SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
22 giugno 2021 (*)
«Impugnazione – Politica
estera e di sicurezza comune (PESC) – Misure restrittive adottate in
considerazione della situazione in Venezuela – Ricorso di annullamento
proposto da uno Stato terzo – Ricevibilità – Articolo 263, quarto
comma, TFUE – Legittimazione ad agire – Condizione per cui il
ricorrente deve essere direttamente interessato dalla misura oggetto del suo
ricorso – Nozione di “persona giuridica” – Interesse ad agire –
Atto regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione»
Nella causa C‑872/19 P,
avente ad oggetto l’impugnazione,
ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione
europea, proposta il 28 novembre 2019,
Repubblica bolivariana del
Venezuela, rappresentata da
L. Giuliano e F. Di Gianni, avvocati,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte
è:
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da P. Mahnič
e A. Antoniadis, in qualità di agenti,
convenuto in primo grado,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta,
vicepresidente, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, M. Ilešič,
L. Bay Larsen, A. Kumin
e N. Wahl, presidenti di sezione, E. Juhász
(relatore), T. von Danwitz, C. Toader, L.S. Rossi, I. Jarukaitis
e N. Jääskinen, giudici,
avvocato generale: G. Hogan
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del
procedimento,
sentite le conclusioni
dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 20 gennaio 2021,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua
impugnazione, la Repubblica bolivariana del Venezuela chiede l’annullamento
della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2019,
Venezuela/Consiglio (T‑65/18; in prosieguo: la «sentenza impugnata»,
EU:T:2019:649), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto
all’annullamento, in primo luogo, del regolamento (UE) 2017/2063 del Consiglio,
del 13 novembre 2017, concernente misure restrittive in considerazione della
situazione in Venezuela (GU 2017, L 295, pag. 21), in secondo luogo,
del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1653 del Consiglio, del 6 novembre
2018, che attua il regolamento 2017/2063 (GU 2018, L 276, pag. 1) e,
in terzo luogo, della decisione (PESC) 2018/1656 del Consiglio, del 6 novembre
2018, che modifica la decisione (PESC) 2017/2074, concernente misure
restrittive in considerazione della situazione in Venezuela (GU 2018,
L 276, pag. 10), nei limiti in cui le loro disposizioni riguardano la
Repubblica bolivariana del Venezuela.
Contesto normativo
2 Il 13
novembre 2017 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione (PESC)
2017/2074, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in
Venezuela (GU 2017, L 295, pag. 60).
3 L’articolo
13, comma 2, della decisione 2017/2074 dispone che la stessa è costantemente
riesaminata ed è, se del caso, prorogata o modificata qualora il Consiglio
ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti. Inizialmente, il primo
comma del medesimo articolo prevedeva che la decisione 2017/2074 fosse applicabile
fino al 14 novembre 2018. La decisione 2018/1656 ha prorogato le misure
restrittive in considerazione della situazione in Venezuela, disponendo che la
decisione 2017/2074 fosse applicabile fino al 14 novembre 2019 e ha modificato
la menzione 7 dell’allegato I di quest’ultima decisione, che riguarda una delle
persone fisiche interessate da dette misure restrittive.
4 Lo stesso
giorno, il Consiglio ha altresì adottato il regolamento 2017/2063, sul
fondamento dell’articolo 215 TFUE e della decisione 2017/2074.
5 Ai sensi
del considerando 1 del regolamento 2017/2063, «[t]enuto
conto del continuo deteriorarsi della democrazia, dello [S]tato di diritto e
dei diritti umani in Venezuela, l’Unione ha espresso in più occasioni la sua
preoccupazione e ha invitato tutti gli attori politici e le istituzioni
venezuelani a lavorare in modo costruttivo per una soluzione della crisi nel
paese, nel pieno rispetto dello [S]tato di diritto e dei diritti umani, delle
istituzioni democratiche e della separazione dei poteri».
6 L’articolo
2 di tale regolamento così recita:
«1. È
vietato:
a) fornire,
direttamente o indirettamente, assistenza tecnica, servizi di intermediazione e
altri servizi connessi ai beni e alle tecnologie elencati nell’elenco comune
delle attrezzature militari dell’[Unione] (“elenco comune delle attrezzature
militari”), nonché alla fornitura, alla fabbricazione, alla manutenzione e
all’uso di beni e tecnologie elencati nell’elenco comune delle attrezzature
militari a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in
Venezuela, o per un uso in detto paese;
b) fornire,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria connessi
ai beni e alle tecnologie elencati nell’elenco comune delle attrezzature
militari, compresi in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione dei
crediti all’esportazione, nonché assicurazione e riassicurazione, per qualsiasi
vendita, fornitura, trasferimento o esportazione dei beni o delle tecnologie
suddetti oppure per la prestazione della correlata assistenza tecnica, di
servizi di intermediazione e di altri servizi pertinenti, destinati
direttamente o indirettamente a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od
organismo in Venezuela, o per un uso in detto paese.
2. Il
divieto di cui al paragrafo 1 non si applica all’esecuzione di contratti
stipulati anteriormente al 13 novembre 2017 o di contratti accessori necessari
per l’esecuzione di tali contratti, purché siano conformi alla posizione comune
2008/944/PESC del Consiglio [, dell’8 dicembre 2008, che definisce norme comuni
per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari
(GU 2008, L 335, pag. 99)], in particolare ai criteri di cui
all’articolo 2 e purché le persone fisiche o giuridiche, le entità o gli
organismi che intendono eseguire il contratto lo abbiano notificato
all’autorità competente dello Stato membro in cui sono stabiliti entro 5 giorni
lavorativi dall’entrata in vigore del presente regolamento».
7 L’articolo
3 di detto regolamento dispone quanto segue:
«È vietato:
a) vendere,
fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, attrezzature
utilizzabili a fini di repressione interna e figuranti nell’allegato I,
originarie o meno dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità
od organismo in Venezuela o destinate a essere utilizzate in detto paese;
b) fornire,
direttamente o indirettamente, assistenza tecnica, servizi di intermediazione e
altri servizi connessi alle attrezzature di cui alla lettera a), a qualsiasi
persona fisica o giuridica, entità od organismo in Venezuela o destinate a
essere utilizzate in detto paese;
c) fornire,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria, compresi
in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione dei crediti all’esportazione,
nonché assicurazioni e riassicurazioni, relativamente alle attrezzature di cui
alla lettera a), a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in
Venezuela o destinate a essere utilizzate in detto paese».
8 Ai sensi
dell’articolo 4 dello stesso regolamento:
«1. In
deroga agli articoli 2 e 3, le autorità competenti degli Stati membri elencate
nell’allegato III possono autorizzare, alle condizioni che essi ritengono
appropriate:
a) la
fornitura di finanziamenti, assistenza finanziaria e assistenza tecnica
connessi a:
i) attrezzature
militari non letali destinati esclusivamente a uso umanitario o protettivo o a
programmi di potenziamento istituzionale delle Nazioni Unite (ONU) e
dell’Unione e dei suoi Stati membri ovvero di organizzazioni regionali o
subregionali;
ii) materiali
per le operazioni di gestione delle crisi da parte dell’ONU e dell’Unione o di
organizzazioni regionali o subregionali;
b) la
vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di attrezzature che
potrebbero essere utilizzate a fini di repressione interna e il finanziamento e
l’assistenza finanziaria e tecnica associata, destinate esclusivamente a uso
umanitario o protettivo o a programmi di costruzione istituzionale dell’ONU o
dell’Unione o a operazioni di gestione delle crisi dell’ONU e dell’Unione o di
organizzazioni regionali e subregionali;
c) la
vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di attrezzature per lo
sminamento e di materiale destinato a essere utilizzato nelle operazioni di
sminamento e il finanziamento e l’assistenza finanziaria e tecnica associata.
