SENTENZA DELLA CORTE (Grande
Sezione)
22
giugno 2021 (*)
«Impugnazione –
Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Misure restrittive adottate
in considerazione della situazione in Venezuela – Ricorso di annullamento
proposto da uno Stato terzo – Ricevibilità – Articolo 263, quarto
comma, TFUE – Legittimazione ad agire – Condizione per cui il
ricorrente deve essere direttamente interessato dalla misura oggetto del suo
ricorso – Nozione di “persona giuridica” – Interesse ad agire –
Atto regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione»
Nella
causa C‑872/19 P,
avente
ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte
di giustizia dell’Unione europea, proposta il 28 novembre 2019,
Repubblica
bolivariana del Venezuela, rappresentata da L. Giuliano e F. Di Gianni,
avvocati,
ricorrente,
procedimento
in cui l’altra parte è:
Consiglio
dell’Unione europea,
rappresentato da P. Mahnič e A. Antoniadis, in qualità di agenti,
convenuto
in primo grado,
LA CORTE
(Grande Sezione),
composta
da K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vicepresidente, A. Prechal,
M. Vilaras, E. Regan, M. Ilešič, L. Bay Larsen,
A. Kumin e N. Wahl, presidenti di sezione,
E. Juhász (relatore), T. von Danwitz, C. Toader,
L.S. Rossi, I. Jarukaitis e N. Jääskinen, giudici,
avvocato
generale: G. Hogan
cancelliere:
A. Calot Escobar
vista la
fase scritta del procedimento,
sentite
le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 20 gennaio
2021,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con
la sua impugnazione, la Repubblica bolivariana del Venezuela chiede
l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20
settembre 2019, Venezuela/Consiglio (T‑65/18; in prosieguo: la «sentenza
impugnata», EU:T:2019:649), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo
ricorso diretto all’annullamento, in primo luogo, del regolamento (UE)
2017/2063 del Consiglio, del 13 novembre 2017, concernente misure restrittive
in considerazione della situazione in Venezuela (GU 2017, L 295,
pag. 21), in secondo luogo, del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1653
del Consiglio, del 6 novembre 2018, che attua il regolamento 2017/2063 (GU
2018, L 276, pag. 1) e, in terzo luogo, della decisione (PESC)
2018/1656 del Consiglio, del 6 novembre 2018, che modifica la decisione (PESC)
2017/2074, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in
Venezuela (GU 2018, L 276, pag. 10), nei limiti in cui le loro
disposizioni riguardano la Repubblica bolivariana del Venezuela.
Contesto
normativo
2 Il
13 novembre 2017 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione
(PESC) 2017/2074, concernente misure restrittive in considerazione della
situazione in Venezuela (GU 2017, L 295, pag. 60).
3 L’articolo
13, comma 2, della decisione 2017/2074 dispone che la stessa è costantemente
riesaminata ed è, se del caso, prorogata o modificata qualora il Consiglio
ritenga che i suoi obiettivi non siano stati raggiunti. Inizialmente, il primo
comma del medesimo articolo prevedeva che la decisione 2017/2074 fosse
applicabile fino al 14 novembre 2018. La decisione 2018/1656 ha prorogato le
misure restrittive in considerazione della situazione in Venezuela, disponendo
che la decisione 2017/2074 fosse applicabile fino al 14 novembre 2019 e ha
modificato la menzione 7 dell’allegato I di quest’ultima decisione, che
riguarda una delle persone fisiche interessate da dette misure restrittive.
4 Lo
stesso giorno, il Consiglio ha altresì adottato il regolamento 2017/2063, sul
fondamento dell’articolo 215 TFUE e della decisione 2017/2074.
5 Ai
sensi del considerando 1 del regolamento 2017/2063, «[t]enuto
conto del continuo deteriorarsi della democrazia, dello [S]tato di diritto e
dei diritti umani in Venezuela, l’Unione ha espresso in più occasioni la sua preoccupazione
e ha invitato tutti gli attori politici e le istituzioni venezuelani a lavorare
in modo costruttivo per una soluzione della crisi nel paese, nel pieno rispetto
dello [S]tato di diritto e dei diritti umani, delle istituzioni democratiche e
della separazione dei poteri».
6 L’articolo
2 di tale regolamento così recita:
«1. È
vietato:
a) fornire,
direttamente o indirettamente, assistenza tecnica, servizi di intermediazione e
altri servizi connessi ai beni e alle tecnologie elencati nell’elenco comune
delle attrezzature militari dell’[Unione] (“elenco comune delle attrezzature
militari”), nonché alla fornitura, alla fabbricazione, alla manutenzione e
all’uso di beni e tecnologie elencati nell’elenco comune delle attrezzature
militari a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in
Venezuela, o per un uso in detto paese;
b) fornire,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria connessi
ai beni e alle tecnologie elencati nell’elenco comune delle attrezzature
militari, compresi in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione dei
crediti all’esportazione, nonché assicurazione e riassicurazione, per qualsiasi
vendita, fornitura, trasferimento o esportazione dei beni o delle tecnologie
suddetti oppure per la prestazione della correlata assistenza tecnica, di
servizi di intermediazione e di altri servizi pertinenti, destinati
direttamente o indirettamente a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od
organismo in Venezuela, o per un uso in detto paese.
2. Il
divieto di cui al paragrafo 1 non si applica all’esecuzione di contratti
stipulati anteriormente al 13 novembre 2017 o di contratti accessori necessari
per l’esecuzione di tali contratti, purché siano conformi alla posizione comune
2008/944/PESC del Consiglio [, dell’8 dicembre 2008, che definisce norme comuni
per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari
(GU 2008, L 335, pag. 99)], in particolare ai criteri di cui
all’articolo 2 e purché le persone fisiche o giuridiche, le entità o gli
organismi che intendono eseguire il contratto lo abbiano notificato
all’autorità competente dello Stato membro in cui sono stabiliti entro 5 giorni
lavorativi dall’entrata in vigore del presente regolamento».
7 L’articolo
3 di detto regolamento dispone quanto segue:
«È
vietato:
a) vendere,
fornire, trasferire o esportare, direttamente o indirettamente, attrezzature
utilizzabili a fini di repressione interna e figuranti nell’allegato I,
originarie o meno dell’Unione, a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità
od organismo in Venezuela o destinate a essere utilizzate in detto paese;
b) fornire,
direttamente o indirettamente, assistenza tecnica, servizi di intermediazione e
altri servizi connessi alle attrezzature di cui alla lettera a), a qualsiasi
persona fisica o giuridica, entità od organismo in Venezuela o destinate a
essere utilizzate in detto paese;
c) fornire,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria, compresi
in particolare sovvenzioni, prestiti e assicurazione dei crediti
all’esportazione, nonché assicurazioni e riassicurazioni, relativamente alle
attrezzature di cui alla lettera a), a qualsiasi persona fisica o giuridica,
entità od organismo in Venezuela o destinate a essere utilizzate in detto
paese».
