SENTENZA
DELLA CORTE (Quinta Sezione)
15
aprile 2021 (*)
«Rinvio
pregiudiziale – Ambiente – Articoli 16 e 17 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea – Principi della certezza del diritto e
della tutela del legittimo affidamento – Trattato sulla Carta
dell’energia – Articolo 10 – Applicabilità – Direttiva
2009/28/CE – Articolo 3, paragrafo 3, lettera a) – Promozione
dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili – Produzione di energia
elettrica da impianti solari fotovoltaici – Modifica di un regime di
sostegno»
Nelle
cause riunite C‑798/18 e C‑799/18,
aventi ad
oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi
dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio (Italia) con ordinanze del 28 settembre 2018, pervenute in cancelleria il
17 dicembre 2018, nei procedimenti
Federazione
nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie)
e a. (C‑798/18),
Athesia Energy Srl e a. (C‑799/18)
contro
Ministero
dello Sviluppo economico,
Gestore
dei servizi energetici (GSE) SpA,
nei
confronti di:
Elettricità
Futura Unione delle imprese elettriche italiane,
Confederazione
generale dell’agricoltura italiana - Confagricoltura,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta
da E. Regan, presidente di sezione, M. Ilešič,
E. Juhász, C. Lycourgos
e I. Jarukaitis (relatore), giudici,
avvocato
generale: H. Saugmandsgaard Øe
cancelliere:
A. Calot Escobar
vista la
fase scritta del procedimento,
considerate
le osservazioni presentate:
– per
la Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e a., da V. Onida, C. Montella e
B. Randazzo, avvocati;
– per
l’Elettricità Futura Unione delle imprese elettriche italiane e la
Confederazione generale dell’agricoltura italiana - Confagricoltura,
da V. Onida e B. Randazzo, avvocati;
– per
il governo italiano, da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da
F. Varrone e da G. Aiello, avvocati dello Stato;
– per
il governo ceco, da M. Smolek e J. Vláčil, in qualità di agenti;
– per
il governo tedesco, da S. Eisenberg e D. Klebs,
in qualità di agenti;
– per
il governo ellenico, da K. Boskovits, S. Charitaki e A. Magrippi, in
qualità di agenti;
– per
il governo spagnolo, da S. Centeno Huerta,
J. Ruiz Sánchez e A. Rubio González, in
qualità di agenti;
– per
la Commissione europea, da O. Beynet, K. Talabér‑Ritz, Y. Marinova, G. Gattinara e
T. Maxian Rusche, in qualità di agenti,
sentite
le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 29 ottobre
2020,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 Le
domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’articolo
216, paragrafo 2, TFUE, in combinato disposto con il trattato sulla Carta
dell’energia, approvato a nome della Comunità europea del carbone e
dell’acciaio, della Comunità europea e della Comunità europea dell’energia
atomica con decisione 98/181/CE, CECA, Euratom del
Consiglio e della Commissione, del 23 settembre 1997, concernente la
conclusione da parte delle Comunità europee del trattato sulla Carta
dell’energia e del protocollo della Carta dell’energia sull’efficienza
energetica e sugli aspetti ambientali correlati (GU 1998, L 69,
pag. 1; in prosieguo: la «Carta dell’energia»), degli articoli 16 e 17
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la
«Carta») e della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive
2001/77/CE e 2003/30/CE (GU 2009, L 140, pag. 16), letta alla luce
dei principi della certezza del diritto, della tutela del legittimo
affidamento, della leale cooperazione e dell’effetto utile.
2 Le
domande sono state presentate nell’ambito di controversie sorte tra, da un
lato, nella causa C‑798/18, la Federazione nazionale delle imprese
elettrotecniche ed elettroniche (Anie) nonché 159
imprese che producono energia elettrica da impianti fotovoltaici e, nella causa
C‑799/18, l’Athesia Energy Srl
nonché altre 15 imprese operanti nello stesso settore e, dall’altro lato, il
Ministero dello Sviluppo economico (Italia) e il Gestore dei servizi energetici
(GSE) SpA, in merito all’annullamento dei decreti
attuativi delle disposizioni legislative nazionali che prevedono una revisione
delle tariffe incentivanti per la produzione di energia elettrica da impianti
fotovoltaici e delle relative modalità di pagamento.
Contesto
normativo
Diritto
internazionale
3 L’articolo
10 della Carta dell’energia, intitolato «Promozione, tutela e disciplina degli
investimenti», al paragrafo 1 così dispone:
«Ciascuna
Parte contraente, in conformità al disposto del presente trattato, incoraggia e
crea condizioni stabili, eque, favorevoli e trasparenti per gli investitori di
altre Parti contraenti che effettuano investimenti nella sua area. Queste
condizioni comprendono l’impegno ad accordare in ogni occasione agli
investimenti di investitori di altre Parti contraenti un trattamento giusto ed
equo. Gli investimenti godono inoltre di una piena tutela e sicurezza e nessuna
Parte contraente può in alcun modo pregiudicare con misure ingiustificate e
discriminatorie la gestione, il mantenimento, l’impiego, il godimento o
l’alienazione degli stessi (...)».
Diritto
dell’Unione
4 I
considerando 14 e 25 della direttiva 2009/28 così recitano:
«(14) La
principale finalità di obiettivi nazionali obbligatori è creare certezza per
gli investitori nonché stimolare lo sviluppo costante di tecnologie capaci di
generare energia a partire da ogni tipo di fonte rinnovabile. (...)
(...)
(25) Gli
Stati membri hanno potenziali diversi in materia di energia rinnovabile e
diversi regimi di sostegno all’energia da fonti rinnovabili a livello
nazionale. (...) Per il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali
è essenziale che gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi dei
rispettivi regimi in funzione dei loro diversi potenziali. Uno strumento
importante per raggiungere l’obiettivo fissato dalla presente direttiva
consiste nel garantire il corretto funzionamento dei regimi di sostegno
nazionali, come previsto dalla direttiva 2001/77/CE [del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 27 settembre 2001, sulla promozione dell’energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità
(GU 2001, L 283, pag. 33)], al fine di mantenere la fiducia degli investitori
e permettere agli Stati membri di elaborare misure nazionali efficaci per
conformarsi al suddetto obiettivo (...)».
5 L’articolo
1 della direttiva medesima, intitolato «Oggetto e ambito di applicazione»,
prevede quanto segue:
«La
presente direttiva stabilisce un quadro comune per la promozione dell’energia
da fonti rinnovabili. Fissa obiettivi nazionali obbligatori per la quota
complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia
e per la quota di energia da fonti rinnovabili nei trasporti (...)».