2. Le
autorizzazioni di cui al paragrafo 1 possono essere concesse solo prima dello
svolgimento delle attività per cui sono richieste».
9 L’articolo
6 del regolamento 2017/2063 dispone:
«1. È
vietato vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o
indirettamente, le apparecchiature, le tecnologie o i software elencati
nell’allegato II, originari o meno dell’Unione, a qualsiasi persona, entità od
organismo in Venezuela o per un uso in Venezuela, senza il rilascio preventivo
di un’autorizzazione da parte dell’autorità competente dello Stato membro
interessato, identificata sui siti web elencati nell’allegato III.
2. Le
autorità competenti degli Stati membri, identificate sui siti web elencati
nell’allegato III, non rilasciano l’autorizzazione di cui al paragrafo 1 se
hanno fondati motivi per ritenere che le apparecchiature, le tecnologie o i
software in questione siano destinati a fini di repressione interna da parte
del governo, degli enti pubblici, delle imprese o delle agenzie del Venezuela,
o di qualsiasi persona o entità che agisca per loro conto o sotto la loro
direzione.
3. L’allegato
II elenca le apparecchiature, le tecnologie o i software destinati
principalmente all’uso nei controlli o intercettazioni sulle comunicazioni via
internet o telefoniche.
4. Lo
Stato membro interessato informa gli altri Stati membri e la Commissione delle
autorizzazioni concesse a norma del presente articolo entro quattro settimane
dall’autorizzazione».
10 L’articolo 7, paragrafo
1, di tale regolamento stabilisce che:
«A meno che l’autorità competente
dello Stato membro interessato, identificata sui siti web elencati nell’allegato
III, non abbia preventivamente rilasciato un’autorizzazione a norma
dell’articolo 6, paragrafo 2, è vietato:
a) fornire,
direttamente o indirettamente, a qualsiasi persona, entità od organismo in
Venezuela, o per un uso in Venezuela, assistenza tecnica o servizi di
intermediazione connessi alle apparecchiature, alle tecnologie e ai software
elencati nell’allegato II, all’installazione, alla fornitura, alla
fabbricazione, alla manutenzione e all’uso delle apparecchiature e delle
tecnologie elencate nell’allegato II o alla fornitura, all’installazione, al
funzionamento o all’aggiornamento dei software elencati nell’allegato II;
b) fornire,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria connessi
alle apparecchiature, alle tecnologie e ai software di cui all’allegato II a
qualsiasi persona, entità od organismo in Venezuela, o per uso in Venezuela;
c) fornire
qualsiasi tipo di servizio di controllo o intercettazione di telecomunicazioni
o di comunicazioni internet al governo, agli enti pubblici, alle imprese e alle
agenzie del Venezuela o a qualsiasi persona o entità che agisca per loro conto
o sotto la loro direzione, o a loro beneficio diretto o indiretto».
11 L’articolo 20 del
regolamento 2017/2063 dispone:
«Il presente regolamento si
applica:
a) nel
territorio dell’Unione, compreso il suo spazio aereo;
b) a
bordo di tutti gli aeromobili o di tutti i natanti sotto la giurisdizione di
uno Stato membro;
c) a
qualsiasi cittadino di uno Stato membro che si trovi all’interno o all’esterno
del territorio dell’Unione;
d) a
qualsiasi persona giuridica, entità od organismo che si trovi all’interno o
all’esterno del territorio dell’Unione e sia registrata/o o
costituita/o conformemente al diritto di uno Stato membro;
e) a
qualsiasi persona giuridica, entità od organismo relativamente ad attività
economiche esercitate, interamente o parzialmente, all’interno dell’Unione».
Procedimento dinanzi al
Tribunale e sentenza impugnata
12 Con atto introduttivo
depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio 2018, la
Repubblica bolivariana del Venezuela ha proposto un ricorso volto
all’annullamento del regolamento 2017/2063, nei limiti in cui le sue
disposizioni la riguardano.
13 Con atto separato
depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 maggio 2018, il Consiglio
ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130,
paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. Come risulta dal punto
23 della sentenza impugnata, il Consiglio ha dedotto, nell’ambito di tale
eccezione, tre motivi di irricevibilità, ossia, in primo luogo, che la
Repubblica bolivariana del Venezuela non avrebbe interesse ad agire, in secondo
luogo, che essa non sarebbe direttamente interessata dalle disposizioni del
regolamento 2017/2063 e, in terzo luogo, che essa non sarebbe una «persona
fisica o giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Sulla base
dell’articolo 130, paragrafo 6, del regolamento di procedura del Tribunale,
quest’ultimo ha deciso di aprire la fase orale del procedimento, limitandola
alla ricevibilità del ricorso.
14 Con atto separato
depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 gennaio 2019, la
Repubblica bolivariana del Venezuela, sulla base dell’articolo 86 del
regolamento di procedura del Tribunale, ha adattato il ricorso, in modo che
questo fosse parimenti diretto all’annullamento della decisione 2018/1656 e del
regolamento di esecuzione 2018/1653, nei limiti in cui le loro disposizioni la
riguardano.
15 Nella sentenza
impugnata, il Tribunale ha anzitutto considerato che, nei limiti in cui era
diretto contro il regolamento 2017/2063, il ricorso riguardava unicamente i
suoi articoli 2, 3, 6 e 7.
16 Il Tribunale ha poi
deciso di esaminare solo il secondo motivo di irricevibilità sollevato dal
Consiglio, vale a dire che la Repubblica bolivariana del Venezuela non sarebbe
direttamente interessata da tali disposizioni, ha accolto detto motivo e ha,
pertanto, respinto il ricorso in quanto irricevibile nei limiti in cui era
diretto contro gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063.
17 Infine, il Tribunale ha
altresì respinto il ricorso in quanto irricevibile nei limiti in cui era
diretto all’annullamento della decisione 2018/1656 e del regolamento di
esecuzione 2018/1653 sulla base dei rilievi che, da un lato, gli articoli 2, 3,
6 e 7 del regolamento 2017/2063 non riguardavano direttamente la Repubblica
bolivariana del Venezuela, lo stesso varrebbe per il regolamento di esecuzione
2018/1653 e, dall’altro, che dall’articolo 86 del regolamento di procedura del
Tribunale risulterebbe che, nell’ambito di una memoria di adattamento, una
parte ricorrente è legittimata a chiedere l’annullamento di un atto che
sostituisce o modifica un altro atto solo se l’annullamento di quest’ultimo era
stato richiesto nel ricorso. Orbene, il Tribunale ha constatato che la
decisione 2018/1656 modifica la decisione 2017/2074, di cui la Repubblica
bolivariana del Venezuela non avrebbe richiesto l’annullamento nel suo atto
introduttivo del giudizio.