8 Ai
sensi dell’articolo 4 dello stesso regolamento:
«1. In
deroga agli articoli 2 e 3, le autorità competenti degli Stati membri elencate
nell’allegato III possono autorizzare, alle condizioni che essi ritengono
appropriate:
a) la fornitura
di finanziamenti, assistenza finanziaria e assistenza tecnica connessi a:
i) attrezzature militari
non letali destinati esclusivamente a uso umanitario o protettivo o a programmi
di potenziamento istituzionale delle Nazioni Unite (ONU) e dell’Unione e dei
suoi Stati membri ovvero di organizzazioni regionali o subregionali;
ii) materiali per
le operazioni di gestione delle crisi da parte dell’ONU e dell’Unione o di
organizzazioni regionali o subregionali;
b) la vendita,
la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di attrezzature che potrebbero
essere utilizzate a fini di repressione interna e il finanziamento e
l’assistenza finanziaria e tecnica associata, destinate esclusivamente a uso
umanitario o protettivo o a programmi di costruzione istituzionale dell’ONU o
dell’Unione o a operazioni di gestione delle crisi dell’ONU e dell’Unione o di
organizzazioni regionali e subregionali;
c) la vendita,
la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di attrezzature per lo
sminamento e di materiale destinato a essere utilizzato nelle operazioni di
sminamento e il finanziamento e l’assistenza finanziaria e tecnica associata.
2. Le
autorizzazioni di cui al paragrafo 1 possono essere concesse solo prima dello
svolgimento delle attività per cui sono richieste».
9 L’articolo
6 del regolamento 2017/2063 dispone:
«1. È
vietato vendere, fornire, trasferire o esportare, direttamente o
indirettamente, le apparecchiature, le tecnologie o i software elencati
nell’allegato II, originari o meno dell’Unione, a qualsiasi persona, entità od
organismo in Venezuela o per un uso in Venezuela, senza il rilascio preventivo
di un’autorizzazione da parte dell’autorità competente dello Stato membro
interessato, identificata sui siti web elencati nell’allegato III.
2. Le
autorità competenti degli Stati membri, identificate sui siti web elencati
nell’allegato III, non rilasciano l’autorizzazione di cui al paragrafo 1 se
hanno fondati motivi per ritenere che le apparecchiature, le tecnologie o i
software in questione siano destinati a fini di repressione interna da parte
del governo, degli enti pubblici, delle imprese o delle agenzie del Venezuela,
o di qualsiasi persona o entità che agisca per loro conto o sotto la loro
direzione.
3. L’allegato
II elenca le apparecchiature, le tecnologie o i software destinati
principalmente all’uso nei controlli o intercettazioni sulle comunicazioni via
internet o telefoniche.
4. Lo
Stato membro interessato informa gli altri Stati membri e la Commissione delle
autorizzazioni concesse a norma del presente articolo entro quattro settimane
dall’autorizzazione».
10 L’articolo
7, paragrafo 1, di tale regolamento stabilisce che:
«A meno
che l’autorità competente dello Stato membro interessato, identificata sui siti
web elencati nell’allegato III, non abbia preventivamente rilasciato
un’autorizzazione a norma dell’articolo 6, paragrafo 2, è vietato:
a) fornire,
direttamente o indirettamente, a qualsiasi persona, entità od organismo in
Venezuela, o per un uso in Venezuela, assistenza tecnica o servizi di
intermediazione connessi alle apparecchiature, alle tecnologie e ai software
elencati nell’allegato II, all’installazione, alla fornitura, alla
fabbricazione, alla manutenzione e all’uso delle apparecchiature e delle
tecnologie elencate nell’allegato II o alla fornitura, all’installazione, al
funzionamento o all’aggiornamento dei software elencati nell’allegato II;
b) fornire,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o assistenza finanziaria connessi
alle apparecchiature, alle tecnologie e ai software di cui all’allegato II a
qualsiasi persona, entità od organismo in Venezuela, o per uso in Venezuela;
c) fornire
qualsiasi tipo di servizio di controllo o intercettazione di telecomunicazioni
o di comunicazioni internet al governo, agli enti pubblici, alle imprese e alle
agenzie del Venezuela o a qualsiasi persona o entità che agisca per loro conto
o sotto la loro direzione, o a loro beneficio diretto o indiretto».
11 L’articolo
20 del regolamento 2017/2063 dispone:
«Il
presente regolamento si applica:
a) nel
territorio dell’Unione, compreso il suo spazio aereo;
b) a bordo di
tutti gli aeromobili o di tutti i natanti sotto la giurisdizione di uno Stato
membro;
c) a qualsiasi
cittadino di uno Stato membro che si trovi all’interno o all’esterno del
territorio dell’Unione;
d) a qualsiasi
persona giuridica, entità od organismo che si trovi all’interno o all’esterno
del territorio dell’Unione e sia registrata/o o
costituita/o conformemente al diritto di uno Stato membro;
e) a qualsiasi
persona giuridica, entità od organismo relativamente ad attività economiche
esercitate, interamente o parzialmente, all’interno dell’Unione».
Procedimento
dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
12 Con
atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 febbraio
2018, la Repubblica bolivariana del Venezuela ha proposto un ricorso volto
all’annullamento del regolamento 2017/2063, nei limiti in cui le sue
disposizioni la riguardano.
13 Con
atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 maggio 2018,
il Consiglio ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo
130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. Come risulta dal
punto 23 della sentenza impugnata, il Consiglio ha dedotto, nell’ambito di tale
eccezione, tre motivi di irricevibilità, ossia, in primo luogo, che la
Repubblica bolivariana del Venezuela non avrebbe interesse ad agire, in secondo
luogo, che essa non sarebbe direttamente interessata dalle disposizioni del
regolamento 2017/2063 e, in terzo luogo, che essa non sarebbe una «persona
fisica o giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Sulla base
dell’articolo 130, paragrafo 6, del regolamento di procedura del Tribunale,
quest’ultimo ha deciso di aprire la fase orale del procedimento, limitandola
alla ricevibilità del ricorso.
14 Con
atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 gennaio
2019, la Repubblica bolivariana del Venezuela, sulla base dell’articolo 86 del
regolamento di procedura del Tribunale, ha adattato il ricorso, in modo che
questo fosse parimenti diretto all’annullamento della decisione 2018/1656 e del
regolamento di esecuzione 2018/1653, nei limiti in cui le loro disposizioni la
riguardano.
15 Nella
sentenza impugnata, il Tribunale ha anzitutto considerato che, nei limiti in
cui era diretto contro il regolamento 2017/2063, il ricorso riguardava
unicamente i suoi articoli 2, 3, 6 e 7.
16 Il
Tribunale ha poi deciso di esaminare solo il secondo motivo di irricevibilità
sollevato dal Consiglio, vale a dire che la Repubblica bolivariana del
Venezuela non sarebbe direttamente interessata da tali disposizioni, ha accolto
detto motivo e ha, pertanto, respinto il ricorso in quanto irricevibile nei
limiti in cui era diretto contro gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
2017/2063.
17 Infine,
il Tribunale ha altresì respinto il ricorso in quanto irricevibile nei limiti
in cui era diretto all’annullamento della decisione 2018/1656 e del regolamento
di esecuzione 2018/1653 sulla base dei rilievi che, da un lato, gli articoli 2,
3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 non riguardavano direttamente la Repubblica
bolivariana del Venezuela, lo stesso varrebbe per il regolamento di esecuzione
2018/1653 e, dall’altro, che dall’articolo 86 del regolamento di procedura del
Tribunale risulterebbe che, nell’ambito di una memoria di adattamento, una
parte ricorrente è legittimata a chiedere l’annullamento di un atto che
sostituisce o modifica un altro atto solo se l’annullamento di quest’ultimo era
stato richiesto nel ricorso. Orbene, il Tribunale ha constatato che la
decisione 2018/1656 modifica la decisione 2017/2074, di cui la Repubblica
bolivariana del Venezuela non avrebbe richiesto l’annullamento nel suo atto
introduttivo del giudizio.