6 Il
successivo articolo 3, intitolato «Obiettivi e misure nazionali generali
obbligatori per l’uso dell’energia da fonti rinnovabili», dispone quanto segue:
«1. Ogni
Stato membro assicura che la propria quota di energia da fonti rinnovabili sul
consumo finale lordo di energia nel 2020 (...) sia almeno pari al proprio
obiettivo nazionale generale per la quota di energia da fonti rinnovabili per
quell’anno, indicato nella terza colonna della tabella all’allegato I, parte A.
(...)
2. Gli
Stati membri adottano misure efficacemente predisposte per assicurare che la propria
quota di energia da fonti rinnovabili sia uguale o superiore alla quota
indicata nella traiettoria indicativa di cui all’allegato I, parte B.
3. Per
il conseguimento degli obiettivi di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente
articolo, gli Stati membri possono, tra l’altro, applicare le seguenti misure:
a) regimi
di sostegno;
(...)».
Diritto
italiano
7 L’articolo
7 del decreto legislativo del 29 dicembre 2003, n. 387 – Attuazione
della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità
(supplemento ordinario alla GURI n. 25, del 31 gennaio 2004, pag. 5; in prosieguo: il «decreto legislativo n. 387/2003»),
disponeva quanto segue:
«1. Entro
sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro
delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della
tutela del territorio, d’intesa con la Conferenza unificata, adotta uno o più
decreti con i quali sono definiti i criteri per l’incentivazione della
produzione di energia elettrica dalla fonte solare.
2. I
criteri di cui al comma 1, senza oneri per il bilancio dello Stato e nel
rispetto della normativa comunitaria vigente:
a) stabiliscono
i requisiti dei soggetti che possono beneficiare dell’incentivazione;
(...)
d) stabiliscono
le modalità per la determinazione dell’entità dell’incentivazione. Per
l’elettricità prodotta mediante conversione fotovoltaica della fonte solare
prevedono una specifica tariffa incentivante, di importo decrescente e di
durata tali da garantire una equa remunerazione dei costi di investimento e di
esercizio;
e) stabiliscono
un obiettivo della potenza nominale da installare;
f) fissano,
altresì, il limite massimo della potenza elettrica cumulativa di tutti gli
impianti che possono ottenere l’incentivazione;
(...)».
8 L’articolo
24 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28 – Attuazione della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive
2001/77/CE e 2003/30/CE (supplemento ordinario alla GURI n. 71, del 28
marzo 2011, pag. 1; in prosieguo: il «decreto
legislativo n. 28/2011»), intitolato «Meccanismi di incentivazione», così
prevedeva:
«1. La
produzione di energia elettrica da impianti alimentati da fonti rinnovabili
entrati in esercizio dopo il 31 dicembre 2012 è incentivata tramite gli
strumenti e sulla base dei criteri generali di cui al comma 2 (...).
2. La
produzione di energia elettrica dagli impianti di cui al comma 1 è incentivata
sulla base dei seguenti criteri generali:
a) l’incentivo
ha lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed
esercizio;
b) il
periodo di diritto all’incentivo è pari alla vita media utile convenzionale
delle specifiche tipologie di impianto e decorre dalla data di entrata in
esercizio dello stesso;
c) l’incentivo
resta costante per tutto il periodo di diritto e può tener conto del valore
economico dell’energia prodotta;
d) gli
incentivi sono assegnati tramite contratti di diritto privato fra il GSE e il
soggetto responsabile dell’impianto, sulla base di un contratto-tipo definito
dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (...);
(...)».
9 Ai
sensi del successivo articolo 25 del decreto legislativo medesimo:
«1. La
produzione di energia elettrica da impianti alimentati da fonti rinnovabili,
entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2012, è incentivata con i meccanismi
vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto (...).
(...)
10. (...)
l’incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari
fotovoltaici che entrino in esercizio successivamente al [31 maggio 2011] è
disciplinata con decreto del Ministro dello sviluppo economico, da adottare, di
concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela [del territorio e] del
mare, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro il 30 aprile 2011, sulla base
dei seguenti principi:
a) determinazione
di un limite annuale di potenza elettrica cumulativa degli impianti
fotovoltaici che possono ottenere le tariffe incentivanti;
b) determinazione
delle tariffe incentivanti tenuto conto della riduzione dei costi delle
tecnologie e dei costi di impianto e degli incentivi applicati negli Stati
membri (...);
c) previsione
di tariffe incentivanti e di quote differenziate sulla base della natura
dell’area di sedime;
d) applicazione
delle disposizioni dell’articolo 7 del decreto legislativo [n. 387/2003], in
quanto compatibili con il presente comma».
10 L’articolo
26 del decreto-legge del 24 giugno 2014, n. 91 – Disposizioni urgenti
per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico
dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle
imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché
per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea
(GURI n. 144, del 24 giugno 2014), convertito in legge, con modifiche,
dalla legge dell’11 agosto 2014, n. 116 (supplemento ordinario alla GURI
n. 192, del 20 agosto 2014) (in prosieguo: il «decreto-legge
n. 91/2014»), così dispone:
«1. Al
fine di ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta ed erogazione degli
incentivi e favorire una migliore sostenibilità nella politica di supporto alle
energie rinnovabili, le tariffe incentivanti sull’energia elettrica prodotta da
impianti solari fotovoltaici, riconosciute in base all’articolo 7 del decreto
legislativo [n. 387/2003] e all’articolo 25, comma 10, del decreto legislativo
[n. 28/2011] sono erogate secondo le modalità previste dal presente articolo.
2. A
decorrere dal secondo semestre 2014, il [GSE] eroga le tariffe incentivanti di
cui al comma 1, con rate mensili costanti, in misura pari al 90 per cento della
producibilità media annua stimata di ciascun impianto, nell’anno solare di
produzione ed effettua il conguaglio, in relazione alla produzione effettiva,
entro il 30 giugno dell’anno successivo. Le modalità operative sono definite
dal GSE entro 15 giorni dalla pubblicazione del presente decreto e approvate
con decreto del Ministro dello sviluppo economico.