Conclusioni delle parti
dinanzi alla Corte
18 La Repubblica
bolivariana del Venezuela chiede che la Corte voglia:
- annullare
la sentenza impugnata;
- dichiarare
ricevibile il ricorso da essa proposto dinanzi al Tribunale e rinviare la causa
dinanzi al Tribunale affinché statuisca nel merito, nonché
- condannare
il Consiglio alle spese.
19 Il Consiglio chiede che
la Corte voglia:
- respingere
l’impugnazione e
- condannare
la Repubblica bolivariana del Venezuela alle spese.
Sull’impugnazione
Osservazioni preliminari
20 In via preliminare,
occorre rilevare, in primo luogo, che, con la sua impugnazione, la Repubblica
bolivariana del Venezuela contesta esclusivamente il ragionamento con cui il
Tribunale ha dichiarato irricevibile il suo ricorso ne limiti in cui è diretto
contro gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063. Poiché tale
impugnazione non verte invece sulla parte della sentenza impugnata nella quale
è stato dichiarato irricevibile il ricorso di detto Stato terzo diretto
all’annullamento del regolamento di esecuzione 2018/1653 nonché della decisione
2018/1656, occorre considerare che il Tribunale si è pronunciato in via
definitiva al riguardo.
21 In secondo luogo, si
deve ricordare che la competenza della Corte non ha alcun limite per quanto
riguarda un regolamento, adottato in base all’articolo 215 TFUE, che
conferisce efficacia alle posizioni dell’Unione definite nell’ambito della
PESC. Invero, regolamenti del genere costituiscono atti dell’Unione, adottati
in base al Trattato FUE, riguardo ai quali i giudici dell’Unione, conformemente
alle competenze loro attribuite dai Trattati, devono garantire un controllo, in
linea di principio completo, di legittimità (v. sentenza del 28 marzo 2017,
Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 106).
22 In terzo luogo, secondo
una consolidata giurisprudenza, la Corte può pronunciarsi, se necessario
d’ufficio, sul motivo di ordine pubblico relativo all’inosservanza delle
condizioni di ricevibilità di cui all’articolo 263 TFUE (v., segnatamente,
ordinanza del 15 aprile 2010, Makhteshim-Agan Holding
e a./Commissione, C‑517/08 P, non pubblicata, EU:C:2010:190,
punto 54, e sentenza del 21 gennaio 2021, Germania/Esso Raffinage,
C‑471/18 P, EU:C:2021:48, punto 101).
23 Nel caso di specie,
occorre sollevare d’ufficio la questione se la Repubblica bolivariana del
Venezuela debba essere considerata una «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e esaminarla in primo luogo, dal momento
che la risposta a tale questione è necessaria per l’esame del secondo motivo di
irricevibilità sollevato dal Consiglio, di cui trattasi nell’ambito del motivo
unico di impugnazione e secondo il quale la Repubblica bolivariana del
Venezuela non sarebbe direttamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063.
24 Con decisione della
Corte del 7 luglio 2020, le parti dell’impugnazione sono state invitate a
prendere posizione sulla questione se uno Stato terzo debba essere considerato
una «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Conformemente all’articolo 24, secondo comma, dello Statuto della Corte di
giustizia dell’Unione europea, la Corte ha rivolto un invito della stessa
natura alla Commissione europea e agli Stati membri. Osservazioni su detta
questione sono state presentate dalle parti dell’impugnazione, dal Regno del
Belgio, dalla Repubblica di Bulgaria, dalla Repubblica federale di Germania,
dalla Repubblica di Estonia, dalla Repubblica ellenica, dalla Repubblica di
Lituania, dal Regno dei Paesi Bassi, dalla Repubblica di Polonia, dalla
Repubblica di Slovenia, dalla Repubblica slovacca, dal Regno di Svezia nonché
dalla Commissione.
25 La Repubblica
bolivariana del Venezuela considera che né il testo dell’articolo 263, quarto
comma, TFUE né l’obiettivo o il contesto di tale disposizione forniscono
indicazioni, anche indirette, che consentano di escluderla dalla nozione di
«persona giuridica» ai sensi della medesima disposizione.
26 Il Consiglio ritiene al
contrario che uno Stato terzo non debba essere considerato una «persona
giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, a meno che non gli
siano stati conferiti diritti specifici nell’ordinamento giuridico dell’Unione
in forza di un accordo concluso con quest’ultima, eccezione che non si applicherebbe
tuttavia nel caso di specie.
27 L’Unione svilupperebbe
le sue relazioni con Stati terzi sovrani sulla scena internazionale e tali
relazioni sarebbero disciplinate dal diritto internazionale che, a sua volta,
si basa sul consenso. Nell’ambito di tale ordinamento giuridico, i soggetti di
diritto internazionale pubblico non avrebbero un diritto automatico a proporre
un ricorso dinanzi ai giudici degli altri Stati. Essi avrebbero il diritto di
non assoggettarsi alla giurisdizione di un altro Stato o di un tribunale
internazionale a meno che non vi abbiano acconsentito.
28 Gli Stati terzi non
farebbero parte del sistema giuridico istituito dall’Unione e non potrebbero,
in linea di principio, avere accesso ai giudici dell’Unione. Peraltro, consentire
a uno Stato terzo sottoposto a misure restrittive generali di contestare
siffatte misure, sulla base delle condizioni che autorizzano l’accesso ai
giudici dell’Unione alle persone destinatarie di misure individuali, sarebbe
contrario alla distinzione operata dai Trattati tra misure restrittive generali
e individuali e avrebbe come effetto supplementare un’estensione indebita della
portata della competenza conferita ai giudici dell’Unione per quanto riguarda
le disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) o
gli atti adottati sul fondamento di suddette disposizioni.
29 In definitiva,
riconoscere a uno Stato terzo la legittimazione ad agire contro atti delle
istituzioni dell’Unione in circostanze come quelle del caso di specie potrebbe
svantaggiare l’Unione rispetto ai suoi partner internazionali, le cui decisioni
sovrane riguardanti le loro relazioni internazionali o le loro politiche
commerciali ed economiche non possono essere contestate dinanzi ai loro
giudici, e limiterebbe così indebitamente l’Unione nel condurre le sue
politiche e le sue relazioni internazionali. Ciò varrebbe ancor di più
nell’ambito del presente procedimento, in cui uno Stato terzo contesta
disposizioni di un atto interno dell’Unione che attua una decisione politica
del Consiglio volta a ridurre le relazioni economiche con tale Stato. Gli Stati
terzi, con il pretesto che essi sono ricorrenti individuali, non dovrebbero
essere autorizzati a utilizzare i giudici dell’Unione come mezzo sviato per risolvere
controversie internazionali tra soggetti di diritto internazionale pubblico.
30 I governi ellenico,
polacco, sloveno, slovacco e svedese ritengono, in sostanza, che uno Stato
terzo non possa, in linea di principio, essere considerato rientrante nella
nozione di «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
31 Tale nozione
rinvierebbe, essenzialmente, agli enti dotati di personalità giuridica in forza
del diritto di uno Stato membro o di uno Stato terzo, ma non agli Stati stessi,
rispetto ai quali l’Unione non disporrebbe peraltro della competenza
regolamentare. Le misure restrittive sarebbero, conformemente all’articolo 215,
paragrafo 2, TFUE, rivolte alle persone fisiche o giuridiche, a gruppi o a
entità non statali, ma non sarebbero adottate contro Stati terzi.