Conclusioni
delle parti dinanzi alla Corte
18 La
Repubblica bolivariana del Venezuela chiede che la Corte voglia:
- annullare la
sentenza impugnata;
- dichiarare
ricevibile il ricorso da essa proposto dinanzi al Tribunale e rinviare la causa
dinanzi al Tribunale affinché statuisca nel merito, nonché
- condannare il
Consiglio alle spese.
19 Il
Consiglio chiede che la Corte voglia:
- respingere
l’impugnazione e
- condannare la
Repubblica bolivariana del Venezuela alle spese.
Sull’impugnazione
Osservazioni
preliminari
20 In
via preliminare, occorre rilevare, in primo luogo, che, con la sua
impugnazione, la Repubblica bolivariana del Venezuela contesta esclusivamente
il ragionamento con cui il Tribunale ha dichiarato irricevibile il suo ricorso
ne limiti in cui è diretto contro gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
2017/2063. Poiché tale impugnazione non verte invece sulla parte della sentenza
impugnata nella quale è stato dichiarato irricevibile il ricorso di detto Stato
terzo diretto all’annullamento del regolamento di esecuzione 2018/1653 nonché
della decisione 2018/1656, occorre considerare che il Tribunale si è pronunciato
in via definitiva al riguardo.
21 In
secondo luogo, si deve ricordare che la competenza della Corte non ha alcun
limite per quanto riguarda un regolamento, adottato in base all’articolo
215 TFUE, che conferisce efficacia alle posizioni dell’Unione definite
nell’ambito della PESC. Invero, regolamenti del genere costituiscono atti
dell’Unione, adottati in base al Trattato FUE, riguardo ai quali i giudici
dell’Unione, conformemente alle competenze loro attribuite dai Trattati, devono
garantire un controllo, in linea di principio completo, di legittimità (v.
sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punto 106).
22 In
terzo luogo, secondo una consolidata giurisprudenza, la Corte può pronunciarsi,
se necessario d’ufficio, sul motivo di ordine pubblico relativo
all’inosservanza delle condizioni di ricevibilità di cui all’articolo
263 TFUE (v., segnatamente, ordinanza del 15 aprile 2010, Makhteshim-Agan Holding e a./Commissione, C‑517/08 P,
non pubblicata, EU:C:2010:190, punto 54, e sentenza del 21 gennaio 2021,
Germania/Esso Raffinage, C‑471/18 P,
EU:C:2021:48, punto 101).
23 Nel
caso di specie, occorre sollevare d’ufficio la questione se la Repubblica
bolivariana del Venezuela debba essere considerata una «persona giuridica», ai
sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e esaminarla in primo luogo, dal
momento che la risposta a tale questione è necessaria per l’esame del secondo
motivo di irricevibilità sollevato dal Consiglio, di cui trattasi nell’ambito
del motivo unico di impugnazione e secondo il quale la Repubblica bolivariana
del Venezuela non sarebbe direttamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7
del regolamento 2017/2063.
24 Con
decisione della Corte del 7 luglio 2020, le parti dell’impugnazione sono state
invitate a prendere posizione sulla questione se uno Stato terzo debba essere
considerato una «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma,
TFUE. Conformemente all’articolo 24, secondo comma, dello Statuto della Corte
di giustizia dell’Unione europea, la Corte ha rivolto un invito della stessa
natura alla Commissione europea e agli Stati membri. Osservazioni su detta
questione sono state presentate dalle parti dell’impugnazione, dal Regno del
Belgio, dalla Repubblica di Bulgaria, dalla Repubblica federale di Germania,
dalla Repubblica di Estonia, dalla Repubblica ellenica, dalla Repubblica di
Lituania, dal Regno dei Paesi Bassi, dalla Repubblica di Polonia, dalla
Repubblica di Slovenia, dalla Repubblica slovacca, dal Regno di Svezia nonché
dalla Commissione.
25 La
Repubblica bolivariana del Venezuela considera che né il testo dell’articolo
263, quarto comma, TFUE né l’obiettivo o il contesto di tale disposizione
forniscono indicazioni, anche indirette, che consentano di escluderla dalla
nozione di «persona giuridica» ai sensi della medesima disposizione.
26 Il
Consiglio ritiene al contrario che uno Stato terzo non debba essere considerato
una «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, a meno
che non gli siano stati conferiti diritti specifici nell’ordinamento giuridico
dell’Unione in forza di un accordo concluso con quest’ultima, eccezione che non
si applicherebbe tuttavia nel caso di specie.
27 L’Unione
svilupperebbe le sue relazioni con Stati terzi sovrani sulla scena
internazionale e tali relazioni sarebbero disciplinate dal diritto
internazionale che, a sua volta, si basa sul consenso. Nell’ambito di tale
ordinamento giuridico, i soggetti di diritto internazionale pubblico non
avrebbero un diritto automatico a proporre un ricorso dinanzi ai giudici degli
altri Stati. Essi avrebbero il diritto di non assoggettarsi alla giurisdizione
di un altro Stato o di un tribunale internazionale a meno che non vi abbiano
acconsentito.
28 Gli
Stati terzi non farebbero parte del sistema giuridico istituito dall’Unione e
non potrebbero, in linea di principio, avere accesso ai giudici dell’Unione.
Peraltro, consentire a uno Stato terzo sottoposto a misure restrittive generali
di contestare siffatte misure, sulla base delle condizioni che autorizzano
l’accesso ai giudici dell’Unione alle persone destinatarie di misure
individuali, sarebbe contrario alla distinzione operata dai Trattati tra misure
restrittive generali e individuali e avrebbe come effetto supplementare
un’estensione indebita della portata della competenza conferita ai giudici
dell’Unione per quanto riguarda le disposizioni relative alla politica estera e
di sicurezza comune (PESC) o gli atti adottati sul fondamento di suddette
disposizioni.
29 In
definitiva, riconoscere a uno Stato terzo la legittimazione ad agire contro
atti delle istituzioni dell’Unione in circostanze come quelle del caso di
specie potrebbe svantaggiare l’Unione rispetto ai suoi partner internazionali,
le cui decisioni sovrane riguardanti le loro relazioni internazionali o le loro
politiche commerciali ed economiche non possono essere contestate dinanzi ai
loro giudici, e limiterebbe così indebitamente l’Unione nel condurre le sue
politiche e le sue relazioni internazionali. Ciò varrebbe ancor di più
nell’ambito del presente procedimento, in cui uno Stato terzo contesta
disposizioni di un atto interno dell’Unione che attua una decisione politica
del Consiglio volta a ridurre le relazioni economiche con tale Stato. Gli Stati
terzi, con il pretesto che essi sono ricorrenti individuali, non dovrebbero
essere autorizzati a utilizzare i giudici dell’Unione come mezzo sviato per
risolvere controversie internazionali tra soggetti di diritto internazionale
pubblico.
30 I
governi ellenico, polacco, sloveno, slovacco e svedese ritengono, in sostanza,
che uno Stato terzo non possa, in linea di principio, essere considerato
rientrante nella nozione di «persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263,
quarto comma, TFUE.