3. A
decorrere dal 1° gennaio 2015, la tariffa incentivante per l’energia
prodotta dagli impianti di potenza nominale superiore a 200 kW è rimodulata, a
scelta dell’operatore, sulla base di una delle seguenti opzioni da comunicare
al GSE entro il 30 novembre 2014:
a) la
tariffa è erogata per un periodo di 24 anni, decorrente dall’entrata in
esercizio degli impianti, ed è conseguentemente ricalcolata secondo la
percentuale di riduzione indicata nella tabella di cui all’allegato 2 al
presente decreto;
b) fermo
restando il periodo di erogazione ventennale, la tariffa è rimodulata
prevedendo un primo periodo di fruizione di un incentivo ridotto rispetto
all’attuale e un secondo periodo di fruizione di un incentivo incrementato in
ugual misura. Le percentuali di rimodulazione sono stabilite con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, sentita l’Autorità per l’energia elettrica,
il gas e il sistema idrico, da emanare entro il 1° ottobre 2014 in modo da
consentire, nel caso di adesione di tutti gli aventi titolo all’opzione, un
risparmio di almeno 600 milioni di euro all’anno per il periodo 2015-2019,
rispetto all’erogazione prevista con le tariffe vigenti;
c) fermo
restando il periodo di erogazione ventennale, la tariffa è ridotta di una quota
percentuale dell’incentivo riconosciuto alla data di entrata in vigore del
presente decreto, per la durata residua del periodo di incentivazione, secondo
le seguenti quantità:
1) 6
per cento per gli impianti aventi potenza nominale superiore a 200 kW e fino
alla potenza nominale di 500 kW;
2) 7
per cento per gli impianti aventi potenza nominale superiore a 500 kW e fino
alla potenza nominale di 900 kW;
3) 8
per cento per gli impianti aventi potenza nominale superiore a 900 kW.
In
assenza di comunicazione da parte dell’operatore il GSE applica l’opzione di
cui alla lettera c).
(...)
5. Il
beneficiario della tariffa incentivante di cui ai commi 3 e 4 può accedere a
finanziamenti bancari per un importo massimo pari alla differenza tra
l’incentivo già spettante al 31 dicembre 2014 e l’incentivo rimodulato ai sensi
dei commi 3 e 4. Tali finanziamenti possono beneficiare, cumulativamente o
alternativamente, sulla base di apposite convenzioni con il sistema bancario,
di provvista dedicata o di garanzia concessa dalla Cassa depositi e prestiti
S.p.A. (...)».
Procedimenti
principali e questione pregiudiziale
11 L’Anie rappresenta le imprese che esercitano, in Italia,
un’attività diretta alla produzione di beni e/o servizi nel settore
elettrotecnico ed elettronico, o in settori affini. Si tratta di una
«federazione di primo livello», al cui interno sono costituite le associazioni
di settore, tra cui l’associazione Anie Energie
Rinnovabili, volta alla tutela dell’industria del settore delle energie
rinnovabili. Gli altri ricorrenti nei procedimenti principali sono società e
imprenditori individuali, titolari e responsabili di uno o più impianti
fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW, situati in diverse località del
territorio italiano, che hanno stipulato con il GSE convenzioni ventennali,
qualificate come contratti di diritto privato ai sensi del diritto italiano,
per il riconoscimento della tariffa incentivante per la produzione di energia
elettrica da conversione fotovoltaica. Tali ricorrenti beneficiavano quindi
degli incentivi previsti all’articolo 7 del decreto legislativo
n. 387/2003 e all’articolo 25 del decreto legislativo n. 28/2011. Il
GSE è una società pubblica interamente controllata dal Ministero dell’Economia
e delle Finanze (Italia), alla quale sono attribuite numerose funzioni di
natura pubblicistica nel settore energetico.
12 Il
regime italiano di incentivi alla produzione di energia elettrica da impianti
fotovoltaici è stato modificato dall’articolo 26 del decreto-legge
n. 91/2014, attuato con decreti ministeriali del 16 e del 17 ottobre 2014,
di cui i ricorrenti nei procedimenti principali chiedono l’annullamento dinanzi
al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia).
13 Il
giudice del rinvio rileva, sostanzialmente, che l’articolo 26 del decreto-legge
n. 91/2014 ha previsto una rimodulazione degli incentivi per gli impianti
con potenza superiore a 200 kW al fine di ottimizzare la gestione dei tempi di
raccolta ed erogazione degli incentivi nonché di favorire una migliore
sostenibilità nella politica di supporto alle energie rinnovabili. Detto
giudice fa altresì presente che, con tale disposizione, il legislatore italiano
ha imposto agli operatori del settore interessato il passaggio a un diverso
sistema tariffario a seconda di una delle opzioni previste al comma 3 di detta
disposizione. È pacifico che ciascuna di tali opzioni inciderebbe in senso
peggiorativo sulla situazione degli operatori medesimi quale stabilita nelle
convenzioni di incentivazione stipulate tra essi e il GSE, esplicando un
effetto novativo sugli elementi della durata o dell’importo delle tariffe
incentivanti.
14 In
particolare, il giudice del rinvio rileva che, ai sensi dell’articolo 26 del
decreto-legge n. 91/2014, per il secondo semestre del 2014, le tariffe
incentivanti dovevano essere erogate sotto forma di rate mensili costanti pari
al 90% della producibilità media annua stimata di ciascun impianto nell’anno
solare di produzione, effettuando poi un conguaglio in relazione alla
produzione effettiva. Pertanto, tale disposizione ha modificato le condizioni
contrattuali in essere, sostituendo il criterio della «produzione effettiva»
con quello della «producibilità media annua», senza considerare il fatto che i
beneficiari degli incentivi in questione hanno acceduto al regime di sostegno a
condizioni diverse.
15 I
ricorrenti nei procedimenti principali sostengono dinanzi al giudice a quo che
i decreti ministeriali del 16 e 17 ottobre 2014 hanno inciso negativamente su
rapporti in corso, già definiti dai rispettivi provvedimenti di concessione e
dalle relative convenzioni stipulate di conseguenza con il GSE, venendo
pertanto a ledere in modo consistente il loro legittimo affidamento. Esse
deducono altresì una violazione del principio della certezza del diritto e
della direttiva 2009/28, nella misura in cui l’articolo 26 del decreto-legge
n. 91/2014 ha introdotto retroattivamente misure incentivanti meno
favorevoli, tali da sovvertire le condizioni iniziali di investimenti già
realizzati, e dovrebbe pertanto essere disapplicato in quanto contrario al
diritto primario e derivato dell’Unione. Il Ministero dello sviluppo economico conclude nel senso del rigetto dei ricorsi contro tali
decreti ministeriali.
