SENTENZA DELLA CORTE (Quinta
Sezione)
13
gennaio 2022 (*)
«Impugnazione –
Ricorso di annullamento – Ambiente – Omologazione dei veicoli a
motore – Regolamento (UE) 2016/646 – Emissioni dai veicoli passeggeri
e commerciali leggeri (EUR6) – Fissazione, per le emissioni di ossidi di
azoto, dei valori massimi (NTE) durante le prove in condizioni reali di guida
(RDE) – Articolo 263, quarto comma, TFUE – Ricevibilità di un
ricorso – Ente infrastatale titolare di poteri in materia di tutela
dell’ambiente concernenti la limitazione della circolazione di taluni
veicoli – Condizione secondo la quale il ricorrente deve essere
direttamente interessato»
Nelle cause
riunite da C‑177/19 P a C‑179/19 P,
aventi
ad oggetto tre impugnazioni ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte
di giustizia dell’Unione europea, proposte il 22 febbraio 2019 (C‑177/19 P
e C‑178/19 P) e il 23 febbraio 2019 (C‑179/19 P),
Repubblica
federale di Germania, rappresentata
da J. Möller, D. Klebs e S. Eisenberg, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuta
da:
Association
des Constructeurs Européens d’Automobiles, rappresentata da F. Di Gianni e
G. Coppo, avvocati,
Romania, rappresentata inizialmente
da E. Gane, O.-C. Ichim, L. Liţu e
C.-R. Canţăr, successivamente da E. Gane, O.‑C. Ichim
e L. Liţu, in qualità di agenti,
Repubblica
slovacca, rappresentata
da B. Ricziová, in qualità di agente,
intervenienti
in sede d’impugnazione,
procedimento
in cui le altre parti sono:
Ville
de Paris (Francia), rappresentata
da J. Assous, avocat,
Ville
de Bruxelles (Belgio), rappresentata
da M. Uyttendaele, C. Derave, N. Mouraux e A. Feyt,
avocats, nonché da S. Kaisergruber, Rechtsanwalt,
Ayuntamiento
de Madrid (Spagna), rappresentato
da J. Assous, avocat,
ricorrenti
in primo grado,
Commissione
europea, rappresentata
da J.-F. Brakeland e M. Huttunen, in qualità di agenti,
convenuta
in primo grado (C‑177/19 P),
e
Ungheria, rappresentata da
M.Z. Fehér, in qualità di agente,
ricorrente,
sostenuta
da:
Association
des Constructeurs Européens d’Automobiles, rappresentata da F. Di Gianni e
G. Coppo, avvocati,
interveniente
in sede d’impugnazione,
procedimento
in cui le altre parti sono:
Ville
de Paris (Francia), rappresentata
da J. Assous, avocat,
Ville
de Bruxelles (Belgio), rappresentata
da M. Uyttendaele, C. Derave, N. Mouraux e A. Feyt,
avocats, nonché da S. Kaisergruber, Rechtsanwalt,
Ayuntamiento
de Madrid (Spagna), rappresentato
da J. Assous, avocat,
ricorrenti
in primo grado,
Commissione
europea, rappresentata
da J.-F. Brakeland e M. Huttunen, in qualità di agenti,
convenuta
in primo grado (C‑178/19 P),
e
Commissione
europea, rappresentata
da J.-F. Brakeland, in qualità di agente,
ricorrente,
sostenuta
da:
Association
des Constructeurs Européens d’Automobiles, rappresentata da F. Di Gianni e
G. Coppo, avvocati,
interveniente
in sede d’impugnazione,
procedimento
in cui le altre parti sono:
Ville
de Paris (Francia), rappresentata
da J. Assous, avocat,
Ville
de Bruxelles (Belgio), rappresentata
da M. Uyttendaele, C. Derave, N. Mouraux e A. Feyt,
avocats, nonché da S. Kaisergruber, Rechtsanwalt,
Ayuntamiento
de Madrid (Spagna), rappresentato
da J. Assous, avocat,
ricorrenti
in primo grado (C‑179/19 P),
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta
da E. Regan (relatore), presidente di sezione, C. Lycourgos,
presidente della Quarta Sezione, e M. Ilešič, giudice,
avvocato
generale: M. Bobek
cancelliere:
A. Calot Escobar
vista la
fase scritta del procedimento,
sentite
le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 10 giugno
2021,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con
le loro impugnazioni, la Repubblica federale di Germania (C‑177/19 P),
l’Ungheria (C‑178/19 P) e la Commissione europea (C‑179/19 P)
chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13
dicembre 2018, Ville de Paris, Ville de Bruxelles e Ayuntamiento de
Madrid/Commissione (T‑339/16, T‑352/16 e T‑391/16; in
prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2018:927), con cui quest’ultimo, da un
lato, ha annullato il punto 2 dell’allegato II al regolamento (UE) 2016/646
della Commissione, del 20 aprile 2016, che modifica il regolamento (CE)
n. 692/2008 riguardo alle emissioni dai veicoli passeggeri e commerciali
leggeri (EUR 6) (GU 2016, L 109, pag. 1; in prosieguo il
«regolamento controverso»), nei limiti in cui fissa, ai punti 2.1.1 e 2.1.2
dell’allegato III A al regolamento (CE) n. 692/2008 della Commissione, del
18 luglio 2008, recante attuazione e modifica del regolamento (CE)
n. 715/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2007,
relativo all’omologazione dei veicoli a motore riguardo alle emissioni dai
veicoli passeggeri e commerciali leggeri (EUR 5 ed EUR 6) e
all’ottenimento di informazioni per la riparazione e la manutenzione del
veicolo (GU 2008, L 199, pag. 1), il valore del fattore di conformità
CF pollutant definitivo e il valore del fattore di conformità CF pollutant
temporaneo per la massa di ossidi di azoto e, dall’altro lato, ha mantenuto gli
effetti delle disposizioni annullate fino all’adozione, entro un termine
ragionevole, di una nuova normativa che sostituisca tali disposizioni, termine
che non può essere superiore a dodici mesi dalla data di decorrenza degli
effetti di tale sentenza.