32 Considerare gli Stati
terzi come rientranti nella nozione di «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, senza che essi abbiano concluso con
l’Unione un qualsivoglia accordo che definisca le relazioni giuridiche tra le
parti di quest’ultimo, limiterebbe l’Unione in modo inappropriato
nell’attuazione delle sue politiche e delle sue relazioni internazionali e la
svantaggerebbe nelle relazioni internazionali. Uno dei principi base del
diritto internazionale è infatti la reciprocità. Orbene, consentire agli Stati
terzi di proporre siffatti ricorsi dinanzi ai giudici dell’Unione contro atti
dell’Unione rischierebbe di compromettere la reciprocità tra l’Unione e tali
Stati. Infatti, gli Stati terzi avrebbero la possibilità di contestare gli atti
dell’Unione dinanzi ai giudici di quest’ultima, senza che sia garantito che
l’Unione possa impugnare gli atti nazionali di detti Stati, né individualmente
né nell’ambito delle diverse associazioni di Stati di cui sono membri.
33 Per contro, i governi
belga, bulgaro, tedesco, estone, lettone, lituano e dei Paesi Bassi ritengono,
in sostanza, che uno Stato terzo rientri nella nozione di «persona giuridica»,
ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
34 A loro avviso, è
incontestabile che uno Stato terzo sia dotato di personalità giuridica e che
sia una persona giuridica, ai sensi del diritto internazionale pubblico. Se uno
Stato terzo non potesse essere qualificato come «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, non sarebbe allora in grado di tutelare
i propri interessi, anche se è certo che i suoi diritti sono stati violati e
può dimostrare in modo adeguato sotto il profilo giuridico che tutte le
condizioni necessarie per la proposizione di un ricorso sono soddisfatte.
35 Ciò posto, sarebbe
parimenti chiaro che la posizione di uno Stato terzo, come quella della
Repubblica bolivariana del Venezuela, non può essere assimilata a quella delle
istituzioni dell’Unione o degli Stati membri, i quali sono ricorrenti, ai sensi
dell’articolo 263, primo comma, TFUE, cosicché la ricevibilità del ricorso di
uno Stato terzo dovrebbe essere valutata alla luce dell’articolo 263, quarto
comma, TFUE.
36 Peraltro, negare a uno
Stato terzo il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva contro un atto
dell’Unione che gli arreca pregiudizio, benché tale Stato rispetti tutte le
condizioni di ricevibilità previste dall’articolo 263, quarto comma, TFUE,
equivarrebbe ad adottare una concezione restrittiva
dello Stato di diritto, valore sul quale, conformemente all’articolo
2 TUE, l’Unione è fondata.
37 La Commissione ritiene
che la nozione di «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto
comma, TFUE, possa essere intesa in vari modi. Da un lato, un’interpretazione
di tale nozione fondata sul principio di uguaglianza degli Stati porterebbe a
ritenere che gli Stati terzi rientrino in detta nozione soltanto quando
compiano atti di gestione (acta iure gestionis) o
abbiano accesso ai giudici dell’Unione in forza di un accordo internazionale
concluso con l’Unione. Una simile interpretazione sarebbe conforme al principio
della tutela giurisdizionale effettiva, in quanto non negherebbe qualsiasi
mezzo di ricorso allo Stato terzo, ma accorderebbe a suddetto Stato l’accesso
ai giudici dell’Unione in funzione della natura dell’azione esercitata da tale
Stato. Nella misura in cui il regime delle misure restrittive, al pari delle
motivazioni invocate dalla Repubblica bolivariana del Venezuela per chiedere
l’annullamento di siffatte misure, nonché i rapporti tra l’Unione e detto Stato
in simile contesto rientrerebbero nel settore degli atti commessi
nell’esercizio di pubblici poteri (acta iure imperii) e dovrebbero quindi
essere analizzati quali elementi di diritto internazionale pubblico, la
Repubblica bolivariana del Venezuela non rientrerebbe nella fattispecie nella
nozione di «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
38 D’altro lato, secondo
la Commissione, se si adottasse un’interpretazione teleologica dell’articolo
263, quarto comma, TFUE, guidata dalla volontà di un accesso esteso ai giudici
dell’Unione, nulla osterebbe a che suddetta disposizione fosse interpretata in
modo tale che la nozione di «persona giuridica» comprenda gli Stati terzi, in
quanto gli Stati in parola decidano di assoggettarsi alla competenza dei
giudici dell’Unione. Pertanto, quando l’Unione adotta un atto unilaterale che,
potenzialmente, pregiudica gli interessi di uno Stato terzo e tale Stato
sceglie di proporre un ricorso contro l’atto di cui trattasi dinanzi ai giudici
dell’Unione piuttosto che ricorrere a un meccanismo internazionale di
risoluzione delle controversie, nulla giustificherebbe che i giudici
dell’Unione rifiutino di conoscere di suddetto ricorso per principio, senza
esaminare se siano soddisfatte tutte le condizioni di ricevibilità applicabili.
39 La Commissione intende
rimarcare la sua preferenza per il secondo approccio di cui al punto
precedente, per il motivo che da una lettura restrittiva della nozione di
«persona giuridica» risulterebbe che, in assenza di accordo internazionale
concluso tra Stati terzi e l’Unione, tali Stati non potrebbero volontariamente
assoggettarsi alla competenza dei giudici dell’Unione.
40 Ai sensi dell’articolo
19, paragrafo 3, lettera a), TUE, la Corte di giustizia dell’Unione europea
statuisce, in conformità dei trattati, sui ricorsi presentati da uno Stato
membro, da un’istituzione o da una persona fisica o giuridica. L’articolo 263,
quarto comma, TFUE dispone che qualsiasi persona fisica o giuridica può
proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma di detto articolo,
un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano
direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la
riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura di attuazione.
41 Nel caso di specie,
occorre esaminare se uno Stato terzo, quale la Repubblica bolivariana del
Venezuela, che non può proporre un ricorso sulla base del secondo comma
dell’articolo 263 TFUE, possa essere considerato una «persona giuridica»,
ai sensi del quarto comma di suddetto articolo.
42 A tal riguardo, occorre
rilevare che, poiché tale disposizione non opera alcun rinvio ai diritti
nazionali per specificare il significato da attribuire alla nozione di «persona
giuridica», essa dev’essere considerata come una nozione autonoma del diritto
dell’Unione, da interpretarsi in maniera uniforme nel territorio di
quest’ultima (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2019, Engie Cartagena, C‑523/18, EU:C:2019:1129, punto 34 e
giurisprudenza ivi citata). Quindi, conformemente ad una costante
giurisprudenza, occorre interpretare la nozione di «persona giuridica» di cui
all’articolo 263, quarto comma, TFUE, tenendo conto non soltanto della lettera
della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla
normativa di cui essa fa parte (v., segnatamente, sentenza del 6 ottobre 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, punto 61
e giurisprudenza ivi citata).