16 Il
giudice del rinvio rileva che i procedimenti principali si collocano in un
vasto contenzioso nell’ambito del quale imprese che si trovano in situazioni
analoghe a quella dei ricorrenti nei procedimenti principali hanno sollevato le
stesse questioni poste nei procedimenti principali. Lo stesso giudice del
rinvio aveva quindi sottoposto alla Corte costituzionale (Italia) la questione
della costituzionalità dell’articolo 26, comma 3, del decreto-legge
n. 91/2014. La Corte costituzionale, con una sentenza del 24 gennaio 2017,
ha dichiarato che tale disposizione non era contraria alla Costituzione
italiana, rilevando che essa costituisce un intervento rispondente a un
interesse pubblico, in termini di equo bilanciamento degli opposti interessi in
gioco, volto a coniugare la politica di supporto alla produzione di energia da
fonte rinnovabile con la maggiore sostenibilità dei costi correlativi a carico
degli utenti finali dell’energia elettrica. Essa ha inoltre dichiarato che la
modifica del regime di incentivi di cui ai procedimenti principali non è stata
imprevedibile né improvvisa, per cui un operatore economico prudente e accorto
avrebbe potuto tener conto della possibile evoluzione legislativa, considerate
le caratteristiche di temporaneità e mutevolezza dei regimi di sostegno.
17 Il
giudice del rinvio ritiene, tuttavia, che detta sentenza della Corte
costituzionale non abbia risolto talune questioni rilevanti ai fini della
soluzione delle controversie principali e che occorra sottoporre alla Corte una
questione pregiudiziale al fine di stabilire se sia consentito al legislatore
nazionale, in forza del diritto dell’Unione, intervenire in un modo che
pregiudichi non solo il regime generale di incentivazione, applicabile alle
imprese del settore interessato, bensì parimenti le convenzioni concluse
individualmente da tali imprese con una società pubblica, nel caso di specie il
GSE, ai fini della determinazione delle concrete misure incentivanti per un
periodo di 20 anni.
18 Il
giudice del rinvio si chiede, in particolare, se le disposizioni nazionali in
questione siano compatibili con i principi generali della certezza del diritto
e della tutela del legittimo affidamento, in quanto l’intervento legislativo
oggetto dei procedimenti principali ha modificato unilateralmente le condizioni
giuridiche sulla cui base i ricorrenti nei procedimenti stessi avevano
impostato la propria attività economica, e ciò in assenza di circostanze
eccezionali che giustificherebbero una simile modifica. Per queste stesse
ragioni, tale giudice nutre altresì dubbi quanto alla compatibilità di tali
disposizioni con gli articoli 16 e 17 della Carta, riguardanti,
rispettivamente, la libertà d’impresa e il diritto di proprietà, nonché con
l’articolo 10 della Carta dell’energia.
19 Inoltre,
secondo detto giudice, le disposizioni nazionali di cui trattasi potrebbero
essere contrarie all’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva
2009/28, nella misura in cui possono incidere negativamente sui regimi di
sostegno alla produzione dell’energia elettrica da impianti fotovoltaici, i
quali, in forza di tale direttiva, dovrebbero essere caratterizzati da
stabilità e costanza. Tali disposizioni potrebbero altresì pregiudicare gli
obiettivi della politica energetica, ai sensi di detta direttiva.
20 Di
conseguenza, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha deciso di
sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte, in ciascuna delle cause
riunite, la seguente questione pregiudiziale:
«Se il
diritto dell’[Unione] osti all’applicazione di una disposizione nazionale come
quella di cui all’articolo 26, commi 2 e 3, del [decreto-legge
n. 91/2014], che riduce ovvero ritarda in modo significativo la
corresponsione degli incentivi già concessi per legge e definiti in base ad
apposite convenzioni sottoscritte dai produttori di energia elettrica da
conversione fotovoltaica con il [GSE], società pubblica a tal funzione
preposta;
in
particolare se tale disposizione nazionale sia compatibile con i principi
generali del diritto dell’[Unione] di legittimo affidamento, di certezza del
diritto, di leale collaborazione ed effetto utile; con gli articoli 16 e 17
della [Carta]; con la direttiva [2009/28] e con la disciplina dei regimi di
sostegno ivi prevista; con l’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, in particolare in
rapporto al[la Carta dell’energia]».
21 Con
decisione del presidente della Corte del 5 febbraio 2019, le cause C‑798/18
e C‑799/18 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del
procedimento, nonché della sentenza.
Sulla
questione pregiudiziale
22 Con
la sua questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo
3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28 e gli articoli 16 e 17
della Carta, letti alla luce dei principi della certezza del diritto e della
tutela del legittimo affidamento, nonché l’articolo 10 della Carta dell’energia
debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che
prevede la riduzione o il rinvio del pagamento degli incentivi per l’energia
prodotta dagli impianti solari fotovoltaici, incentivi precedentemente concessi
mediante decisioni amministrative e confermati da apposite convenzioni concluse
tra gli operatori di tali impianti e una società pubblica.
23 Tale
giudice rileva che l’articolo 26 del decreto-legge n. 91/2014 ha
rimodulato gli incentivi per gli impianti di potenza superiore a 200 kW,
assegnati in forza dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 387/2003 o
dell’articolo 25 del decreto legislativo n. 28/2011, al fine di
ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta ed erogazione degli incentivi e
di favorire una migliore sostenibilità nella politica di supporto alle energie
rinnovabili. L’articolo 26 ha pertanto previsto, al comma 2, che a partire dal
secondo semestre del 2014 le tariffe incentivanti devono essere erogate sotto
forma di rate mensili costanti in misura pari al 90% della producibilità media
annua stimata di ciascun impianto nell’anno solare di produzione, facendo in
seguito un conguaglio in relazione alla produzione effettiva, stabilendo,
inoltre, il passaggio a un sistema tariffario diverso a seconda di una delle
opzioni indicate al comma 3, vale a dire l’estensione della durata
dell’incentivo, che è portata a 24 anni, con una riduzione proporzionale delle
erogazioni annue di una determinata percentuale, la riduzione degli importi per
il periodo compreso tra gli anni 2015 e 2019, compensata da un aumento per il
periodo successivo, o una riduzione della tariffa di una percentuale da
determinare rispetto alla potenza nominale degli impianti.