Contesto
normativo
Direttiva
2007/46/CE
2 La
direttiva 2007/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 settembre
2007, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei
loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a
tali veicoli (direttiva quadro) (GU 2007, L 263, pag. 1), come
modificata dal regolamento (UE) n. 214/2014 della Commissione, del 25
febbraio 2014 (GU 2014, L 69, pag. 3; in prosieguo: la «direttiva
2007/46»), ai suoi considerando 2, 3 e 14 enuncia quanto segue:
«(2) Ai
fini dell’instaurazione e del funzionamento del mercato interno della Comunità,
è opportuno sostituire i sistemi di omologazione degli Stati membri con
un’idonea procedura comunitaria basata sul principio dell’armonizzazione
totale.
(3) I
requisiti tecnici applicabili ai sistemi, ai componenti, alle entità tecniche e
ai veicoli dovrebbero essere armonizzati e specificati in atti normativi. Tali
atti normativi dovrebbero in primo luogo tendere a garantire un elevato livello
di sicurezza stradale, protezione della salute, protezione dell’ambiente,
efficienza energetica e protezione contro gli usi non autorizzati.
(...)
(14) L’obiettivo
principale della legislazione in materia di omologazione dei veicoli è
assicurare che i veicoli nuovi, i componenti e le entità tecniche immessi in
commercio forniscano un elevato livello di sicurezza e di protezione
dell’ambiente. Tale scopo non dovrebbe essere pregiudicato dal montaggio di
talune parti o apparecchiature dopo che i veicoli sono stati immessi in
commercio o sono entrati in circolazione. Pertanto, dovrebbero essere adottate
misure appropriate al fine di assicurare che le parti o le apparecchiature che
possono essere montate sui veicoli e che sono in grado di pregiudicare
considerevolmente il funzionamento di sistemi essenziali in termini di
sicurezza o di protezione ambientale, siano soggetti a un controllo preventivo
da parte di un’autorità di omologazione prima di essere messi in vendita. Tali
misure dovrebbero consistere in disposizioni tecniche relative ai requisiti cui
tali parti o tali apparecchiature debbono rispondere».
3 L’articolo
1 di tale direttiva, rubricato «Oggetto», così dispone:
«La
presente direttiva stabilisce un quadro armonizzato contenente le disposizioni
amministrative e i requisiti tecnici generali necessari per l’omologazione di
tutti i veicoli nuovi che rientrano nel suo campo d’applicazione e dei sistemi,
dei componenti e delle entità tecniche destinati a tali veicoli, al fine di
semplificarne l’immatricolazione, la vendita e la messa in circolazione
all’interno della Comunità.
(...)
Specifici
requisiti tecnici relativi alla costruzione e al funzionamento di veicoli sono
stabiliti in applicazione della presente direttiva con atti normativi, il cui
elenco tassativo figura nell’allegato IV».
4 L’articolo
4 della suddetta direttiva, rubricato «Obblighi degli Stati membri», stabilisce
quanto segue, ai paragrafi da 1 a 3:
«1. Gli
Stati membri assicurano che i costruttori che richiedono un’omologazione
rispettino gli obblighi previsti dalla presente direttiva.
2. Gli
Stati membri rilasciano un’omologazione soltanto per i veicoli, i sistemi, i
componenti o le entità tecniche conformi alle disposizioni della presente
direttiva.
3. Gli
Stati membri immatricolano o autorizzano la vendita o la messa in circolazione
soltanto dei veicoli, dei componenti e delle entità tecniche conformi alle
disposizioni della presente direttiva.
Essi non
vietano, limitano o impediscono l’immatricolazione, la vendita o la messa in
circolazione su strada di veicoli, componenti o entità tecniche per motivi
connessi ad aspetti della costruzione e del funzionamento contemplati dalla
presente direttiva, se soddisfano i requisiti previsti da quest’ultima».
5 L’allegato
IV alla stessa direttiva, rubricato «Requisiti per l’omologazione CE dei
veicoli», contiene, nella parte I, l’elenco degli «atti normativi per
l’omologazione CE dei veicoli prodotti in serie illimitata». Dalla sua lettura
si evince che l’atto normativo di riferimento per le emissioni dai veicoli
commerciali leggeri (EUR 5 ed EUR 6) è il regolamento (CE)
n. 715/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2007,
relativo all’omologazione dei veicoli a motore riguardo alle emissioni dai
veicoli passeggeri e commerciali leggeri (Euro 5 ed Euro 6) e
all’ottenimento di informazioni sulla riparazione e la manutenzione del veicolo
(GU 2007, L 171, pag. 1).
Regolamento n. 715/2007
6 L’articolo
1 del regolamento n. 715/2007, rubricato «Scopo», al paragrafo 1 prevede
quanto segue:
«Il
presente regolamento fissa i requisiti tecnici comuni per l’omologazione di
veicoli a motore (“veicoli”) e parti di ricambio, come i dispositivi di
ricambio di controllo dell’inquinamento, riguardo alle loro emissioni».
7 Al
capitolo II di detto regolamento, rubricato «Obblighi dei costruttori relativi
all’omologazione», figura l’articolo 4 di quest’ultimo, anch’esso rubricato
«Obblighi dei costruttori», che al paragrafo 1 recita così:
«I
costruttori dimostrano che tutti i veicoli nuovi venduti, immatricolati o messi
in servizio nella Comunità sono stati omologati conformemente al presente
regolamento e ai relativi provvedimenti d’attuazione. (...)
Tali
obblighi comprendono il rispetto dei limiti delle emissioni di cui all’allegato
I e dei provvedimenti d’attuazione di cui all’articolo 5».
Direttiva
2008/50/CE
8 Come
risulta dal suo articolo 1, rubricato «Oggetto», la direttiva 2008/50/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità
dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (GU 2008, L 152,
pag. 1), istituisce misure volte, in particolare, a «mantenere la qualità
dell’aria ambiente, laddove sia buona, e migliorarla negli altri casi».