43 Per quanto riguarda la
formulazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, occorre rilevare che né da
suddetta disposizione né da altre disposizioni del diritto primario dell’Unione
risulta che talune categorie di persone giuridiche non possano avvalersi della
facoltà di stare in giudizio dinanzi ai giudici dell’Unione. Tale constatazione
tende quindi a indicare che nessuna «persona giuridica» dovrebbe essere privata,
in linea di principio, della facoltà di proporre un ricorso di annullamento
previsto dal medesimo articolo 263, quarto comma, TFUE.
44 La giurisprudenza della
Corte indica a tal riguardo che la nozione di «persona giuridica» utilizzata
all’articolo 263, quarto comma, TFUE non può essere interpretata
restrittivamente.
45 Difatti, se il ricorso
di un ente regionale o locale può essere assimilato al ricorso di uno Stato
membro di cui all’articolo 263, secondo comma, TFUE (v., in tal senso, ordinanza
del 26 novembre 2009, Região autónoma
dos Açores/Consiglio, C‑444/08 P,
non pubblicata, EU:C:2009:733, punto 31), un ente del genere, nella misura in
cui gode della personalità giuridica, può nondimeno, in linea di principio,
proporre un ricorso di annullamento in forza dell’articolo 263, quarto comma,
TFUE (v., in tal senso. ordinanza del 1° ottobre 1997, Regione
Toscana/Commissione, C‑180/97, EU:C:1997:451 punti da 10 a 12, nonché
sentenza del 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Consiglio, C‑452/98, EU:C:2001:623, punto
51).
46 Risulta peraltro, in
via più generale, dalla giurisprudenza che non soltanto le persone giuridiche
private, ma altresì gli enti pubblici sono legittimati ad agire conformemente
all’articolo 263, quarto comma, TFUE (v., a titolo esemplificativo, sentenze
del 1° febbraio 2018, Deutsche Bahn
e a./Commissione, C‑264/16 P, non pubblicata, EU:C:2018:60,
punto 2, e del 4 febbraio 2020, Uniwersytet Wrocławski e Polonia/REA, C‑515/17 P e C‑561/17 P,
EU:C:2020:73, punto 69).
47 La Corte ha del resto
ammesso che un’organizzazione priva di personalità giuridica doveva essere
legittimata a contestare le misure restrittive che le erano imposte sulla base
del rilievo che, se il legislatore dell’Unione ritiene che un’entità abbia un’esistenza
sufficiente per essere oggetto di misure restrittive, la coerenza e la
giustizia impongono di riconoscere che tale entità ha parimenti un’esistenza
sufficiente per contestare simili misure (v., in tal senso, sentenza del 18
gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, punto
112).
48 Per quanto riguarda
l’interpretazione contestuale e teleologica dell’articolo 263, quarto comma,
TFUE, occorre ricordare che l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale
effettivo destinato ad assicurare il rispetto delle disposizioni del diritto
dell’Unione è inerente all’esistenza di uno Stato di diritto (v., in tal senso,
sentenza del 19 luglio 2016, H/Consiglio e a., C‑455/14 P,
EU:C:2016:569, punto 41). Infatti, dall’articolo 2 TUE deriva che l’Unione
si fonda su valori, quali lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati
membri in una società caratterizzata, in particolare, dalla giustizia (sentenza
del 20 aprile 2021, Repubblika, C‑896/19,
EU:C:2021:311, punto 62).
49 Peraltro, il principio
secondo cui l’Unione è segnatamente fondata sul valore dello Stato di diritto
risulta tanto dall’articolo 2 TUE, figurante nelle disposizioni comuni del
Trattato UE, quanto dall’articolo 21 TUE, relativo all’azione esterna
dell’Unione, cui rinvia l’articolo 23 TUE relativo alla PESC (v., in tal
senso. sentenza del 6 ottobre 2020, Bank Refah Kargaran/Consiglio, C‑134/19 P, EU:C:2020:793,
punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
50 In tali circostanze,
un’interpretazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, alla luce dei
principi di controllo giurisdizionale effettivo e dello Stato di diritto,
depone a favore della considerazione che uno Stato terzo dovrebbe avere la
legittimazione ad agire, in quanto «persona giuridica», ai sensi dell’articolo
263, quarto comma, TFUE, quando siano soddisfatte le altre condizioni previste
da suddetta disposizione. Una siffatta persona giuridica di diritto
internazionale pubblico può infatti essere lesa da un atto dell’Unione nei suoi
diritti o interessi allo stesso modo di un’altra persona o entità e deve quindi
essere in grado, nel rispetto di tali condizioni, di chiedere l’annullamento di
un simile atto.
51 Tale interpretazione
della nozione di «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma,
TFUE, non è rimessa in discussione dagli argomenti dedotti dal Consiglio nonché
da taluni governi che hanno presentato osservazioni sull’eventuale assenza di
accesso dell’Unione ai giudici degli Stati terzi, i quali non consentirebbero
di contestare, dinanzi a detti giudici, le decisioni relative alle loro
relazioni internazionali, siano esse di natura commerciale o meno.
52 In effetti, gli
obblighi dell’Unione di garantire il rispetto del valore dello Stato di diritto
non possono in alcun modo essere subordinati ad una condizione di reciprocità
per quanto riguarda i rapporti intrattenuti dall’Unione con Stati terzi.
53 Ne consegue che la
Repubblica bolivariana del Venezuela, in quanto Stato dotato di personalità
giuridica internazionale, deve essere considerata una «persona giuridica», ai
sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Sul motivo unico
Argomenti delle parti
54 A sostegno della sua
impugnazione, la Repubblica bolivariana del Venezuela deduce un motivo unico,
vertente sul fatto che il Tribunale avrebbe interpretato erroneamente la
condizione secondo cui il ricorrente deve essere direttamente interessato dalla
misura oggetto del suo ricorso, prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
55 A suo avviso, la
circostanza, rilevata dal Tribunale ai punti 35 e 36 della sentenza impugnata,
che essa non fosse iscritta, in quanto tale, nell’allegato IV o nell’allegato V
del regolamento 2017/2063 in modo analogo alla ricorrente nella causa decisa
con la sentenza del 13 settembre 2018, Almaz-Antey/Consiglio
(T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545), è
irrilevante dal momento che essa è specificamente considerata dagli articoli 2,
3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063. Sarebbe parimenti irrilevante,
contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 40 della sentenza
impugnata, la circostanza che essa abbia o meno agito in qualità di operatore
economico attivo sui mercati interessati, dal momento che tali articoli la
riguardano direttamente da un punto di vista tanto giuridico quanto materiale.
56 Il Consiglio fa valere
che la questione se gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063
riguardino direttamente la posizione della Repubblica bolivariana del Venezuela
è stata risolta dal Tribunale nella sentenza impugnata in modo conforme a una
giurisprudenza costante, di cui la sentenza del 13 settembre 2018, Almaz-Antey/Consiglio (T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545) costituirebbe parte integrante. In tale
contesto, il Tribunale non sarebbe stato tenuto a prendere in considerazione
l’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi, consistenti nell’indurre
un cambiamento nel comportamento del governo venezuelano. Infatti, non solo
simile presa in considerazione sarebbe contraria alla giurisprudenza costante
dei giudici dell’Unione, ma porterebbe altresì ad ampliare la categoria dei
potenziali ricorrenti così da includere qualsiasi Stato terzo con il quale
l’Unione decida, nell’ambito della sua politica estera, di interrompere o di
ridurre, in tutto o in parte, le relazioni economiche e finanziarie.