31 Tale
nozione rinvierebbe, essenzialmente, agli enti dotati di personalità giuridica
in forza del diritto di uno Stato membro o di uno Stato terzo, ma non agli
Stati stessi, rispetto ai quali l’Unione non disporrebbe peraltro della
competenza regolamentare. Le misure restrittive sarebbero, conformemente
all’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, rivolte alle persone fisiche o giuridiche,
a gruppi o a entità non statali, ma non sarebbero adottate contro Stati terzi.
32 Considerare
gli Stati terzi come rientranti nella nozione di «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, senza che essi abbiano concluso con
l’Unione un qualsivoglia accordo che definisca le relazioni giuridiche tra le
parti di quest’ultimo, limiterebbe l’Unione in modo inappropriato
nell’attuazione delle sue politiche e delle sue relazioni internazionali e la
svantaggerebbe nelle relazioni internazionali. Uno dei principi base del
diritto internazionale è infatti la reciprocità. Orbene, consentire agli Stati
terzi di proporre siffatti ricorsi dinanzi ai giudici dell’Unione contro atti
dell’Unione rischierebbe di compromettere la reciprocità tra l’Unione e tali
Stati. Infatti, gli Stati terzi avrebbero la possibilità di contestare gli atti
dell’Unione dinanzi ai giudici di quest’ultima, senza che sia garantito che
l’Unione possa impugnare gli atti nazionali di detti Stati, né individualmente
né nell’ambito delle diverse associazioni di Stati di cui sono membri.
33 Per
contro, i governi belga, bulgaro, tedesco, estone, lettone, lituano e dei Paesi
Bassi ritengono, in sostanza, che uno Stato terzo rientri nella nozione di
«persona giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
34 A
loro avviso, è incontestabile che uno Stato terzo sia dotato di personalità
giuridica e che sia una persona giuridica, ai sensi del diritto internazionale
pubblico. Se uno Stato terzo non potesse essere qualificato come «persona
giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, non sarebbe allora
in grado di tutelare i propri interessi, anche se è certo che i suoi diritti
sono stati violati e può dimostrare in modo adeguato sotto il profilo giuridico
che tutte le condizioni necessarie per la proposizione di un ricorso sono
soddisfatte.
35 Ciò
posto, sarebbe parimenti chiaro che la posizione di uno Stato terzo, come
quella della Repubblica bolivariana del Venezuela, non può essere assimilata a
quella delle istituzioni dell’Unione o degli Stati membri, i quali sono
ricorrenti, ai sensi dell’articolo 263, primo comma, TFUE, cosicché la
ricevibilità del ricorso di uno Stato terzo dovrebbe essere valutata alla luce
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
36 Peraltro,
negare a uno Stato terzo il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva
contro un atto dell’Unione che gli arreca pregiudizio, benché tale Stato
rispetti tutte le condizioni di ricevibilità previste dall’articolo 263, quarto
comma, TFUE, equivarrebbe ad adottare una concezione
restrittiva dello Stato di diritto, valore sul quale, conformemente
all’articolo 2 TUE, l’Unione è fondata.
37 La
Commissione ritiene che la nozione di «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, possa essere intesa in vari modi. Da un
lato, un’interpretazione di tale nozione fondata sul principio di uguaglianza
degli Stati porterebbe a ritenere che gli Stati terzi rientrino in detta
nozione soltanto quando compiano atti di gestione (acta iure gestionis) o abbiano accesso ai giudici dell’Unione in
forza di un accordo internazionale concluso con l’Unione. Una simile
interpretazione sarebbe conforme al principio della tutela giurisdizionale
effettiva, in quanto non negherebbe qualsiasi mezzo di ricorso allo Stato
terzo, ma accorderebbe a suddetto Stato l’accesso ai giudici dell’Unione in
funzione della natura dell’azione esercitata da tale Stato. Nella misura in cui
il regime delle misure restrittive, al pari delle motivazioni invocate dalla
Repubblica bolivariana del Venezuela per chiedere l’annullamento di siffatte
misure, nonché i rapporti tra l’Unione e detto Stato in simile contesto
rientrerebbero nel settore degli atti commessi nell’esercizio di pubblici
poteri (acta iure imperii) e dovrebbero quindi essere analizzati quali elementi
di diritto internazionale pubblico, la Repubblica bolivariana del Venezuela non
rientrerebbe nella fattispecie nella nozione di «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
38 D’altro
lato, secondo la Commissione, se si adottasse un’interpretazione teleologica
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, guidata dalla volontà di un accesso
esteso ai giudici dell’Unione, nulla osterebbe a che suddetta disposizione
fosse interpretata in modo tale che la nozione di «persona giuridica» comprenda
gli Stati terzi, in quanto gli Stati in parola decidano di assoggettarsi alla
competenza dei giudici dell’Unione. Pertanto, quando l’Unione adotta un atto
unilaterale che, potenzialmente, pregiudica gli interessi di uno Stato terzo e
tale Stato sceglie di proporre un ricorso contro l’atto di cui trattasi dinanzi
ai giudici dell’Unione piuttosto che ricorrere a un meccanismo internazionale
di risoluzione delle controversie, nulla giustificherebbe che i giudici
dell’Unione rifiutino di conoscere di suddetto ricorso per principio, senza
esaminare se siano soddisfatte tutte le condizioni di ricevibilità applicabili.
39 La
Commissione intende rimarcare la sua preferenza per il secondo approccio di cui
al punto precedente, per il motivo che da una lettura restrittiva della nozione
di «persona giuridica» risulterebbe che, in assenza di accordo internazionale
concluso tra Stati terzi e l’Unione, tali Stati non potrebbero volontariamente
assoggettarsi alla competenza dei giudici dell’Unione.
40 Ai
sensi dell’articolo 19, paragrafo 3, lettera a), TUE, la Corte di giustizia
dell’Unione europea statuisce, in conformità dei trattati, sui ricorsi
presentati da uno Stato membro, da un’istituzione o da una persona fisica o
giuridica. L’articolo 263, quarto comma, TFUE dispone che qualsiasi persona
fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo
comma di detto articolo, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti
o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti
regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura
di attuazione.
41 Nel
caso di specie, occorre esaminare se uno Stato terzo, quale la Repubblica
bolivariana del Venezuela, che non può proporre un ricorso sulla base del
secondo comma dell’articolo 263 TFUE, possa essere considerato una
«persona giuridica», ai sensi del quarto comma di suddetto articolo.
42 A
tal riguardo, occorre rilevare che, poiché tale disposizione non opera alcun
rinvio ai diritti nazionali per specificare il significato da attribuire alla
nozione di «persona giuridica», essa dev’essere considerata come una nozione
autonoma del diritto dell’Unione, da interpretarsi in maniera uniforme nel territorio
di quest’ultima (v., in tal senso, sentenza del 19 dicembre 2019, Engie Cartagena, C‑523/18, EU:C:2019:1129, punto 34 e
giurisprudenza ivi citata). Quindi, conformemente ad una costante
giurisprudenza, occorre interpretare la nozione di «persona giuridica» di cui
all’articolo 263, quarto comma, TFUE, tenendo conto non soltanto della lettera
della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla
normativa di cui essa fa parte (v., segnatamente, sentenza del 6 ottobre 2020, Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, punto 61
e giurisprudenza ivi citata).