24 Il
giudice del rinvio ritiene che detto articolo 26 possa essere contrario al
diritto dell’Unione, avendo ridotto le tariffe e modificato le modalità di
pagamento di incentivi già assegnati in applicazione dell’articolo 7 del
decreto legislativo n. 387/2003 nonché dell’articolo 25, comma 10, del decreto
legislativo n. 28/2011 e confermati mediante convenzioni concluse
individualmente dal GSE con i gestori degli impianti fotovoltaici, che indicano
le tariffe incentivanti concrete e le modalità specifiche del loro pagamento
per un periodo di 20 anni.
25 Al
riguardo, per quanto concerne, in primo luogo, la direttiva 2009/28, che il
regime di incentivi di cui ai procedimenti principali è volto ad attuare, essa
mira, come risulta dal suo articolo 1, a stabilire un quadro comune per la
promozione della produzione di energia da fonti rinnovabili, fissando in
particolare obiettivi nazionali obbligatori per la quota di energia da tali
fonti sul consumo finale lordo di energia.
26 L’articolo
3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28 prevede che gli Stati
membri possano, in particolare, applicare regimi di sostegno al fine di
conseguire gli obiettivi di cui ai precedenti paragrafi 1 e 2 dello stesso
articolo 3, a termini dei quali, da un lato, ogni Stato membro provvede
affinché la quota di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale di energia
nel 2020 sia almeno pari al proprio obiettivo nazionale generale, quale
previsto dall’allegato I, parte A, di tale direttiva, e, dall’altro, gli Stati
membri adottano misure efficacemente predisposte per assicurare che la propria
quota di energia da fonti rinnovabili sia quantomeno uguale alla quota indicata
nella traiettoria indicativa di cui all’allegato I, parte B, di detta
direttiva.
27 Inoltre,
ai sensi del considerando 25 della direttiva 2009/28, «[g]li Stati membri hanno
potenziali diversi in materia di energia rinnovabile» ed è essenziale che essi
possano, per garantire il corretto funzionamento dei regimi di sostegno
nazionali, controllare gli effetti e i costi dei loro regimi di sostegno in
funzione del loro potenziale.
28 Come
emerge dalla formulazione stessa dell’articolo 3, paragrafo 3, lettera a),
della direttiva 2009/28 e, in particolare, dal termine «possono», gli Stati
membri non sono affatto obbligati, al fine di promuovere l’uso dell’energia da
fonti rinnovabili, ad adottare regimi di sostegno.
Essi godono infatti di un potere discrezionale quanto alle misure ritenute
necessarie per raggiungere gli obiettivi nazionali generali obbligatori fissati
all’articolo 3, paragrafi 1 e 2, di detta direttiva, in combinato disposto con
l’allegato I della medesima. Un siffatto potere discrezionale implica che gli
Stati membri sono liberi di adottare, modificare o sopprimere regimi di
sostegno purché, in particolare, tali obiettivi siano raggiunti (sentenza
dell’11 luglio 2019, Agrenergy e Fusignano Due, C‑180/18,
C‑286/18 e C‑287/18, EU:C:2019:605, punto 27).
29 Peraltro,
occorre sottolineare che, come risulta da costante giurisprudenza, quando gli
Stati membri adottano, in tal modo, misure tramite le quali danno attuazione al
diritto dell’Unione, essi sono tenuti a rispettare i principi generali di tale
diritto, tra i quali figurano, in particolare, il principio della certezza del
diritto e di tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso, sentenza
dell’11 luglio 2019, Agrenergy e Fusignano Due, C‑180/18,
C‑286/18 e C‑287/18, EU:C:2019:605, punto 28 nonché giurisprudenza
ivi citata).
30 Ne
consegue che l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28 non
osta a una normativa nazionale, quale l’articolo 26, commi 2 e 3, del
decreto-legge n. 91/2014, che modifica un regime di sostegno riducendo le
tariffe e modifica le modalità di pagamento di incentivi alla produzione di
energia elettrica da impianti fotovoltaici, purché tale normativa rispetti
detti principi.
31 Per
quanto riguarda, in secondo luogo, gli articoli 16 e 17 della Carta, occorre
rilevare che, come risulta dai loro rispettivi titoli e contenuti, il decreto
legislativo n. 387/2003 attua la direttiva 2001/77 e il decreto
legislativo n. 28/2011 traspone nell’ordinamento italiano la direttiva
2009/28, che ha abrogato tale prima direttiva. Ne consegue che le disposizioni
di detti decreti legislativi attuano il diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo
51, paragrafo 1, della Carta, cosicché quest’ultima è applicabile ai
procedimenti principali. Di conseguenza, in sede di tale trasposizione deve
essere raggiunto il livello di protezione dei diritti fondamentali previsto
dalla Carta, indipendentemente dal margine di discrezionalità di cui gli Stati
membri dispongono in occasione di detta trasposizione (v., in tal senso,
sentenza del 29 luglio 2019, Pelham e a., C‑476/17,
EU:C:2019:624, punto 79).
32 Per
quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta, esso
prevede che ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che
ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità e che
nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico
interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in
tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. Inoltre l’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei
limiti imposti dall’interesse generale.
33 Dalla
giurisprudenza della Corte risulta che la tutela attribuita a tale articolo non
verte su semplici interessi od opportunità di carattere commerciale, il cui
carattere aleatorio è inerente alla natura stessa delle attività economiche,
bensì su diritti aventi valore patrimoniale da cui deriva, con riguardo
all’ordinamento giuridico, una posizione giuridica acquisita che consente
l’esercizio autonomo di tali diritti da parte e a favore del suo titolare
[sentenze del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 34, e del
21 maggio 2019, Commissione/Ungheria (Usufrutti su terreni agricoli), C‑235/17,
EU:C:2019:432, punto 69].
34 Occorre
pertanto valutare, nel caso di specie, se le garanzie conferite all’articolo
17, paragrafo 1, della Carta si estendano agli incentivi alla produzione
dell’energia fotovoltaica, come quelli di cui ai procedimenti principali, i cui
importi non sono stati ancora erogati, ma che erano assegnati nell’ambito di un
regime di sostegno esistente.
35 Al
riguardo, per quanto attiene alla questione di stabilire se si possa ritenere
che tali incentivi presentino un valore patrimoniale, dalla giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’articolo 1 del
protocollo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, che
occorre prendere in considerazione in forza dell’articolo 52, paragrafo 3,
della Carta, risulta che la nozione di «beni» menzionata nella prima parte di
tale articolo 1 possiede portata autonoma che non si limita alla proprietà di
beni tangibili e che anche taluni altri diritti e interessi che costituiscono
elementi patrimoniali possono ritenersi «diritti patrimoniali» (Corte EDU, 22
giugno 2004, Broniowski c. Polonia,
EC:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 129).
