico degli ufficiali e l'unico trattamento di pensione degli amministrativi.
Trattasi di situazioni completamente diverse che non potevano non essere diversamente regolate.
14. - Addirittura non ipotizzabile é infine il contrasto dell'art. 77 col principio di uguaglianza. L'aver lasciato le pensioni degli ex ufficiali di stato maggiore navigante, liquidate fino alla data di entrata in vigore della legge, a carico della Gestione speciale senza trasferirle all'assicurazione obbligatoria - così come é avvenuto per le pensioni del personale amministrativo liquidate fino al 1 gennaio 1965 - costituisce provvedimento di natura tecnico - finanziaria la cui convenienza e discrezionalità rientra nella sfera di competenza del legislatore e perciò non sindacabile dalla Corte.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 67, primo comma, della legge 27 luglio 1967, n. 658, sul riordinamento della previdenza marinara, nella parte in cui, per conseguire il massimo della pensione, stabilisce un numero di anni di iscrizione alla Gestione speciale non raggiungibile dagli ufficiali dello stato maggiore navigante dipendente dalle società di navigazione di preminente interesse nazionale;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 58, primo comma, 59, primo, terzo e quarto comma, 62, primo e secondo comma, 64, 65, primo comma, lettera a), 66, quinto comma, 68, terzo comma, 76, 77, 79, secondo comma, 80, quarto comma, 90, quarto e sesto comma, della legge 27 luglio 1967, n. 658, sollevate, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 36, primo comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe del tribunale di Genova.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1972.
Giuseppe CHIARELLI – Giovanni Battista BENEDETTI
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1972.