Regolamento
(UE) 2016/427
9 Con
il regolamento (UE) 2016/427 della Commissione, del 10 marzo 2016, che modifica
il regolamento (CE) n. 692/2008 riguardo alle emissioni dai veicoli
passeggeri e commerciali leggeri (Euro 6) (GU 2016, L 82,
pag. 1), la Commissione ha introdotto una procedura di prova delle
emissioni in condizioni reali di guida (RDE) per verificare meglio le emissioni
misurate su strada.
Regolamento
controverso
10 Ai
sensi del considerando 1 del regolamento controverso:
«Il
regolamento [n. 715/2007] è uno degli atti normativi separati nel quadro
della procedura di omologazione prevista dalla direttiva [2007/46]».
11 L’articolo
1 di tale regolamento prevede quanto segue:
«Il
regolamento [n. 692/2008] è così modificato:
(...)
6) l’allegato
IIIA è modificato conformemente all’allegato II del presente regolamento».
12 L’allegato
II a detto regolamento prevede, in particolare, l’inserimento dei punti 2.1.1,
2.1.2 e 2.1.3 nell’allegato IIIA al regolamento n. 692/2008.
13 Il
punto 2.1.1 prevede un fattore di conformità definitivo per la massa degli
ossidi di azoto di 1 più un margine di 0,5 e precisa che tale margine «è un
parametro che tiene conto delle incertezze aggiuntive di misurazione introdotte
dai componenti del PEMS che devono essere sottoposte a revisione annuale e
vanno rivedute a seguito del miglioramento della qualità della procedura PEMS o
del progresso tecnico».
14 Il
punto 2.1.2 prevede che, in deroga alle disposizioni del punto 2.1.1, per un
periodo di 5 anni e 4 mesi a decorrere dalle date specificate all’articolo 10,
paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 715/2007 e su richiesta del costruttore,
possa essere applicato un fattore di conformità temporaneo per la massa di
ossidi di azoto di 2,1.
15 Il
punto 2.1.3 si riferisce alle «[f]unzioni di trasferimento».
Procedimento
dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
16 Con
atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale,
rispettivamente, il 26 giugno, il 29 giugno e il 19 luglio 2016, la Ville de
Paris (città di Parigi, causa T‑339/16), la Ville de Bruxelles (città di
Bruxelles, causa T‑352/16) e l’Ayuntamiento de Madrid (città di Madrid,
causa T‑391/16) hanno proposto ciascuno un ricorso di annullamento del
regolamento controverso.
17 A
sostegno dei loro ricorsi esse hanno dedotto, in particolare, che la
Commissione non poteva, con tale regolamento, adottare valori NTE di emissioni
di ossidi di azoto superiori ai limiti fissati per la norma EUR 6 dal
regolamento n. 715/2007.
18 Con
atti separati la Commissione, sulla base dell’articolo 130, paragrafo 1, del
regolamento di procedura del Tribunale, ha sollevato eccezioni di irricevibilità
contro detti ricorsi, vertenti sul fatto che la Ville de Paris, la Ville de
Bruxelles e l’Ayuntamiento de Madrid non erano direttamente interessati dal
regolamento controverso ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, e ha
chiesto al Tribunale di statuire senza avviare la discussione nel merito. Il
Tribunale ha riunito al merito le eccezioni di irricevibilità.
19 Le
cause T‑339/16, T‑352/16 e T‑391/16 sono state riunite ai
fini della fase orale del procedimento e della decisione definitiva.
20 Nella
sentenza impugnata il Tribunale ha respinto le eccezioni di irricevibilità
sollevate dalla Commissione, dopo aver rilevato, al punto 84 di tale sentenza,
che «[era] dimostrata l’incidenza sulla situazione giuridica delle ricorrenti
[in primo grado] del regolamento controverso e che quest’ultimo le [concerneva]
pertanto direttamente, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE». Nel
merito, il Tribunale, da un lato, ha annullato il punto 2 dell’allegato II al
regolamento controverso, nei limiti in cui fissa, ai punti 2.1.1 e 2.1.2
dell’allegato IIIA al regolamento n. 692/2008, il valore del fattore di
conformità CF pollutant definitivo e il valore del fattore di conformità CF
pollutant temporaneo per la massa degli ossidi di azoto e, dall’altro, ha
mantenuto gli effetti delle disposizioni annullate fino all’adozione, entro un
termine ragionevole, di una nuova normativa che sostituisse tali disposizioni,
termine che non poteva essere superiore a dodici mesi dalla data di decorrenza
degli effetti di tale sentenza. Per il resto, il Tribunale ha respinto i
ricorsi, nonché la domanda di risarcimento formulata dalla Ville de Paris.
Conclusioni
delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
21 Con
la sua impugnazione nella causa C‑177/19 P, la Repubblica federale
di Germania chiede che la Corte voglia:
– in
via principale, annullare la sentenza impugnata e respingere i ricorsi;
– in
subordine, riformare la suddetta sentenza al punto 3 del dispositivo, nel senso
di mantenere gli effetti delle disposizioni annullate per un termine massimo
molto più ampio rispetto ai dodici mesi dalla data di decorrenza degli effetti
di tale sentenza; e
– condannare
la Ville de Paris, la Ville de Bruxelles e l’Ayuntamiento de Madrid alle spese.
22 Con
decisione del presidente della Corte del 27 giugno 2019, la Repubblica slovacca
è stata autorizzata ad intervenire a sostegno delle conclusioni della
Repubblica federale di Germania.
23 Con
decisione del presidente della Corte del 19 luglio 2019, la Romania è stata
autorizzata a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica
federale di Germania per la fase orale del procedimento, qualora essa abbia
luogo.