36 La
Corte europea dei diritti dell’uomo ha quindi affermato che, a determinate
condizioni, la nozione di «beni» può coprire i valori patrimoniali, compresi i
crediti (v., in tal senso, Corte EDU, 28 settembre 2004, Kopecký
c. Slovacchia, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298,
§ 35).
37 Nel
caso di specie, dagli atti sottoposti alla Corte risulta che le convenzioni
concluse dal GSE con i gestori di impianti fotovoltaici interessati, in applicazione
dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 387/2003 nonché dell’articolo
25, comma 10, del decreto legislativo n. 28/2011, erano state concluse ad
hoc e individualmente e che tali convenzioni indicavano le tariffe incentivanti
specifiche e la durata della loro erogazione. Risulta, pertanto, che gli
incentivi assegnati sulla base di tali disposizioni e confermati da dette
convenzioni non costituivano semplici interessi o opportunità di carattere
commerciale, ma avevano un valore patrimoniale.
38 Tuttavia,
alla luce della giurisprudenza richiamata supra al
punto 33, affinché il diritto alla percezione di incentivi come quelli oggetto
dei procedimenti principali possa rientrare nella tutela offerta dall’articolo
17 della Carta, occorre parimenti esaminare se tale diritto costituisca una
posizione giuridica acquisita, ai sensi di tale giurisprudenza (v., per
analogia, sentenza del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 36).
39 La
Corte ha ricordato, al punto 61 della sentenza del 3 settembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami
e a./Commissione (C‑398/13 P, EU:C:2015:535), che dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’articolo
1 del protocollo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali risulta che un reddito futuro
può essere considerato un «bene» che può godere della tutela dell’articolo 17
della Carta solo se è stato già percepito, se è stato oggetto di un credito
certo oppure in presenza di circostanze specifiche che possono fondare, in capo
all’interessato, il legittimo affidamento di conseguirne il valore
patrimoniale.
40 Occorre
pertanto esaminare, alla luce dei precedenti punti 30 e 39, la portata dei
principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento per
quanto riguarda la normativa nazionale di cui ai procedimenti principali.
41 Secondo
costante giurisprudenza della Corte, il principio di certezza del diritto, che
ha come corollario quello della tutela del legittimo affidamento, impone, da un
lato, che le norme di diritto siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro
applicazione sia prevedibile per i soggetti dell’ordinamento, in particolare
quando possono avere conseguenze sfavorevoli sugli individui e sulle imprese.
In particolare, detto principio impone che una normativa consenta agli
interessati di conoscere con esattezza la portata degli obblighi che essa
impone loro e che questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro
diritti e i loro obblighi e regolarsi di conseguenza (sentenza dell’11 luglio
2019, Agrenergy e Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18
e C‑287/18, EU:C:2019:605, punti 29 e 30 nonché giurisprudenza ivi
citata).
42 Secondo
giurisprudenza parimenti costante della Corte, la possibilità di avvalersi del
principio della tutela del legittimo affidamento è prevista per ogni operatore
economico nei cui confronti un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate
aspettative. Tuttavia, qualora un operatore economico prudente e avveduto sia
in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi
interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui il
provvedimento venga adottato. Inoltre, gli operatori economici non possono fare
legittimamente affidamento sul mantenimento di una situazione esistente che può
essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali
(sentenza dell’11 luglio 2019, Agrenergy e Fusignano
Due, C‑180/18, C‑286/18 e C‑287/18, EU:C:2019:605, punto 31
nonché giurisprudenza ivi citata).
43 Spetta
al giudice del rinvio esaminare se una normativa nazionale come quella di cui
ai procedimenti principali sia conforme a tali principi; la Corte, allorché
statuisce su un rinvio pregiudiziale a norma dell’articolo 267 TFUE, è
competente esclusivamente a fornire a detto giudice tutti gli elementi
interpretativi rientranti nel diritto dell’Unione che possono consentirgli di
valutare tale conformità. A tal fine, il giudice del rinvio può tener conto di
tutti gli elementi rilevanti ricavabili dai termini, dalla finalità o
dall’economia delle normative in questione (v., in particolare, sentenza
dell’11 luglio 2019, Agrenergy e Fusignano Due, C‑180/18,
C‑286/18 e C‑287/18, EU:C:2019:605, punti 33 e 34 nonché
giurisprudenza ivi citata).
44 Per
fornire una risposta utile al giudice del rinvio, occorre rilevare, in
particolare, i seguenti elementi che si evincono dagli atti sottoposti alla
Corte.
45 Per
quanto concerne, anzitutto, il decreto legislativo n. 387/2003, che ha
istituito il regime di incentivi alla produzione di energia da impianti solari
fotovoltaici in Italia, trasponendo la direttiva 2001/77, dall’articolo 7,
comma 2, di tale decreto legislativo risulta che, relativamente all’energia
elettrica prodotta dagli impianti fotovoltaici, i decreti ministeriali di
attuazione del suddetto decreto legislativo hanno istituito una tariffa
incentivante specifica di importo decrescente e di una durata che consente di
garantire un equo compenso dei costi d’investimento. Tali decreti hanno altresì
fissato un limite massimo della potenza elettrica cumulativa di tutti gli
impianti che possono beneficiare dell’incentivo.
46 Si
può quindi ritenere, fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio
effettuare, che la formulazione stessa di tale articolo 7 indichi a un
operatore economico prudente e avveduto, ai sensi della giurisprudenza
richiamata supra al punto 42, che gli incentivi in
questione non erano garantiti a tutti gli operatori interessati per un periodo
determinato, tenuto conto, in particolare, del riferimento a un importo
decrescente delle tariffe incentivanti nonché alla durata limitata
dell’incentivo e della fissazione di un limite massimo di potenza elettrica
cumulata ammissibile all’incentivo medesimo.
47 Per
quanto riguarda, poi, il decreto legislativo n. 28/2011, che ha abrogato
il decreto legislativo n. 387/2003, la Corte ha già operato,
sostanzialmente, la stessa constatazione al punto 44 della sentenza dell’11
luglio 2019, Agrenergy e Fusignano Due (C‑180/18,
C‑286/18 e C‑287/18, EU:C:2019:605), affermando che le
disposizioni di diritto nazionale adottate a titolo di tale decreto erano tali
da indicare sin dall’inizio a operatori economici prudenti e avveduti che il
regime di incentivi applicabile agli impianti solari fotovoltaici poteva essere
adattato, o addirittura soppresso, dalle autorità nazionali per tener conto
dell’evoluzione di determinate circostanze.