43 Per
quanto riguarda la formulazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, occorre
rilevare che né da suddetta disposizione né da altre disposizioni del diritto
primario dell’Unione risulta che talune categorie di persone giuridiche non
possano avvalersi della facoltà di stare in giudizio dinanzi ai giudici
dell’Unione. Tale constatazione tende quindi a indicare che nessuna «persona
giuridica» dovrebbe essere privata, in linea di principio, della facoltà di
proporre un ricorso di annullamento previsto dal medesimo articolo 263, quarto
comma, TFUE.
44 La
giurisprudenza della Corte indica a tal riguardo che la nozione di «persona
giuridica» utilizzata all’articolo 263, quarto comma, TFUE non può essere
interpretata restrittivamente.
45 Difatti,
se il ricorso di un ente regionale o locale può essere assimilato al ricorso di
uno Stato membro di cui all’articolo 263, secondo comma, TFUE (v., in tal
senso, ordinanza del 26 novembre 2009, Região autónoma dos Açores/Consiglio,
C‑444/08 P, non pubblicata, EU:C:2009:733, punto 31), un ente del
genere, nella misura in cui gode della personalità giuridica, può nondimeno, in
linea di principio, proporre un ricorso di annullamento in forza dell’articolo
263, quarto comma, TFUE (v., in tal senso. ordinanza del 1° ottobre 1997,
Regione Toscana/Commissione, C‑180/97, EU:C:1997:451 punti da 10 a 12,
nonché sentenza del 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Consiglio, C‑452/98, EU:C:2001:623, punto
51).
46 Risulta
peraltro, in via più generale, dalla giurisprudenza che non soltanto le persone
giuridiche private, ma altresì gli enti pubblici sono legittimati ad agire
conformemente all’articolo 263, quarto comma, TFUE (v., a titolo esemplificativo,
sentenze del 1° febbraio 2018, Deutsche Bahn
e a./Commissione, C‑264/16 P, non pubblicata, EU:C:2018:60,
punto 2, e del 4 febbraio 2020, Uniwersytet Wrocławski e Polonia/REA, C‑515/17 P e C‑561/17 P,
EU:C:2020:73, punto 69).
47 La
Corte ha del resto ammesso che un’organizzazione priva di personalità giuridica
doveva essere legittimata a contestare le misure restrittive che le erano
imposte sulla base del rilievo che, se il legislatore dell’Unione ritiene che
un’entità abbia un’esistenza sufficiente per essere oggetto di misure
restrittive, la coerenza e la giustizia impongono di riconoscere che tale
entità ha parimenti un’esistenza sufficiente per contestare simili misure (v.,
in tal senso, sentenza del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P,
EU:C:2007:32, punto 112).
48 Per
quanto riguarda l’interpretazione contestuale e teleologica dell’articolo 263,
quarto comma, TFUE, occorre ricordare che l’esistenza stessa di un controllo
giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto delle
disposizioni del diritto dell’Unione è inerente all’esistenza di uno Stato di
diritto (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2016, H/Consiglio e a.,
C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punto 41). Infatti, dall’articolo
2 TUE deriva che l’Unione si fonda su valori, quali lo Stato di diritto,
che sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata, in
particolare, dalla giustizia (sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19, EU:C:2021:311, punto 62).
49 Peraltro,
il principio secondo cui l’Unione è segnatamente fondata sul valore dello Stato
di diritto risulta tanto dall’articolo 2 TUE, figurante nelle disposizioni
comuni del Trattato UE, quanto dall’articolo 21 TUE, relativo all’azione
esterna dell’Unione, cui rinvia l’articolo 23 TUE relativo alla PESC (v.,
in tal senso. sentenza del 6 ottobre 2020, Bank Refah
Kargaran/Consiglio, C‑134/19 P,
EU:C:2020:793, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
50 In
tali circostanze, un’interpretazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE,
alla luce dei principi di controllo giurisdizionale effettivo e dello Stato di
diritto, depone a favore della considerazione che uno Stato terzo dovrebbe
avere la legittimazione ad agire, in quanto «persona giuridica», ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, quando siano soddisfatte le altre
condizioni previste da suddetta disposizione. Una siffatta persona giuridica di
diritto internazionale pubblico può infatti essere lesa da un atto dell’Unione
nei suoi diritti o interessi allo stesso modo di un’altra persona o entità e
deve quindi essere in grado, nel rispetto di tali condizioni, di chiedere
l’annullamento di un simile atto.
51 Tale
interpretazione della nozione di «persona giuridica», ai sensi dell’articolo
263, quarto comma, TFUE, non è rimessa in discussione dagli argomenti dedotti
dal Consiglio nonché da taluni governi che hanno presentato osservazioni
sull’eventuale assenza di accesso dell’Unione ai giudici degli Stati terzi, i quali
non consentirebbero di contestare, dinanzi a detti giudici, le decisioni
relative alle loro relazioni internazionali, siano esse di natura commerciale o
meno.
52 In
effetti, gli obblighi dell’Unione di garantire il rispetto del valore dello
Stato di diritto non possono in alcun modo essere subordinati ad una condizione
di reciprocità per quanto riguarda i rapporti intrattenuti dall’Unione con
Stati terzi.
53 Ne
consegue che la Repubblica bolivariana del Venezuela, in quanto Stato dotato di
personalità giuridica internazionale, deve essere considerata una «persona
giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Sul
motivo unico
Argomenti
delle parti
54 A
sostegno della sua impugnazione, la Repubblica bolivariana del Venezuela deduce
un motivo unico, vertente sul fatto che il Tribunale avrebbe interpretato
erroneamente la condizione secondo cui il ricorrente deve essere direttamente
interessato dalla misura oggetto del suo ricorso, prevista all’articolo 263,
quarto comma, TFUE.
55 A
suo avviso, la circostanza, rilevata dal Tribunale ai punti 35 e 36 della
sentenza impugnata, che essa non fosse iscritta, in quanto tale, nell’allegato
IV o nell’allegato V del regolamento 2017/2063 in modo analogo alla ricorrente
nella causa decisa con la sentenza del 13 settembre 2018, Almaz-Antey/Consiglio
(T‑515/15, non pubblicata, EU:T:2018:545), è
irrilevante dal momento che essa è specificamente considerata dagli articoli 2,
3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063. Sarebbe parimenti irrilevante,
contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 40 della sentenza
impugnata, la circostanza che essa abbia o meno agito in qualità di operatore
economico attivo sui mercati interessati, dal momento che tali articoli la
riguardano direttamente da un punto di vista tanto giuridico quanto materiale.
56 Il
Consiglio fa valere che la questione se gli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063 riguardino direttamente la posizione della Repubblica
bolivariana del Venezuela è stata risolta dal Tribunale nella sentenza
impugnata in modo conforme a una giurisprudenza costante, di cui la sentenza
del 13 settembre 2018, Almaz-Antey/Consiglio (T‑515/15,
non pubblicata, EU:T:2018:545) costituirebbe parte
integrante. In tale contesto, il Tribunale non sarebbe stato tenuto a prendere
in considerazione l’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi,
consistenti nell’indurre un cambiamento nel comportamento del governo
venezuelano. Infatti, non solo simile presa in considerazione sarebbe contraria
alla giurisprudenza costante dei giudici dell’Unione, ma porterebbe altresì ad
ampliare la categoria dei potenziali ricorrenti così da includere qualsiasi
Stato terzo con il quale l’Unione decida, nell’ambito della sua politica
estera, di interrompere o di ridurre, in tutto o in parte, le relazioni
economiche e finanziarie.