57 Secondo il Consiglio,
il Tribunale non avrebbe dichiarato che la Repubblica bolivariana del Venezuela
non era direttamente interessata sulla base del solo rilievo che essa era
menzionata in modo insufficiente negli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
2017/2063. Il Tribunale sarebbe invece giunto a siffatta conclusione sul
fondamento di un complesso di elementi pertinenti, debitamente motivati e
corroborati dalla giurisprudenza rilevante, ai punti da 35 a 48 della sentenza
impugnata. Inoltre, per quanto riguarda specificamente i riferimenti operati
alla Repubblica bolivariana del Venezuela in tali articoli, sarebbe giocoforza
constatare che essi non la riguardano direttamente. Si tratterebbe,
semplicemente, di un divieto posto agli operatori economici dell’Unione di
intrattenere rapporti economici e finanziari con persone fisiche o giuridiche,
entità o organismi stabiliti o operanti nel territorio del Venezuela.
58 Inoltre, quanto alla
questione se il Tribunale avrebbe dovuto assimilare la Repubblica bolivariana
del Venezuela a un operatore economico, come ha fatto per la ricorrente nella
causa decisa con la sentenza del 13 settembre 2018, Almaz
Antey/Consiglio (T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545), il Consiglio
fa notare che il Tribunale avrebbe pienamente tenuto conto della situazione
particolare della Repubblica bolivariana del Venezuela e che avrebbe analizzato
se tale Stato potesse essere paragonato a un operatore economico attivo su un
mercato specifico ai sensi della giurisprudenza. Il Tribunale, senza incorrere
in errori di diritto, avrebbe concluso in senso negativo, in quanto uno Stato che
agisce nella sua qualità di potere pubblico non sarebbe paragonabile ad un ente
privato o pubblico la cui esistenza è limitata dal suo oggetto.
59 Infine, il Consiglio fa
valere che la Repubblica bolivariana del Venezuela chiede in realtà alla Corte di
stabilire una nuova regola secondo la quale la legittimazione ad agire dovrebbe
essere concessa automaticamente agli Stati terzi che cercano di contestare
misure economiche adottate dall’Unione nell’ambito della sua politica estera,
consentendo loro di contestare atti che danno applicazione a decisioni adottate
al fine di perseguire i legittimi obiettivi dell’azione esterna dell’Unione,
quali definiti all’articolo 21 TUE, anche mediante l’interruzione o la
riduzione, in tutto o in parte, delle relazioni economiche o finanziarie con
uno o più Stati terzi in applicazione dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE.
60 Orbene, una domanda del
genere sarebbe contraria al sistema di tutela giurisdizionale istituito dai
Trattati, volto ad assicurare la tutela dei diritti garantiti dal diritto
dell’Unione. I Trattati non riconoscerebbero agli Stati terzi alcun diritto specifico
che consenta loro di essere trattati paritariamente con gli Stati membri o di
commerciare liberamente e senza condizioni con operatori economici situati
nell’Unione. Di conseguenza, gli Stati terzi non potrebbero legittimamente
sostenere che un atto dell’Unione tale da assoggettarli a un trattamento
differenziato abbia direttamente prodotto effetti sulla loro situazione
giuridica.
Giudizio della Corte
61 Secondo una
giurisprudenza costante, il requisito secondo cui una persona fisica o giuridica
deve essere direttamente interessata dalla decisione oggetto del ricorso,
requisito previsto all’articolo 263, quarto comma, TFUE, richiede la
compresenza di due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un
lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona
e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati
della sua attuazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla
sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie
(sentenze del 5 novembre 2019, BCE e a./Trasta Komercbanka e a., C‑663/17 P, C‑665/17 P
e C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punto 103, nonché del 3 dicembre 2020, Changmao Biochemical
Engineering/Distillerie Bonollo e a., C‑461/18 P,
EU:C:2020:979, punto 58).
62 Nella sentenza
impugnata, il Tribunale ha dichiarato che gli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063 non riguardavano direttamente la Repubblica bolivariana
del Venezuela, e ciò, in sostanza, per tre motivi vertenti sul primo criterio
riportato al punto 61 della presente sentenza.
63 In primo luogo, al
punto 32 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che l’articolo 20
del regolamento 2017/2063 circoscrive l’applicazione dei divieti di cui agli
articoli 2, 3, 6 e 7 di tale regolamento al territorio dell’Unione, alle
persone fisiche aventi la cittadinanza di uno Stato membro e alle persone
giuridiche costituite conformemente al diritto di uno di essi, nonché alle
persone giuridiche, alle entità e agli organismi per quanto riguarda tutte le
operazioni commerciali realizzate integralmente o parzialmente nell’Unione.
64 In secondo luogo, al
punto 33 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che gli articoli
2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 non impongono alcun divieto alla
Repubblica bolivariana del Venezuela. Tutt’al più, gli articoli succitati
potrebbero avere nei suoi confronti degli effetti indiretti, in quanto i
divieti imposti alle persone fisiche cittadine di uno Stato membro e alle persone
giuridiche costituite conformemente al diritto di uno di essi potrebbero avere
la conseguenza di limitare le fonti presso cui la Repubblica bolivariana del
Venezuela può procurarsi i prodotti e i servizi in discussione.
65 In terzo luogo, ai
punti da 34 a 41 della sentenza impugnata, il Tribunale ha distinto la presente
causa dalla causa decisa con la sentenza del 13 settembre 2018, Almaz-Antey/Consiglio (T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545). Il Tribunale ha fatto notare che, in
quest’ultima causa, la ricorrente era espressamente interessata dall’atto
impugnato poiché il suo nome figurava nell’allegato della decisione impugnata
in quanto impresa cui era vietato vendere o fornire i prodotti e i servizi in
discussione. Per contro, nella presente causa, la Repubblica bolivariana del
Venezuela non sarebbe, in quanto Stato, esplicitamente e specificamente
interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 in modo
paragonabile alla ricorrente nella causa decisa con la suddetta sentenza.
66 A tal riguardo, si deve
considerare che giustamente il Tribunale ha ricordato, al punto 30 della
sentenza impugnata, la propria giurisprudenza secondo cui, per stabilire se un
atto produca effetti giuridici, si deve tener conto, in particolare, del suo
oggetto, del suo contenuto, della sua sostanza e del contesto di fatto e di
diritto in cui si colloca.
67 Nel caso di specie, il
titolo del regolamento 2017/2063, il suo considerando 1 e il testo dei suoi
articoli 2, 3, 6 e 7 pongono in evidenza che le misure restrittive di cui
trattasi sono state adottate nei confronti della Repubblica bolivariana del
Venezuela.
68 Il Tribunale ha
correttamente ricordato al riguardo, al punto 34 della sentenza impugnata, che
vietare agli operatori dell’Unione di effettuare determinate operazioni, ciò
che costituisce l’oggetto degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063,
equivaleva a vietare alla Repubblica bolivariana del Venezuela di effettuare
tali operazioni con suddetti operatori.