24 La
Commissione chiede che la Corte voglia:
– in
via principale, annullare la sentenza impugnata e respingere i ricorsi;
– in
subordine, annullare il dispositivo della sentenza impugnata nella parte in cui
fissa in dodici mesi il termine entro il quale le disposizioni annullate
mantengono i loro effetti dalla data di decorrenza degli effetti di tale
sentenza, e stabilire che gli effetti di tali disposizioni siano mantenuti fino
all’adozione della nuova normativa che le sostituisca.
25 Con
la propria impugnazione nella causa C‑178/19 P, l’Ungheria chiede
che la Corte voglia:
– in
via principale, annullare la sentenza impugnata e respingere i ricorsi;
– in
subordine, annullare il dispositivo della sentenza impugnata nella parte in cui
fissa in dodici mesi il termine entro il quale le disposizioni annullate
mantengono i loro effetti dalla data di decorrenza degli effetti di tale
sentenza e stabilire che gli effetti di tali disposizioni siano mantenuti fino
all’adozione della nuova normativa che sostituisca le disposizioni suddette, e
– condannare
le parti del procedimento di primo grado alle spese.
26 Sia
in via principale sia in subordine, la Commissione formula le stesse
conclusioni dedotte dall’Ungheria.
27 Con
la sua impugnazione nella causa C‑179/19 P, la Commissione chiede
che la Corte voglia:
– in
via principale, annullare la sentenza impugnata, respingere i ricorsi e
condannare la Ville de Paris, la Ville de Bruxelles e l’Ayuntamiento de Madrid
alle spese; e
– in
subordine, annullare la sentenza impugnata, rinviare la causa al Tribunale ai
fini del riesame e riservare le spese dei due gradi di giudizio.
28 Con
ordinanze del presidente della Corte del 1° ottobre 2019,
Germania/Commissione (C‑177/19 P, non pubblicata, EU:C:2019:837),
Ungheria/Commissione (C‑178/19 P, non pubblicata, EU:C:2019:835), e
Commissione/Ville de Paris e a. (C‑179/19 P, non pubblicata,
EU:C:2019:836), l’Association des Constructeurs Européens d’Automobiles
(Associazione dei costruttori europei di automobili; in prosieguo: l’«ACEA») è
stata autorizzata a intervenire a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti
nei procedimenti di impugnazione.
29 In
ciascuna delle cause che li riguardano, la Ville de Paris, la Ville de
Bruxelles e l’Ayuntamiento de Madrid chiedono alla Corte di respingere le
impugnazioni e di condannare le ricorrenti nei procedimenti di impugnazione
alle spese.
30 In
subordine, l’Ayuntamiento de Madrid chiede alla Corte di rinviare tali cause
dinanzi al Tribunale affinché quest’ultimo possa pronunciarsi sui motivi che
non sono stati esaminati in primo grado. La Ville de Paris e la Ville de
Bruxelles formulano la medesima domanda in via subordinata nella causa C‑179/19 P.
31 Ai
sensi dell’articolo 54, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
il presidente della Quinta Sezione ha deciso, il 28 gennaio 2021, sentiti
l’avvocato generale e le parti, di riunire le presenti cause ai fini delle
conclusioni e della sentenza.
Sulle
impugnazioni
32 A
sostegno della sua impugnazione nella causa C‑177/19 P, la
Repubblica federale di Germania deduce cinque motivi vertenti, in primo luogo,
su un errore di diritto in quanto il Tribunale ha dichiarato che le città
convenute nei procedimenti di impugnazione sono direttamente interessate dal
regolamento controverso; in secondo luogo, su un difetto di motivazione a
quest’ultimo proposito; in terzo luogo, su una violazione, in particolare,
dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento n. 715/2007, in quanto il
Tribunale ha stabilito che la Commissione non era competente ad adottare il
regolamento controverso, in quarto luogo, su un errore di diritto in quanto il
Tribunale ha annullato parzialmente tale regolamento e, in quinto luogo, su una
domanda diretta a mantenere gli effetti delle disposizioni annullate di tale
regolamento per un periodo superiore a dodici mesi dalla data di decorrenza
degli effetti della sentenza impugnata.
33 A
sostegno della sua impugnazione nella causa C‑178/19 P, l’Ungheria
deduce due motivi relativi, sotto un primo profilo, alla ricevibilità dei
ricorsi in primo grado e, sotto un secondo profilo, al termine stabilito dal
Tribunale per il mantenimento degli effetti delle disposizioni annullate del
regolamento controverso.
34 A
sostegno della sua impugnazione nella causa C‑179/19 P, la
Commissione deduce un unico motivo, relativo ad un errore di diritto commesso
dal Tribunale nel dichiarare che il regolamento controverso modifica un
elemento essenziale del regolamento n. 715/2007.
Sul secondo
motivo nella causa C‑177/19 P
Argomenti
delle parti
35 Con
il secondo motivo di impugnazione nella causa C‑177/19 P, che deve
essere esaminato in via prioritaria, la Repubblica federale di Germania,
sostenuta dall’ACEA e dalla Repubblica slovacca, ricorda che, secondo una
giurisprudenza consolidata della Corte, la motivazione della sentenza deve fare
apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dal Tribunale.
Orbene, nel caso di specie, nella sentenza impugnata il Tribunale non avrebbe
sufficientemente spiegato le ragioni per cui ha ritenuto che le città convenute
nei procedimenti di impugnazione fossero direttamente interessate dal
regolamento controverso, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE,
essendosi limitato a rammentare che l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma,
della direttiva 2007/46 osta a che tali città possano adottare normative
concernenti la circolazione di veicoli conformi alla norma EUR 6.
36 La
Ville de Bruxelles e l’Ayuntamiento de Madrid sostengono che il secondo motivo
di ricorso nella causa C‑177/19 P sarebbe infondato.
Giudizio
della Corte
37 Secondo
costante giurisprudenza, la motivazione di una sentenza deve far apparire in
modo chiaro e inequivocabile l’iter logico seguito dal Tribunale, in modo da
consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato
e da permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo giurisdizionale
(sentenza del 13 dicembre 2018, Unione europea/Kendrion, C‑150/17 P,
EU:C:2018:1014, punto 80 e giurisprudenza ivi citata).