57 Secondo
il Consiglio, il Tribunale non avrebbe dichiarato che la Repubblica bolivariana
del Venezuela non era direttamente interessata sulla base del solo rilievo che
essa era menzionata in modo insufficiente negli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063. Il Tribunale sarebbe invece giunto a siffatta
conclusione sul fondamento di un complesso di elementi pertinenti, debitamente
motivati e corroborati dalla giurisprudenza rilevante, ai punti da 35 a 48
della sentenza impugnata. Inoltre, per quanto riguarda specificamente i
riferimenti operati alla Repubblica bolivariana del Venezuela in tali articoli,
sarebbe giocoforza constatare che essi non la riguardano direttamente. Si tratterebbe,
semplicemente, di un divieto posto agli operatori economici dell’Unione di
intrattenere rapporti economici e finanziari con persone fisiche o giuridiche,
entità o organismi stabiliti o operanti nel territorio del Venezuela.
58 Inoltre,
quanto alla questione se il Tribunale avrebbe dovuto assimilare la Repubblica
bolivariana del Venezuela a un operatore economico, come ha fatto per la
ricorrente nella causa decisa con la sentenza del 13 settembre 2018, Almaz Antey/Consiglio (T‑515/15, non pubblicata,
EU:T:2018:545), il Consiglio fa notare che il Tribunale avrebbe pienamente
tenuto conto della situazione particolare della Repubblica bolivariana del
Venezuela e che avrebbe analizzato se tale Stato potesse essere paragonato a un
operatore economico attivo su un mercato specifico ai sensi della
giurisprudenza. Il Tribunale, senza incorrere in errori di diritto, avrebbe
concluso in senso negativo, in quanto uno Stato che agisce nella sua qualità di
potere pubblico non sarebbe paragonabile ad un ente privato o pubblico la cui
esistenza è limitata dal suo oggetto.
59 Infine,
il Consiglio fa valere che la Repubblica bolivariana del Venezuela chiede in
realtà alla Corte di stabilire una nuova regola secondo la quale la
legittimazione ad agire dovrebbe essere concessa automaticamente agli Stati
terzi che cercano di contestare misure economiche adottate dall’Unione
nell’ambito della sua politica estera, consentendo loro di contestare atti che
danno applicazione a decisioni adottate al fine di perseguire i legittimi
obiettivi dell’azione esterna dell’Unione, quali definiti all’articolo
21 TUE, anche mediante l’interruzione o la riduzione, in tutto o in parte,
delle relazioni economiche o finanziarie con uno o più Stati terzi in
applicazione dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE.
60 Orbene,
una domanda del genere sarebbe contraria al sistema di tutela giurisdizionale
istituito dai Trattati, volto ad assicurare la tutela dei diritti garantiti dal
diritto dell’Unione. I Trattati non riconoscerebbero agli Stati terzi alcun
diritto specifico che consenta loro di essere trattati paritariamente con gli
Stati membri o di commerciare liberamente e senza condizioni con operatori
economici situati nell’Unione. Di conseguenza, gli Stati terzi non potrebbero
legittimamente sostenere che un atto dell’Unione tale da assoggettarli a un
trattamento differenziato abbia direttamente prodotto effetti sulla loro
situazione giuridica.
Giudizio
della Corte
61 Secondo
una giurisprudenza costante, il requisito secondo cui una persona fisica o
giuridica deve essere direttamente interessata dalla decisione oggetto del
ricorso, requisito previsto all’articolo 263, quarto comma, TFUE, richiede la
compresenza di due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un
lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona
e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati
della sua attuazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla
sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie
(sentenze del 5 novembre 2019, BCE e a./Trasta Komercbanka e a., C‑663/17 P, C‑665/17 P
e C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punto 103, nonché del 3 dicembre 2020, Changmao Biochemical
Engineering/Distillerie Bonollo e a., C‑461/18 P,
EU:C:2020:979, punto 58).
62 Nella
sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che gli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063 non riguardavano direttamente la Repubblica bolivariana
del Venezuela, e ciò, in sostanza, per tre motivi vertenti sul primo criterio
riportato al punto 61 della presente sentenza.
63 In
primo luogo, al punto 32 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che
l’articolo 20 del regolamento 2017/2063 circoscrive l’applicazione dei divieti
di cui agli articoli 2, 3, 6 e 7 di tale regolamento al territorio dell’Unione,
alle persone fisiche aventi la cittadinanza di uno Stato membro e alle persone
giuridiche costituite conformemente al diritto di uno di essi, nonché alle
persone giuridiche, alle entità e agli organismi per quanto riguarda tutte le
operazioni commerciali realizzate integralmente o parzialmente nell’Unione.
64 In
secondo luogo, al punto 33 della sentenza impugnata, il Tribunale ha
considerato che gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 non
impongono alcun divieto alla Repubblica bolivariana del Venezuela. Tutt’al più,
gli articoli succitati potrebbero avere nei suoi confronti degli effetti
indiretti, in quanto i divieti imposti alle persone fisiche cittadine di uno
Stato membro e alle persone giuridiche costituite conformemente al diritto di
uno di essi potrebbero avere la conseguenza di limitare le fonti presso cui la
Repubblica bolivariana del Venezuela può procurarsi i prodotti e i servizi in
discussione.
65 In
terzo luogo, ai punti da 34 a 41 della sentenza impugnata, il Tribunale ha
distinto la presente causa dalla causa decisa con la sentenza del 13 settembre
2018, Almaz-Antey/Consiglio (T‑515/15, non
pubblicata, EU:T:2018:545). Il Tribunale ha fatto
notare che, in quest’ultima causa, la ricorrente era espressamente interessata
dall’atto impugnato poiché il suo nome figurava nell’allegato della decisione
impugnata in quanto impresa cui era vietato vendere o fornire i prodotti e i
servizi in discussione. Per contro, nella presente causa, la Repubblica
bolivariana del Venezuela non sarebbe, in quanto Stato, esplicitamente e
specificamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063
in modo paragonabile alla ricorrente nella causa decisa con la suddetta
sentenza.
66 A
tal riguardo, si deve considerare che giustamente il Tribunale ha ricordato, al
punto 30 della sentenza impugnata, la propria giurisprudenza secondo cui, per
stabilire se un atto produca effetti giuridici, si deve tener conto, in
particolare, del suo oggetto, del suo contenuto, della sua sostanza e del
contesto di fatto e di diritto in cui si colloca.
67 Nel
caso di specie, il titolo del regolamento 2017/2063, il suo considerando 1 e il
testo dei suoi articoli 2, 3, 6 e 7 pongono in evidenza che le misure
restrittive di cui trattasi sono state adottate nei confronti della Repubblica
bolivariana del Venezuela.
68 Il
Tribunale ha correttamente ricordato al riguardo, al punto 34 della sentenza
impugnata, che vietare agli operatori dell’Unione di effettuare determinate
operazioni, ciò che costituisce l’oggetto degli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063, equivaleva a vietare alla Repubblica bolivariana del
Venezuela di effettuare tali operazioni con suddetti operatori.