69 Orbene, l’entrata in
vigore del regolamento 2017/2063 ha avuto come effetto l’applicazione immediata
e automatica dei divieti previsti dagli articoli 2, 3, 6 e 7 di quest’ultimo.
Poiché tali divieti impediscono alla Repubblica bolivariana del Venezuela di
procurarsi numerosi prodotti e servizi, dette disposizioni producono
direttamente effetti sulla situazione giuridica dello Stato in parola. Inoltre,
come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 110 delle sue conclusioni,
risulta segnatamente dagli articoli 6 e 7 del regolamento 2017/2063 che il
riferimento a «qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo che si
trovi sul territorio del Venezuela o per un uso in detto paese» in suddetti
divieti comprende il regime venezuelano, i suoi organismi, le imprese o agenzie
pubbliche o qualsiasi persona o entità che agisca per loro conto o sotto la
loro direzione.
70 A tal riguardo, occorre
rilevare che, per constatare che la Repubblica bolivariana del Venezuela è
direttamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063,
non è necessario distinguere a seconda che tali operazioni commerciali siano
effettuate iure gestionis o iure imperii, in quanto
una simile distinzione non può essere dedotta né dall’articolo 263, quarto
comma, TFUE, né da qualsiasi altra disposizione del diritto dell’Unione.
71 Peraltro, la
circostanza che le misure restrittive di cui trattasi non costituiscano un
impedimento assoluto per la Repubblica bolivariana del Venezuela di procurarsi
i beni e i servizi contemplati dai succitati articoli, dato che tale Stato
resta in grado di procurarseli al di fuori del territorio dell’Unione da
persone non soggette a dette misure, non rimette in discussione la conclusione
secondo la quale i divieti previsti agli articoli in parola riguardano
direttamente la Repubblica bolivariana del Venezuela. Infatti, per quanto
riguarda divieti come quelli previsti dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063, la condizione secondo cui una persona giuridica è
direttamente interessata da tali misure non implica che detta persona si trovi
nell’impossibilità assoluta di procurarsi i beni e i servizi di cui trattasi.
72 È del pari irrilevante,
al fine di verificare se la Repubblica bolivariana del Venezuela sia
direttamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063,
che l’attività di tale Stato terzo non si limiti a quella di un operatore
economico attivo su taluni mercati.
73 Ne consegue che il
Tribunale ha commesso un errore di diritto nel considerare che le misure
restrittive di cui trattasi non producevano direttamente effetti sulla
situazione giuridica della Repubblica bolivariana del Venezuela e
nell’accogliere, su tale base, il secondo motivo di irricevibilità sollevato
dal Consiglio.
74 In tali circostanze,
occorre accogliere il motivo unico dedotto dalla Repubblica bolivariana del
Venezuela e annullare la sentenza impugnata nella parte in cui respinge in
quanto irricevibile il ricorso della Repubblica bolivariana del Venezuela volto
all’annullamento del regolamento 2017/2063.
Sul ricorso dinanzi al
Tribunale
75 Ai sensi dell’articolo
61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea,
quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale.
In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo
stato degli atti lo consenta, oppure, in caso contrario, rinviare la causa al
Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
76 Nel caso di specie, la
Corte dispone degli elementi necessari per statuire definitivamente sulla
ricevibilità del ricorso proposto dalla Repubblica bolivariana del Venezuela.
77 Dinanzi al Tribunale,
nell’ambito della sua eccezione di irricevibilità, il Consiglio ha sollevato
tre motivi di irricevibilità del ricorso, dei quali solo il secondo è stato in
parte esaminato dal Tribunale. Nella misura in cui la questione se la
Repubblica bolivariana del Venezuela sia una «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, quale oggetto del terzo motivo di
irricevibilità sollevato dal Consiglio dinanzi al Tribunale, è stata esaminata
d’ufficio ai punti da 40 a 53 della presente sentenza, resta da esaminare, da
un lato, il primo motivo di irricevibilità sollevato dal Consiglio e vertente sull’assenza
di un interesse ad agire e, dall’altro, la parte del secondo motivo di
irricevibilità sulla quale il Tribunale non si è pronunciato, verificando se il
criterio secondo cui le misure restrittive di cui trattasi non devono lasciare
alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, ai
sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, sia soddisfatto nel caso di
specie.
Sul primo motivo di irricevibilità
sollevato dal Consiglio e relativo alla mancanza di un interesse ad agire
Argomenti delle parti
78 Con il primo motivo di
irricevibilità, il Consiglio sostiene che la Repubblica bolivariana del
Venezuela non ha interesse a chiedere l’annullamento delle misure restrittive
di cui trattasi dinanzi ai giudici dell’Unione. Tali misure non modificherebbero
in modo significativo la situazione giuridica della Repubblica bolivariana del
Venezuela dal momento che non produrrebbero alcun effetto giuridico vincolante
né per suddetto Stato in quanto tale né sul suo territorio.
79 Come risulterebbe
chiaramente dall’articolo 20 del regolamento 2017/2063, l’ambito di
applicazione di suddetto regolamento sarebbe limitato al territorio degli Stati
membri e alle persone soggette alla giurisdizione di uno Stato membro. Inoltre,
non si può ritenere che le ragioni che hanno indotto la Corte a dichiarare,
nella sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Front Polisario (C‑104/16 P,
EU:C:2016:973, punti da 131 a 133), che il Front populaire
pour la libération de la saguia-el-hamra
et du rio de oro (Front Polisario) non poteva essere
considerato come avente la legittimazione ad agire per l’annullamento della
decisione impugnata nella causa all’origine di tale sentenza siano applicabili
per analogia nell’ambito della presente causa.
80 La Repubblica
bolivariana del Venezuela ritiene che tale motivo di irricevibilità debba
essere respinto.
Giudizio della Corte
81 Nei limiti in cui il
Consiglio sostiene che il regolamento 2017/2063 non produrrebbe alcun effetto
giuridico vincolante idoneo ad incidere sugli interessi della Repubblica
bolivariana del Venezuela, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza,
il ricorso di annullamento deve potersi esperire nei confronti di tutte le
disposizioni adottate dalle istituzioni dell’Unione, indipendentemente dalla
loro natura o dalla loro forma, purché siano dirette a produrre effetti
giuridici (sentenza del 16 luglio 2015, Commissione/Consiglio, C‑425/13,
EU:C:2015:483, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).
82 A tale riguardo,
occorre ricordare che la sussistenza di un interesse ad agire presuppone che
l’annullamento dell’atto impugnato possa, di per sé, procurare un beneficio
alla persona fisica o giuridica che ha proposto il ricorso (sentenza del 21
gennaio 2021, Germania/Esso Raffinage, C‑471/18 P,
EU:C:2021:48, punto 103 e giurisprudenza ivi citata).
83 Orbene, dal momento
che, per i motivi esposti ai punti da 63 a 73 della presente sentenza, i
divieti previsti agli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 sono tali
da arrecare pregiudizio agli interessi, in particolare economici, della
Repubblica bolivariana del Venezuela, il loro annullamento è, di per sé, idoneo
a procurarle un beneficio.