38 È
pur vero che nel caso di specie, come risulta dalla motivazione della sentenza
impugnata, in particolare dai punti da 50 a 84 di quest’ultima, il Tribunale,
per stabilire se le città convenute nei procedimenti di impugnazione fossero
direttamente interessate dal regolamento controverso, si è concentrato
essenzialmente sull’interpretazione non già di quest’ultimo regolamento, bensì
della direttiva 2007/46, in particolare dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo
comma, della stessa. A mente di tale disposizione, gli Stati membri «non
vietano, limitano o impediscono l’immatricolazione, la vendita o la messa in
circolazione su strada di veicoli, componenti o entità tecniche per motivi
connessi ad aspetti della costruzione e del funzionamento contemplati dalla
presente direttiva, se soddisfano i requisiti previsti da quest’ultima».
39 Tuttavia,
il Tribunale ha esposto con sufficiente chiarezza e precisione, in particolare
ai punti da 50 a 54, 56, 59, 67, 74, 76 e 77 della sentenza impugnata, le
ragioni per cui ha ritenuto che l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della
direttiva 2007/46 fosse pertinente per stabilire se le città convenute nei
procedimenti di impugnazione fossero direttamente interessate dal regolamento
controverso, benché tale disposizione fosse contenuta in un atto di diritto
derivato dell’Unione distinto da detto regolamento.
40 In
particolare, al punto 76 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato
che le interpretazioni letterale, teleologica e contestuale della direttiva
2007/46 e, segnatamente, del suo articolo 4, paragrafo 3, secondo comma,
inducono a ritenere che la medesima impedisca effettivamente alle autorità
pubbliche di uno Stato membro di vietare, limitare o impedire la circolazione
su strada di veicoli per motivi connessi ad aspetti della loro costruzione e
del loro funzionamento contemplati da tale direttiva, se soddisfano i requisiti
previsti da quest’ultima. Orbene, in sostanza, ai punti 3, 4, 52, 74 e 76 della
sentenza impugnata, dopo aver rammentato che detti requisiti sono quelli
previsti dagli «atti normativi» della stessa direttiva, nonché dagli atti
derivati da questi ultimi, il Tribunale ha evidenziato che il regolamento
n. 715/2007 costituisce l’«atto normativo» applicabile con riferimento
alla procedura di omologazione prevista dalla direttiva 2007/46 per le
emissioni inquinanti dai veicoli passeggeri e commerciali leggeri, poiché tali
emissioni costituiscono uno degli aspetti della costruzione e del funzionamento
dei suddetti veicoli disciplinati dalla direttiva 2007/46, ai sensi
dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, di quest’ultima. Inoltre, come si
evince, in particolare, dall’illustrazione del contesto normativo delle cause
contenuta nei punti da 2 a 16 della sentenza impugnata, il regolamento
n. 692/2008, il regolamento 2016/427 e il regolamento controverso sono
«atti derivati» dal regolamento n. 715/2007, in quanto essi hanno per base
giuridica e mirano ad attuare quest’ultimo.
41 Peraltro,
dai punti 59, 74 e 76 della sentenza impugnata risulta che, secondo il
Tribunale, poiché il regolamento controverso introduce un fattore di conformità
che si applica ai valori stabiliti dal regolamento n. 715/2007, allo scopo
di fissare i valori massimi consentiti delle emissioni inquinanti di ossidi di
azoto (NTE) al momento delle prove RDE previste dal regolamento
n. 2016/427, l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva
2007/46 si applica anche a tali valori NTE sicché, a seguito dell’adozione del
regolamento controverso, le autorità pubbliche non potrebbero più imporre
limitazioni alla circolazione basate sul livello delle emissioni inquinanti dei
veicoli, la cui categoria rientri nell’ambito di applicazione del regolamento
n. 715/2007 e che siano conformi a detti valori NTE. Avendo constatato che
il regolamento controverso incide in tal modo sulle competenze normative
spettanti alle città convenute nei procedimenti di impugnazione in materia di
regolamentazione della circolazione automobilistica, il Tribunale ha concluso,
in particolare ai punti 50, 76, 80 e 84 di tale sentenza, che le stesse città
fossero direttamente interessate da detto regolamento.
42 Pertanto,
una lettura complessiva della sentenza impugnata consente agli interessati di
conoscere le ragioni per cui il Tribunale ha ritenuto che la sua
interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva
2007/46 avesse come conseguenza che le città convenute nei procedimenti di
impugnazione fossero direttamente interessate dal regolamento controverso.
43 Perciò
la motivazione fornita dal Tribunale a sostegno della conclusione, secondo cui
le città convenute nei procedimenti di impugnazione sono direttamente
interessate dal regolamento controverso, ai sensi dell’articolo 263, quarto
comma, TFUE, è sufficiente a soddisfare i requisiti di cui al punto 37 della
presente sentenza, fatta salva la fondatezza di tale motivazione, la quale è
oggetto del primo motivo d’impugnazione nella causa C‑177/19 P e
della seconda parte del primo motivo d’impugnazione nella causa C‑178/19 P.
44 Il
secondo motivo di impugnazione nella causa C‑177/19 P deve quindi
essere respinto in quanto infondato.
Sul primo
motivo nella causa C‑177/19 P e sulla seconda
parte del primo motivo nella causa C‑178/19 P
Argomenti
delle parti
45 Con
il primo motivo di impugnazione nella causa C‑177/19 P e la seconda
parte del primo motivo nella causa C‑178/19 P, la Repubblica
federale di Germania e l’Ungheria sostengono, rispettivamente, che il Tribunale
avrebbe commesso un errore di diritto nel dichiarare che le città convenute nei
procedimenti di impugnazione sono direttamente interessate dal regolamento
controverso.