69 Orbene,
l’entrata in vigore del regolamento 2017/2063 ha avuto come effetto
l’applicazione immediata e automatica dei divieti previsti dagli articoli 2, 3,
6 e 7 di quest’ultimo. Poiché tali divieti impediscono alla Repubblica
bolivariana del Venezuela di procurarsi numerosi prodotti e servizi, dette
disposizioni producono direttamente effetti sulla situazione giuridica dello
Stato in parola. Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 110
delle sue conclusioni, risulta segnatamente dagli articoli 6 e 7 del
regolamento 2017/2063 che il riferimento a «qualsiasi persona fisica o
giuridica, entità o organismo che si trovi sul territorio del Venezuela o per
un uso in detto paese» in suddetti divieti comprende il regime venezuelano, i
suoi organismi, le imprese o agenzie pubbliche o qualsiasi persona o entità che
agisca per loro conto o sotto la loro direzione.
70 A
tal riguardo, occorre rilevare che, per constatare che la Repubblica
bolivariana del Venezuela è direttamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7
del regolamento 2017/2063, non è necessario distinguere a seconda che tali
operazioni commerciali siano effettuate iure gestionis
o iure imperii, in quanto una simile distinzione non può essere dedotta né
dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, né da qualsiasi altra disposizione del
diritto dell’Unione.
71 Peraltro,
la circostanza che le misure restrittive di cui trattasi non costituiscano un
impedimento assoluto per la Repubblica bolivariana del Venezuela di procurarsi
i beni e i servizi contemplati dai succitati articoli, dato che tale Stato
resta in grado di procurarseli al di fuori del territorio dell’Unione da
persone non soggette a dette misure, non rimette in discussione la conclusione
secondo la quale i divieti previsti agli articoli in parola riguardano
direttamente la Repubblica bolivariana del Venezuela. Infatti, per quanto
riguarda divieti come quelli previsti dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063, la condizione secondo cui una persona giuridica è
direttamente interessata da tali misure non implica che detta persona si trovi
nell’impossibilità assoluta di procurarsi i beni e i servizi di cui trattasi.
72 È
del pari irrilevante, al fine di verificare se la Repubblica bolivariana del
Venezuela sia direttamente interessata dagli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063, che l’attività di tale Stato terzo non si limiti a
quella di un operatore economico attivo su taluni mercati.
73 Ne
consegue che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel considerare che
le misure restrittive di cui trattasi non producevano direttamente effetti
sulla situazione giuridica della Repubblica bolivariana del Venezuela e
nell’accogliere, su tale base, il secondo motivo di irricevibilità sollevato
dal Consiglio.
74 In
tali circostanze, occorre accogliere il motivo unico dedotto dalla Repubblica
bolivariana del Venezuela e annullare la sentenza impugnata nella parte in cui
respinge in quanto irricevibile il ricorso della Repubblica bolivariana del
Venezuela volto all’annullamento del regolamento 2017/2063.
Sul
ricorso dinanzi al Tribunale
75 Ai
sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia
dell’Unione europea, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la
decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla
controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure, in caso
contrario, rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
76 Nel
caso di specie, la Corte dispone degli elementi necessari per statuire
definitivamente sulla ricevibilità del ricorso proposto dalla Repubblica bolivariana
del Venezuela.
77 Dinanzi
al Tribunale, nell’ambito della sua eccezione di irricevibilità, il Consiglio
ha sollevato tre motivi di irricevibilità del ricorso, dei quali solo il
secondo è stato in parte esaminato dal Tribunale. Nella misura in cui la
questione se la Repubblica bolivariana del Venezuela sia una «persona
giuridica», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, quale oggetto del
terzo motivo di irricevibilità sollevato dal Consiglio dinanzi al Tribunale, è
stata esaminata d’ufficio ai punti da 40 a 53 della presente sentenza, resta da
esaminare, da un lato, il primo motivo di irricevibilità sollevato dal
Consiglio e vertente sull’assenza di un interesse ad agire e, dall’altro, la
parte del secondo motivo di irricevibilità sulla quale il Tribunale non si è
pronunciato, verificando se il criterio secondo cui le misure restrittive di
cui trattasi non devono lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari
incaricati della sua attuazione, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE,
sia soddisfatto nel caso di specie.
Sul primo
motivo di irricevibilità sollevato dal Consiglio e relativo alla mancanza di un
interesse ad agire
Argomenti
delle parti
78 Con
il primo motivo di irricevibilità, il Consiglio sostiene che la Repubblica
bolivariana del Venezuela non ha interesse a chiedere l’annullamento delle
misure restrittive di cui trattasi dinanzi ai giudici dell’Unione. Tali misure
non modificherebbero in modo significativo la situazione giuridica della
Repubblica bolivariana del Venezuela dal momento che non produrrebbero alcun
effetto giuridico vincolante né per suddetto Stato in quanto tale né sul suo
territorio.
79 Come
risulterebbe chiaramente dall’articolo 20 del regolamento 2017/2063, l’ambito
di applicazione di suddetto regolamento sarebbe limitato al territorio degli
Stati membri e alle persone soggette alla giurisdizione di uno Stato membro.
Inoltre, non si può ritenere che le ragioni che hanno indotto la Corte a
dichiarare, nella sentenza del 21 dicembre 2016, Consiglio/Front Polisario (C‑104/16 P,
EU:C:2016:973, punti da 131 a 133), che il Front populaire
pour la libération de la saguia-el-hamra
et du rio de oro (Front Polisario) non poteva essere
considerato come avente la legittimazione ad agire per l’annullamento della
decisione impugnata nella causa all’origine di tale sentenza siano applicabili
per analogia nell’ambito della presente causa.
80 La
Repubblica bolivariana del Venezuela ritiene che tale motivo di irricevibilità
debba essere respinto.
Giudizio della
Corte
81 Nei
limiti in cui il Consiglio sostiene che il regolamento 2017/2063 non
produrrebbe alcun effetto giuridico vincolante idoneo ad incidere sugli
interessi della Repubblica bolivariana del Venezuela, occorre ricordare che,
secondo costante giurisprudenza, il ricorso di annullamento deve potersi
esperire nei confronti di tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni
dell’Unione, indipendentemente dalla loro natura o dalla loro forma, purché
siano dirette a produrre effetti giuridici (sentenza del 16 luglio 2015,
Commissione/Consiglio, C‑425/13, EU:C:2015:483, punto 26 e giurisprudenza
ivi citata).
82 A
tale riguardo, occorre ricordare che la sussistenza di un interesse ad agire
presuppone che l’annullamento dell’atto impugnato possa, di per sé, procurare
un beneficio alla persona fisica o giuridica che ha proposto il ricorso
(sentenza del 21 gennaio 2021, Germania/Esso Raffinage,
C‑471/18 P, EU:C:2021:48, punto 103 e giurisprudenza ivi citata).
83 Orbene,
dal momento che, per i motivi esposti ai punti da 63 a 73 della presente
sentenza, i divieti previsti agli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
2017/2063 sono tali da arrecare pregiudizio agli interessi, in particolare
economici, della Repubblica bolivariana del Venezuela, il loro annullamento è,
di per sé, idoneo a procurarle un beneficio.