84 Quanto all’argomento
del Consiglio relativo alla sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Front
Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), è certamente vero che la
Corte ha dichiarato, in tale sentenza, che il Front Polisario non poteva essere
considerato come dotato della legittimazione ad agire per l’annullamento della
decisione del Consiglio volta ad approvare, a nome dell’Unione, l’accordo sotto
forma di scambio di lettere tra l’Unione europea e il Regno del Marocco in
merito a misure di liberalizzazione reciproche per i prodotti agricoli, i
prodotti agricoli trasformati, il pesce e i prodotti della pesca, alla
sostituzione dei protocolli nn. 1, 2 e 3 e dei
relativi allegati e a modifiche dell’accordo euromediterraneo che istituisce
un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e
il Regno del Marocco, dall’altra, firmato a Bruxelles il 13 dicembre 2010 (GU
2012, L 241, pag. 2). Orbene, l’argomento dedotto dal Fronte Polisario
al fine di dimostrare la propria legittimazione ad agire per l’annullamento di
detta decisione si basava sull’affermazione secondo cui tale accordo era in
pratica applicato, in alcuni casi, al Sahara Occidentale, mentre quest’ultimo
non fa parte del territorio del Regno del Marocco, la quale è stata tuttavia
respinta dalla Corte in quanto infondata. Quest’ultima ha interpretato suddetto
accordo nel senso che esso non si applicava al territorio del Sahara
Occidentale. Per contro, come rilevato ai punti 67 e 69 della presente
sentenza, le misure restrittive previste dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063 sono state adottate nei confronti della Repubblica
bolivariana del Venezuela, considerato che le disposizioni in parola le
impediscono di procedere a talune operazioni.
85 Il primo motivo di
irricevibilità sollevato dal Consiglio deve pertanto essere respinto.
Sul criterio secondo il quale la
misura contestata non comporta misure di esecuzione, ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e sulle altre condizioni di
ricevibilità del ricorso
86 Il Tribunale non ha
esaminato il secondo dei due criteri cumulativi che devono ricorrere per
constatare che la Repubblica bolivariana del Venezuela è direttamente
interessata dalle misure restrittive di cui trattasi, ossia, come ricordato al
punto 61 della presente sentenza, il criterio secondo il quale le misure in
parola non devono lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati
di attuarle, dato che tale attuazione deve avere carattere meramente automatico
e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme
intermedie.
87 Nell’ipotesi in cui
detto secondo criterio fosse soddisfatto, resterebbe da stabilire se le altre
condizioni affinché ad una persona giuridica sia riconosciuta la legittimazione
ad agire contro un atto di cui non è destinataria, ai sensi dell’articolo 263,
quarto comma, TFUE, lo siano parimenti, vale a dire che essa sia
individualmente interessata o che un atto del genere costituisca un atto
regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione.
Argomenti delle parti
88 Secondo il Consiglio,
l’applicazione degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 richiede
necessariamente l’adozione di norme intermedie, poiché tali articoli
prevedrebbero un sistema di autorizzazione preventiva da parte delle autorità
competenti degli Stati membri. Inoltre, un’autorizzazione preventiva
costituirebbe di per sé una misura di esecuzione e gli Stati membri
disporrebbero di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda le
condizioni alle quali siffatte autorizzazioni potrebbero essere concesse. Ne
conclude che non è necessario esaminare se la Repubblica bolivariana del
Venezuela sia individualmente interessata o se si tratti di atti regolamentari
che non comportano alcuna misura di esecuzione, limitandosi ad indicare che
esso respinge queste due ipotesi.
89 La Repubblica
bolivariana del Venezuela ritiene che il secondo motivo di irricevibilità, in
quanto riguarda il criterio secondo cui le misure restrittive di cui trattasi
non devono lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati di
applicarle, debba essere del pari respinto. Nel suo atto introduttivo del
ricorso, essa aveva fatto valere di soddisfare le condizioni previste dalla
seconda e dalla terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, giacché il
regolamento 2017/2063 era un atto regolamentare che la riguardava direttamente
e non comportava misure di esecuzione e, in subordine, essa era direttamente e individualmente
interessata da tale atto.
Giudizio della Corte
90 Dalla formulazione
stessa degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 risulta che i
divieti sanciti da tali disposizioni, fatte salve le misure di deroga o di
autorizzazione ivi previste e che non sono in discussione nell’ambito della
presente controversia, si applicano senza lasciare potere discrezionale ai
destinatari incaricati di attuarli. Siffatti divieti sono inoltre applicabili
senza che ciò necessiti l’adozione di misure di esecuzione, né da parte
dell’Unione né degli Stati membri. Al riguardo, occorre rilevare che il
regolamento di esecuzione 2018/1653 non aveva altra funzione se non la modifica
dell’allegato IV del regolamento 2017/2063, che contiene unicamente l’elenco
delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi interessati
dalle misure di congelamento dei capitali e delle risorse economiche e che non
è oggetto di nessuna delle disposizioni summenzionate.
91 Ne consegue che gli
articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 riguardano direttamente la
Repubblica bolivariana del Venezuela e che il motivo di irricevibilità
sollevato dal Consiglio, con il quale esso fa valere che tale condizione non è
soddisfatta nel caso di specie, deve essere respinto.
92 Del resto, detto
regolamento, che ha portata generale, nei limiti in cui contiene disposizioni
come quelle dei suoi articoli 2, 3, 6 e 7 che vietano a categorie generali e
astratte di destinatari di procedere a determinate transazioni con soggetti
parimenti contemplati in modo generale e astratto, e che, essendo stato
adottato sul fondamento dell’articolo 215 TFUE e, pertanto, conformemente
alla procedura non legislativa prevista da quest’ultima disposizione, non può
essere qualificato come atto legislativo, costituisce un «atto regolamentare»,
ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE (v., in
tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit
Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625, punti da 58 a 60). Poiché le disposizioni di suddetto
regolamento contestate dalla Repubblica bolivariana del Venezuela non
comportano inoltre misure di esecuzione, come esposto al punto 90 della
presente sentenza, occorre constatare che tale Stato terzo è effettivamente
legittimato ad agire contro di esse senza dover dimostrare che dette
disposizioni la riguardano individualmente.
93 Ne consegue che le
condizioni previste alla terza parte dell’articolo 263, quarto comma, TFUE,
sono soddisfatte.
94 Dall’insieme delle
considerazioni che precedono risulta che il ricorso proposto dalla Repubblica
bolivariana del Venezuela dinanzi al Tribunale è ricevibile nella parte in cui
è diretto all’annullamento degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063.
95 Tuttavia, dal momento
che, nel merito, lo stato degli atti non consente di statuire sulla
controversia, la causa deve essere rinviata al Tribunale.
Sulle spese
96 Poiché la causa è stata
rinviata dinanzi al Tribunale, le spese devono essere riservate.
Per questi motivi, la Corte (Grande
Sezione) dichiara e statuisce:
1) La
sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2019,
Venezuela/Consiglio (T‑65/18, EU:T:2019:649), è
annullata nei limiti in cui respinge il ricorso della Repubblica bolivariana
del Venezuela volto all’annullamento degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
(UE) 2017/2063 del Consiglio, del 13 novembre 2017, concernente misure
restrittive in considerazione della situazione in Venezuela.
2) La
causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché si pronunci
sul merito.
3) Le
spese sono riservate.
Firme
* Lingua processuale:
l’inglese.