46 In
particolare, la Repubblica federale di Germania, sostenuta dall’ACEA, dalla
Romania e dalla Repubblica slovacca, deduce, in primo luogo, che le restrizioni
alla libertà d’azione delle città derivano non già dal regolamento controverso,
bensì da altre prescrizioni e che, in particolare, il potere, per un ente
locale, di creare zone in cui il traffico è vietato non dipende da tale
regolamento. Anche supponendo che le zone in cui la circolazione è vietata
siano illegittime, tale circostanza deriverebbe dalle prescrizioni generali del
diritto dell’Unione in materia di libertà e diritti fondamentali.
47 Per
esempio, la direttiva 2008/50 prevederebbe che gli Stati membri adottino
«misure appropriate» affinché, in caso di superamento dei valori massimi, il
periodo di superamento sia il più breve possibile. Inoltre, come risulterebbe
dalla giurisprudenza della Corte derivante dalla sentenza del 4 giugno 2009,
Mickelsson e Roos (C‑142/05, EU:C:2009:336), e dal punto 53 della sentenza
impugnata, norme come quelle relative alla libera circolazione delle merci
nonché al diritto di proprietà, tutelato dal diritto dell’Unione ai sensi
dell’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea,
potrebbero rendere sproporzionate le limitazioni all’uso di veicoli di nuova
immatricolazione con esigue emissioni di inquinanti. L’annullamento parziale
del regolamento controverso non inciderebbe su tale regime giuridico, sicché
non ci sarebbe alcun nesso tra le «competenze normative» degli enti
infrastatali in questo ambito e il regolamento controverso.
48 In
secondo luogo, la Repubblica federale di Germania sostiene che, nel complesso,
le norme sull’immatricolazione non riguarderebbero le modalità di utilizzo
delle strade, come quelle relative all’istituzione di zone in cui la
circolazione è vietata. Il solo fatto che le città possano, tra l’altro, essere
effettivamente incaricate della realizzazione di un obiettivo ambientale non
giustificherebbe che queste ultime possano impugnare qualsiasi atto in grado di
esercitare un impatto sull’ambiente, proponendo un ricorso ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Ciò equivarrebbe, infatti, a concedere
loro il diritto di esperire un’azione di annullamento di cui godono i ricorrenti
privilegiati contemplati all’articolo 263, primo e secondo comma, TFUE.
49 In
relazione alla misura che le città convenute nei procedimenti di impugnazione
intendono adottare nel caso di specie per il miglioramento della qualità
dell’aria, la direttiva 2008/50 costituirebbe la norma speciale e pertanto
prevarrebbe sulla direttiva 2007/46. La dimostrazione in senso contrario
fornita dal Tribunale al punto 74 della sentenza impugnata non sarebbe
persuasiva.
50 Allo
stesso modo, sarebbe priva di fondamento la distinzione operata dal Tribunale
ai punti da 52 a 54 della sentenza impugnata tra, da un lato, le normative
generali che disciplinano la circolazione (giornate senza auto, prescrizioni
generali del codice della strada) e, dall’altro lato, le normative in materia
di circolazione adottate dalle autorità pubbliche degli Stati membri, che
impongono limitazioni alla circolazione basate sul livello delle emissioni
inquinanti a veicoli, la cui categoria rientri nell’ambito di applicazione del regolamento
n. 715/2007 e che siano conformi alla norma EUR 6 o, al momento delle
prove RDE, ai valori NTE. Seguendo l’interpretazione del Tribunale, non
dovrebbe essere possibile, in linea di principio, adottare misure di portata
generale per ridurre il livello di emissioni che si applichino anche ai veicoli
conformi alla norma EUR 6.
51 L’Ungheria,
sostenuta dall’ACEA, deduce, in particolare, da un lato, che il regolamento
controverso riguarderebbe direttamente solo i costruttori obbligati a
rispettare i limiti stabiliti da tale regolamento e le autorità abilitate a
controllare il rispetto di tali limiti e ad autorizzare l’omologazione e
l’immatricolazione, in quanto a dette autorità spetterebbe l’attuazione e
l’applicazione di tale regolamento, che stabilirebbe disposizioni obbligatorie
nei confronti di queste ultime.
52 Dall’altro
lato, al pari della Repubblica federale di Germania, l’Ungheria ritiene che il
Tribunale abbia interpretato in maniera erronea l’articolo 4, paragrafo 3,
secondo comma, della direttiva 2007/46. Tale disposizione né escluderebbe né
limiterebbe l’adozione, da parte delle città convenute nei procedimenti di
impugnazione, di misure dirette a limitare la circolazione su strada dei
veicoli conformi a tale direttiva e al regolamento n. 715/2007 per ragioni
inerenti al livello delle emissioni inquinanti. Detta disposizione avrebbe
l’unico scopo di garantire che i veicoli nuovi, conformi ai requisiti di questa
stessa direttiva e di altre correlate disposizioni di diritto dell’Unione,
possano essere commercializzati senza impedimenti nel mercato interno.
53 La
Ville de Bruxelles sostiene che il Tribunale avrebbe giustamente dichiarato che
la stessa era direttamente interessata dal regolamento controverso. Come
risulterebbe, in particolare, dai punti 52, 54 e 76 della sentenza impugnata,
tale regolamento impedirebbe effettivamente a tale città di esercitare le sue
competenze, come essa intende fare, poiché essa avrebbe l’obbligo giuridico di
consentire la presenza di veicoli che, pur non essendo conformi alla norma
EUR 6 inizialmente stabilita, siano conformi alla norma EUR 6 come
ridefinita da detto regolamento, tenendo presente che i valori NTE di emissioni
di ossidi di azoto previsti nel regolamento controverso sarebbero superiori a
quelli inizialmente fissati dal regolamento n. 715/2007. Infatti, come
avrebbe rilevato il Tribunale, il regolamento controverso inciderebbe sulle
normative in materia di circolazione adottate dalle autorità pubbliche degli
Stati membri, che impongono limitazioni alla circolazione in base al livello
delle emissioni inquinanti a veicoli, la cui categoria rientri nell’ambito di
applicazione di tale regolamento, e che siano conformi alla norma EUR 6 o,
al momento delle prove RDE, ai valori NTE.