48 Infatti,
il decreto legislativo n. 28/2011 disponeva, al suo articolo 25, che
l’incentivo alla produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici è
disciplinato da un decreto ministeriale che fissa un limite annuale della
potenza elettrica cumulata di simili impianti ammissibili a beneficiare delle
tariffe incentivanti e che prevede tali tariffe tenendo conto della riduzione
del costo delle tecnologie e degli impianti nonché delle misure incentivanti
applicate negli altri Stati membri e della natura del sito degli impianti.
49 Per
quanto riguarda, infine, le convenzioni concluse con il GSE, dagli atti
sottoposti alla Corte risulta che, da un lato, le convenzioni concluse con i
proprietari degli impianti fotovoltaici interessati entrati in esercizio prima
del 31 dicembre 2012 si limitavano a prevedere le condizioni pratiche
dell’erogazione degli incentivi, assegnati sotto forma di una precedente
decisione amministrativa adottata dal GSE. Secondo il governo italiano, tali
convenzioni sono state qualificate dalla Corte costituzionale come contratti di
diritto pubblico facenti seguito a un atto amministrativo.
50 Dall’altro
lato, per quanto riguarda gli incentivi per gli impianti entrati in esercizio
successivamente al 31 dicembre 2012, tali incentivi erano «assegnati», come
risulta dalla formulazione dell’articolo 24, comma 2, lettera d), del decreto
legislativo n. 28/2011, mediante contratti di diritto privato stipulati
tra il GSE e gli enti responsabili degli impianti interessati, sulla base di un
contratto-tipo definito dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas.
51 Di
conseguenza, come rilevato dal governo italiano nelle proprie osservazioni
scritte, risulta che le convenzioni concluse tra i gestori di impianti
fotovoltaici interessati e il GSE erano firmate sulla base di contratti-tipo,
che esse non assegnavano, di per sé, incentivi agli impianti stessi, ma
fissavano unicamente le modalità della loro erogazione, e che, quanto meno per
quanto riguarda le convenzioni concluse dopo il 31 dicembre 2012, il GSE si
riservava il diritto di modificare unilateralmente le condizioni di queste
ultime a seguito di eventuali sviluppi normativi, come espressamente indicato
in tali convenzioni. Detti elementi costituivano, quindi, un’indicazione
sufficientemente chiara per gli operatori economici nel senso che gli incentivi
in questione potevano essere modificati o soppressi.
52 Le
misure previste all’articolo 26, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 91/2014
non incidono peraltro sugli incentivi già erogati, ma sono applicabili unicamente
a decorrere dall’entrata in vigore di tale decreto-legge e unicamente agli
incentivi previsti, ma non ancora dovuti. Di conseguenza, tali misure non sono
retroattive, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti nei procedimenti
principali.
53 Tutte
queste circostanze sembrano risultare chiaramente, sempre fatte salve le
verifiche che spetta al giudice del rinvio effettuare, dalla normativa
nazionale oggetto dei procedimenti principali, cosicché la loro applicazione
era, in linea di principio, prevedibile. Infatti, dagli atti di cui dispone la
Corte risulta che le disposizioni normative di cui ai procedimenti principali
sono state debitamente pubblicate, che esse erano sufficientemente precise e
che i ricorrenti nei procedimenti principali erano a conoscenza del loro
contenuto. Pertanto, un operatore economico prudente e accorto non può far
valere una lesione dei principi della certezza del diritto e della tutela del
legittimo affidamento a causa delle modifiche apportate a tale normativa.
54 Di
conseguenza, si deve dichiarare che, come rilevato anche dall’avvocato generale
al paragrafo 48 delle proprie conclusioni, il diritto fatto valere dai gestori
di impianti fotovoltaici interessati di beneficiare degli incentivi di cui ai
procedimenti principali in modo immutato per l’intera durata delle convenzioni
da essi concluse con il GSE non costituisce una posizione giuridica acquisita e
non rientra nella tutela prevista all’articolo 17 della Carta, ragion per cui
la modifica degli importi di tali incentivi o delle modalità della loro
erogazione, effettuata da una disposizione nazionale quale l’articolo 26 del
decreto-legge n. 91/2014, non può essere assimilata a un pregiudizio del
diritto di proprietà come riconosciuto al suddetto articolo 17.
55 In
secondo luogo, per quanto riguarda l’articolo 16 della Carta, occorre ricordare
che esso sancisce la libertà d’impresa e prevede che essa sia riconosciuta
conformemente al diritto dell’Unione nonché alle legislazioni e prassi
nazionali.
56 Al
riguardo, dalla giurisprudenza della Corte risulta che la tutela conferita da
tale articolo 16 implica la libertà di esercitare un’attività economica o
commerciale, la libertà contrattuale e la libera concorrenza, come emerge dalle
spiegazioni relative a questo stesso articolo, le quali, conformemente
all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7,
della Carta, devono essere prese in considerazione per l’interpretazione di
quest’ultima (sentenza del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 42 e
giurisprudenza ivi citata).
57 La
libertà contrattuale, ai sensi dell’articolo 16 della Carta, si riferisce, in
particolare, alla libera scelta della controparte economica nonché alla libertà
di determinare il prezzo richiesto per una prestazione (sentenza del 20
dicembre 2017, Polkomtel, C‑277/16,
EU:C:2017:989, punto 50).
58 Nel
caso di specie, i ricorrenti nei procedimenti principali sostengono che
l’articolo 26, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 91/2014 pregiudica la
libertà contrattuale dei beneficiari degli incentivi previsti dalle convenzioni
concluse con il GSE nonché il loro diritto di disporre liberamente delle loro
risorse economiche e finanziarie, avendo tale decreto-legge modificato le
condizioni di assegnazione di tali incentivi.
59 Orbene,
come già rilevato supra ai punti 49 e 50, dagli atti
sottoposti alla Corte risulta che, da un lato, le convenzioni concluse con i
proprietari degli impianti entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012
prevedevano unicamente le condizioni pratiche per l’erogazione degli incentivi
assegnati con decisioni amministrative precedenti e che, dall’altro, gli
incentivi per gli impianti entrati in esercizio dopo tale data risultavano
confermati da contratti-tipo conclusi tra il GSE e i gestori degli impianti
interessati che fissavano unicamente le modalità di erogazione di tali
incentivi.