84 Quanto
all’argomento del Consiglio relativo alla sentenza del 21 dicembre 2016,
Consiglio/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), è certamente
vero che la Corte ha dichiarato, in tale sentenza, che il Front Polisario non
poteva essere considerato come dotato della legittimazione ad agire per
l’annullamento della decisione del Consiglio volta ad approvare, a nome
dell’Unione, l’accordo sotto forma di scambio di lettere tra l’Unione europea e
il Regno del Marocco in merito a misure di liberalizzazione reciproche per i
prodotti agricoli, i prodotti agricoli trasformati, il pesce e i prodotti della
pesca, alla sostituzione dei protocolli nn. 1, 2
e 3 e dei relativi allegati e a modifiche dell’accordo euromediterraneo che
istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da
una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra, firmato a Bruxelles il 13
dicembre 2010 (GU 2012, L 241, pag. 2). Orbene, l’argomento dedotto
dal Fronte Polisario al fine di dimostrare la propria legittimazione ad agire
per l’annullamento di detta decisione si basava sull’affermazione secondo cui
tale accordo era in pratica applicato, in alcuni casi, al Sahara Occidentale,
mentre quest’ultimo non fa parte del territorio del Regno del Marocco, la quale
è stata tuttavia respinta dalla Corte in quanto infondata. Quest’ultima ha
interpretato suddetto accordo nel senso che esso non si applicava al territorio
del Sahara Occidentale. Per contro, come rilevato ai punti 67 e 69 della
presente sentenza, le misure restrittive previste dagli articoli 2, 3, 6 e 7
del regolamento 2017/2063 sono state adottate nei confronti della Repubblica
bolivariana del Venezuela, considerato che le disposizioni in parola le impediscono
di procedere a talune operazioni.
85 Il
primo motivo di irricevibilità sollevato dal Consiglio deve pertanto essere
respinto.
Sul
criterio secondo il quale la misura contestata non comporta misure di
esecuzione, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e sulle altre
condizioni di ricevibilità del ricorso
86 Il
Tribunale non ha esaminato il secondo dei due criteri cumulativi che devono
ricorrere per constatare che la Repubblica bolivariana del Venezuela è
direttamente interessata dalle misure restrittive di cui trattasi, ossia, come
ricordato al punto 61 della presente sentenza, il criterio secondo il quale le
misure in parola non devono lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari
incaricati di attuarle, dato che tale attuazione deve avere carattere meramente
automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di
altre norme intermedie.
87 Nell’ipotesi
in cui detto secondo criterio fosse soddisfatto, resterebbe da stabilire se le
altre condizioni affinché ad una persona giuridica sia riconosciuta la
legittimazione ad agire contro un atto di cui non è destinataria, ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, lo siano parimenti, vale a dire che essa
sia individualmente interessata o che un atto del genere costituisca un atto
regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione.
Argomenti
delle parti
88 Secondo
il Consiglio, l’applicazione degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
2017/2063 richiede necessariamente l’adozione di norme intermedie, poiché tali
articoli prevedrebbero un sistema di autorizzazione preventiva da parte delle
autorità competenti degli Stati membri. Inoltre, un’autorizzazione preventiva
costituirebbe di per sé una misura di esecuzione e gli Stati membri
disporrebbero di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda le
condizioni alle quali siffatte autorizzazioni potrebbero essere concesse. Ne
conclude che non è necessario esaminare se la Repubblica bolivariana del
Venezuela sia individualmente interessata o se si tratti di atti regolamentari
che non comportano alcuna misura di esecuzione, limitandosi ad indicare che
esso respinge queste due ipotesi.
89 La
Repubblica bolivariana del Venezuela ritiene che il secondo motivo di
irricevibilità, in quanto riguarda il criterio secondo cui le misure
restrittive di cui trattasi non devono lasciare alcun potere discrezionale ai
destinatari incaricati di applicarle, debba essere del pari respinto. Nel suo
atto introduttivo del ricorso, essa aveva fatto valere di soddisfare le
condizioni previste dalla seconda e dalla terza parte dell’articolo 263, quarto
comma, TFUE, giacché il regolamento 2017/2063 era un atto regolamentare che la
riguardava direttamente e non comportava misure di esecuzione e, in subordine,
essa era direttamente e individualmente interessata da tale atto.
Giudizio
della Corte
90 Dalla
formulazione stessa degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063
risulta che i divieti sanciti da tali disposizioni, fatte salve le misure di
deroga o di autorizzazione ivi previste e che non sono in discussione
nell’ambito della presente controversia, si applicano senza lasciare potere
discrezionale ai destinatari incaricati di attuarli. Siffatti divieti sono
inoltre applicabili senza che ciò necessiti l’adozione di misure di esecuzione,
né da parte dell’Unione né degli Stati membri. Al riguardo, occorre rilevare
che il regolamento di esecuzione 2018/1653 non aveva altra funzione se non la
modifica dell’allegato IV del regolamento 2017/2063, che contiene unicamente
l’elenco delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi
interessati dalle misure di congelamento dei capitali e delle risorse economiche
e che non è oggetto di nessuna delle disposizioni summenzionate.
91 Ne
consegue che gli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento 2017/2063 riguardano
direttamente la Repubblica bolivariana del Venezuela e che il motivo di
irricevibilità sollevato dal Consiglio, con il quale esso fa valere che tale
condizione non è soddisfatta nel caso di specie, deve essere respinto.
92 Del
resto, detto regolamento, che ha portata generale, nei limiti in cui contiene
disposizioni come quelle dei suoi articoli 2, 3, 6 e 7 che vietano a categorie
generali e astratte di destinatari di procedere a determinate transazioni con
soggetti parimenti contemplati in modo generale e astratto, e che, essendo
stato adottato sul fondamento dell’articolo 215 TFUE e, pertanto, conformemente
alla procedura non legislativa prevista da quest’ultima disposizione, non può
essere qualificato come atto legislativo, costituisce un «atto regolamentare»,
ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE (v., in
tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit
Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625, punti da 58 a 60). Poiché le disposizioni di suddetto
regolamento contestate dalla Repubblica bolivariana del Venezuela non
comportano inoltre misure di esecuzione, come esposto al punto 90 della
presente sentenza, occorre constatare che tale Stato terzo è effettivamente
legittimato ad agire contro di esse senza dover dimostrare che dette
disposizioni la riguardano individualmente.
93 Ne
consegue che le condizioni previste alla terza parte dell’articolo 263, quarto
comma, TFUE, sono soddisfatte.
94 Dall’insieme
delle considerazioni che precedono risulta che il ricorso proposto dalla
Repubblica bolivariana del Venezuela dinanzi al Tribunale è ricevibile nella
parte in cui è diretto all’annullamento degli articoli 2, 3, 6 e 7 del
regolamento 2017/2063.
95 Tuttavia,
dal momento che, nel merito, lo stato degli atti non consente di statuire sulla
controversia, la causa deve essere rinviata al Tribunale.
Sulle
spese
96 Poiché
la causa è stata rinviata dinanzi al Tribunale, le spese devono essere
riservate.
Per questi
motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) La
sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2019,
Venezuela/Consiglio (T‑65/18, EU:T:2019:649), è
annullata nei limiti in cui respinge il ricorso della Repubblica bolivariana
del Venezuela volto all’annullamento degli articoli 2, 3, 6 e 7 del regolamento
(UE) 2017/2063 del Consiglio, del 13 novembre 2017, concernente misure
restrittive in considerazione della situazione in Venezuela.
2) La
causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché si pronunci
sul merito.
3) Le
spese sono riservate.
Firme
* Lingua processuale:
l’inglese.