54 La
Ville de Bruxelles aggiunge che, nel caso di specie, il regolamento controverso
produrrebbe non solo effetti giuridici, ma anche effetti materiali, in
particolare in termini di degrado della qualità dell’aria nel suo territorio,
effetti che esso sarebbe tenuto a contrastare a pena di incorrere in
responsabilità o a pena di comportare la proposizione di un ricorso per
inadempimento, ai sensi degli articoli 258 e 259 TFUE, nei confronti del
Regno del Belgio. Pertanto, secondo la Ville de Bruxelles, nella sentenza
impugnata il Tribunale avrebbe legittimamente tenuto conto di tale pregiudizio
della sua situazione materiale e giuridica nel dichiarare la ricevibilità del
ricorso.
55 Inoltre,
la Ville de Bruxelles sottolinea che, nel caso in cui essa adottasse una
normativa che vietasse la circolazione sul suo territorio dei veicoli non
conformi alla norma EUR 6 soltanto all’esito delle prove di laboratorio
oppure non conformi alla norma EUR 6, senza applicazione del fattore di
conformità, all’esito delle prove RDE, la Commissione o un altro Stato membro
potrebbero proporre ricorso per inadempimento nei confronti del Regno del
Belgio, ai sensi dell’articolo 258 o dell’articolo 259 TFUE. Si tratterebbe
di un effetto derivante direttamente dal regolamento controverso, e tale
effetto sarebbe da solo sufficiente a dimostrare che le città convenute nei
procedimenti di impugnazione sono direttamente interessate da tale regolamento,
ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
56 La
Ville de Bruxelles nega che il Tribunale abbia confuso la direttiva 2007/46 con
la direttiva 2008/50. In ogni caso, sarebbe pacifico che le misure adottate
dalle città convenute nei procedimenti di impugnazione devono essere conformi
al diritto dell’Unione, che si tratti della direttiva 2008/50 o del principio
di libera circolazione delle merci. Tali considerazioni non sarebbero tuttavia
sufficienti per concludere che il regolamento controverso non impedisce a dette
città di esercitare le proprie competenze con le modalità da essi prescelte.
57 Inoltre,
sarebbe errato ritenere che il regolamento controverso sia un atto distinto e
del tutto separato dalla direttiva 2007/46, poiché tale regolamento
rientrerebbe nel quadro istituito da quest’ultima.
58 Peraltro,
l’incidenza del regolamento controverso sulla situazione delle città convenute
nei procedimenti di impugnazione non sarebbe puramente ipotetica. In
particolare, non sarebbe scontato che tali città possano avvalersi della
giurisprudenza della Corte relativa alle deroghe al divieto di principio di
misure di effetto equivalente a restrizioni all’importazione, per derogare al
quadro istituito dalla direttiva 2007/46 e dai suoi atti normativi. Del resto,
quand’anche le suddette città non disponessero di alcuna competenza ai fini
dell’omologazione dei veicoli in questione, esse sarebbero nondimeno competenti
ad adottare misure regolamentari in materia di circolazione automobilistica e
tale competenza sarebbe direttamente interessata dal regolamento controverso,
qualora esse volessero utilizzare la norma EUR 6 per regolamentare tale
circolazione.
59 Infine,
la Ville de Bruxelles sostiene che misure relative al livello di emissioni
sarebbero necessariamente adottate per motivi legati ad aspetti della
costruzione e del funzionamento dei veicoli, anche qualora, peraltro, vengano
perseguiti altri obiettivi.
60 L’Ayuntamiento
de Madrid, da parte sua, sostiene che il regolamento controverso rientrerebbe
nel quadro della direttiva 2007/46 sia dal punto di vista della materia
disciplinata sia dal punto di vista temporale. D’altronde, detto regolamento
farebbe riferimento a tale direttiva nel suo considerando 1.
61 Dal
punto di vista della materia disciplinata, qualsiasi decisione giuridica, che
imponga una limitazione all’uso dei veicoli terrestri a motore sulla base di
criteri tecnici stabiliti dalla direttiva 2007/46 e dal regolamento
controverso, incorrerebbe direttamente e necessariamente nel divieto di cui
all’articolo 4 di tale direttiva. Per contro, un divieto simile, ma basato su
considerazioni estranee ai requisiti tecnici previsti da tali due testi, non
avrebbe alcuna rilevanza al riguardo.
62 Dal
punto di vista temporale, come risulterebbe dal punto 53 della sentenza
impugnata, il Tribunale avrebbe valutato la ricevibilità dei ricorsi in primo
grado alla luce alla direttiva 2007/46. Infatti, dall’interpretazione letterale
delle disposizioni di tale direttiva, effettuata dal Tribunale al punto 59
della sentenza impugnata, si evincerebbe che le città convenute nei
procedimenti di impugnazione, la cui effettiva titolarità di competenze
giuridiche in materia di tutela dell’ambiente non è contestata, sarebbero
direttamente interessate dal regolamento controverso.
63 Pertanto,
l’Ayuntamiento de Madrid sottolinea di condividere complessivamente il
ragionamento del Tribunale nella parte in cui quest’ultimo ha rilevato, ai
punti 81 e 82 della sentenza impugnata, il carattere di effettività della
limitazione delle competenze derivante dal regolamento controverso, letto in
combinato disposto con la direttiva 2007/46, per concludere nel senso della
ricevibilità del suo ricorso.
64 Inoltre,
la posizione sostenuta dalla Repubblica federale di Germania e dall’Ungheria
sarebbe contraddittoria. Infatti, da un lato, tali Stati membri riterrebbero
che le città convenute nei procedimenti di impugnazione non siano interessate
dal regolamento controverso, in quanto esse manterrebbero la piena libertà di
vietare, limitare o impedire la circolazione su strada dei veicoli terrestri a
motore, in particolare nell’ambito della lotta all’inquinamento atmosferico,
sulla base di altre norme giuridiche, come la direttiva 2008/50. Tuttavia,
dall’altro lato, questi stessi Stati membri sosterrebbero che dette città non
sarebbero direttamente interessate da un testo che modifica la norma
EUR 6.