60 Di
conseguenza, risulta che i ricorrenti nei procedimenti principali non
disponevano del potere negoziale in ordine al contenuto delle convenzioni
stipulate con il GSE. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al
paragrafo 70 delle sue conclusioni, quando si tratta di un contratto-tipo
redatto da una parte contrattuale, la libertà contrattuale della controparte
consiste, in sostanza, nel decidere se accettare o meno le condizioni del
contratto stesso. Inoltre, come rilevato supra al
punto 51, almeno per quanto riguarda le convenzioni concluse successivamente al
31 dicembre 2012, il GSE si riservava il diritto di modificare unilateralmente
le condizioni delle medesime.
61 Pertanto,
fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio effettuare, non si
può ritenere che la normativa nazionale di cui ai procedimenti principali
costituisca un’ingerenza nella libertà contrattuale delle parti delle
convenzioni oggetto dei procedimenti principali, ai sensi dell’articolo 16
della Carta.
62 Peraltro,
la libertà d’impresa sancita in quest’ultima disposizione comprende anche il
diritto di ogni impresa di poter liberamente utilizzare, nei limiti della
responsabilità per le proprie azioni, delle risorse economiche, tecniche e
finanziarie di cui dispone (sentenze del 27 marzo 2014, UPC Telekabel
Wien, C‑314/12, EU:C:2014:192, punto 49, e del 30 giugno 2016, Lidl, C‑134/15,
EU:C:2016:498, punto 27).
63 Una
restrizione di tale diritto è costituita, in particolare, dall’obbligo di
adottare misure che possono rappresentare, per un operatore economico, un costo
notevole, avere un impatto considerevole sull’organizzazione delle sue attività
o richiedere soluzioni tecniche difficili e complesse (v., in tal senso,
sentenza del 27 marzo 2014, UPC Telekabel Wien, C‑314/12,
EU:C:2014:192, punto 50).
64 Tuttavia,
nel caso di specie, non risulta che l’articolo 26 del decreto-legge
n. 91/2014 abbia ristretto, ai sensi della giurisprudenza richiamata supra ai punti 62 e 63, il diritto dei gestori degli
impianti fotovoltaici interessati di utilizzare liberamente risorse di cui
dispongono, dal momento che le tariffe incentivanti, quali assegnate dagli atti
amministrativi e fissate nelle convenzioni concluse tra i gestori stessi e il
GSE, non possono essere considerate risorse di tal genere, in quanto, come
risulta sostanzialmente dai punti da 51 a 53 supra,
si tratta solo di incentivi previsti ma non ancora dovuti, e tali gestori non
possono far valere un legittimo affidamento sul fatto che essi beneficeranno di
tali incentivi in modo invariato.
65 Pertanto,
dagli atti di cui dispone la Corte non risulta che l’articolo 26, commi 2 e 3,
del decreto-legge n. 91/2014 abbia assoggettato i gestori di impianti
fotovoltaici a vincoli come quelli menzionati nella giurisprudenza richiamata supra al punto 63.
66 Di
conseguenza, si deve dichiarare che una disposizione nazionale quale l’articolo
26 del decreto-legge n. 91/2014 non può essere considerata una violazione
della libertà d’impresa sancita dall’articolo 16 della Carta.
67 In
terzo luogo, considerato che il giudice del rinvio si interroga sulla
compatibilità dell’articolo 26, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 91/2014
con l’articolo 10 della Carta dell’energia, occorre rilevare che, alla luce
dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, la Carta, costituendo un accordo misto,
vincola le istituzioni dell’Unione europea e gli Stati membri.
68 Ai
sensi dell’articolo 10 della Carta dell’energia, ciascuna parte contraente
incoraggia e crea, conformemente alle disposizioni di tale Carta, condizioni
stabili, eque, favorevoli e trasparenti per gli investitori «di altre [p]arti
contraenti» che effettuano investimenti nella sua area.
69 Dal
tenore del menzionato articolo 10 risulta che le condizioni ivi stabilite
devono essere assicurate agli investitori delle altre parti contraenti.
70 Orbene,
nel caso di specie, dagli atti di cui dispone la Corte non risulta che uno o
più investitori interessati siano investitori delle altre parti contraenti ai
sensi dell’articolo 10 della Carta dell’energia o che essi abbiano dedotto una
violazione di tale articolo in tale qualità di investitore. Di conseguenza,
l’articolo 10 della Carta dell’energia non risulta applicabile ai procedimenti
principali, cosicché non occorre esaminare la compatibilità della normativa
nazionale con tale disposizione.
71 Alla
luce di tutti i suesposti rilievi, occorre rispondere alla questione sollevata
dichiarando che, fatte salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio
effettuare tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti, l’articolo 3,
paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2009/28 e gli articoli 16 e 17 della
Carta, letti alla luce dei principi della certezza del diritto e della tutela
del legittimo affidamento, devono essere interpretati nel senso che essi non
ostano a una normativa nazionale che prevede la riduzione o il rinvio del
pagamento degli incentivi per l’energia prodotta dagli impianti solari
fotovoltaici, incentivi precedentemente concessi mediante decisioni
amministrative e confermati da apposite convenzioni concluse tra gli operatori
di tali impianti e una società pubblica, qualora tale normativa riguardi gli
incentivi già previsti, ma non ancora dovuti.
Sulle
spese
72 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per
questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
Fatte
salve le verifiche che spetta al giudice del rinvio effettuare tenendo conto di
tutti gli elementi rilevanti, l’articolo 3, paragrafo 3, lettera a), della
direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile
2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, e
gli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,
letti alla luce dei principi della certezza del diritto e della tutela del
legittimo affidamento, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano
a una normativa nazionale che prevede la riduzione o il rinvio del pagamento
degli incentivi per l’energia prodotta dagli impianti solari fotovoltaici,
incentivi precedentemente concessi mediante decisioni amministrative e
confermati da apposite convenzioni concluse tra gli operatori di tali impianti
e una società pubblica, qualora tale normativa riguardi gli incentivi già
previsti, ma non ancora dovuti.
|
Regan |
Ilešič |
Juhász |
|
Lycourgos |
|
Jarukaitis |
Così deciso e pronunciato a
Lussemburgo il 15 aprile 2021.
|
Il cancelliere |
|
Il presidente della Quinta
Sezione |
|
A. Calot Escobar |
|
E. Regan |
* Lingua
processuale: l’italiano.