65 Inoltre,
dopo aver evidenziato che le città sono protagoniste importanti del diritto
dell’Unione, l’Ayuntamiento de Madrid ricorda l’obiettivo di attenuazione delle
condizioni per la presentazione dei ricorsi diretti e il fatto che l’evoluzione
delle soluzioni adottate in merito alla ricevibilità dei ricorsi degli enti
infrastatali, soprattutto nelle materie collegate al diritto ambientale, potrebbe
essere considerata un corollario del principio di leale cooperazione, di cui
all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, richiamato dal Tribunale al punto 79 della
sentenza impugnata. Pertanto, si potrebbe ammettere che gli enti infrastatali,
come le città convenute nei procedimenti di impugnazione, che con i loro atti
determinano la responsabilità degli Stati, a cui appartengono, davanti
all’Unione europea, godano di una presunzione di ricevibilità, con onere per
l’autore dell’atto impugnato di dimostrare che essi non siano interessati dalle
disposizioni controverse.
66 Infine,
la Ville de Paris e l’Ayuntamiento de Madrid sostengono che la possibilità,
menzionata dal Tribunale al punto 79 della sentenza impugnata, che venga
proposto un ricorso per inadempimento nei confronti dello Stato membro
interessato costituirebbe un effetto derivante dal regolamento controverso, e
confermerebbe il fatto che le città convenute nei procedimenti di impugnazione
sono direttamente interessate da tale regolamento. Infatti, ad esempio, se una
città vietasse la circolazione a tutti i veicoli conformi al suddetto
regolamento, essa commetterebbe una violazione del diritto dell’Unione alla
luce del divieto di cui all’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2007/46.
67 La
Commissione sostiene, da un lato, che sembrerebbe che la Repubblica federale di
Germania adotti un’interpretazione troppo ampia della sentenza impugnata.
Infatti, l’impugnazione farebbe ripetutamente riferimento a «zone in cui la
circolazione è vietata». Orbene, dal punto 52 della sentenza impugnata
risulterebbe che le misure di limitazione della circolazione, che riguardano
tutti i veicoli, non sarebbero interessate dalla normativa dell’Unione
sull’omologazione dei veicoli a motore.
68 Dall’altro
lato, la Commissione nutre dubbi sul ragionamento seguito dalla Repubblica
federale di Germania in relazione alle libertà fondamentali garantite dai
trattati e al principio di proporzionalità. Infatti, il diritto primario non
osterebbe a che atti di diritto derivato possano riguardare direttamente
soggetti di diritto ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. In
particolare, il fatto che le città debbano rispettare il principio di
proporzionalità non escluderebbe a priori che queste ultime siano direttamente
interessate, qualora esse possano dimostrare l’esistenza di una modifica della
loro posizione giuridica derivante dalla legislazione dell’Unione
sull’omologazione dei veicoli a motore.
Giudizio
della Corte
69 Innanzitutto
bisogna ricordare che il ricorso di un ente regionale o locale non può essere
assimilato al ricorso di uno Stato membro, poiché la nozione di «Stato membro»,
ai sensi dell’articolo 263 TFUE, comprende le sole autorità di governo
degli Stati membri. Un ente regionale o locale può, qualora goda della
personalità giuridica ai sensi del diritto nazionale ad esso applicabile,
proporre un ricorso contro un atto del diritto dell’Unione soltanto nel caso in
cui esso rientri in una delle ipotesi previste dall’articolo 263, quarto comma,
TFUE (v., in tal senso, sentenze dell’11 luglio 1984, Comune di Differdange
e a./Commissione, 222/83, EU:C:1984:266, punti da 9 a 13, e del 2 maggio
2006, Regione Siciliana/Commissione, C‑417/04 P, EU:C:2006:282,
punti 21 e 24 e giurisprudenza ivi citata).
70 Pertanto,
poiché siffatti enti sono, al pari di qualsiasi persona fisica o giuridica di
cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, soggetti alle condizioni specifiche
previste da tale disposizione, deve essere respinto in quanto infondato
l’argomento dell’Ayuntamiento de Madrid, illustrato al punto 65 della presente
sentenza, secondo cui gli enti infrastatali, come le città convenute nei
procedimenti di impugnazione, dovrebbero godere di una presunzione di
ricevibilità quando presentano un ricorso di annullamento contro un atto di
diritto dell’Unione ai sensi di detta disposizione.
71 Nella
presente causa, nell’ambito dell’esame delle eccezioni di irricevibilità
sollevate dalla Commissione contro i ricorsi di annullamento proposti dinanzi
ad esso, il Tribunale ha rilevato, ai punti da 36 a 40 della sentenza
impugnata, che il regolamento controverso è un atto regolamentare che non
comporta misure di esecuzione, e ha poi dichiarato, in base al ragionamento
svolto nei punti da 41 a 84 di tale sentenza, che detto regolamento riguardava
direttamente le città convenute nei procedimenti di impugnazione, ai sensi
dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
72 Per
quanto riguarda il requisito secondo cui una persona giuridica dev’essere
direttamente interessata, secondo costante giurisprudenza esso richiede che
siano soddisfatti due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un
lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente e,
dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati
della sua attuazione, la quale deve avere carattere meramente automatico e
derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme
intermedie (sentenze del 27 febbraio 2014, Stichting Woonlinie e a./Commissione,
C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punto 55, e del 6 novembre 2018, Scuola
Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria
Montessori e Commissione/Ferracci, da C‑622/16 P a C‑624/16 P,
EU:C:2018:873, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
73 In
particolare, come il Tribunale ha giustamente osservato al punto 50 della
sentenza impugnata, un atto del diritto dell’Unione, che impedisca a una
persona giuridica di diritto pubblico di esercitare, come essa intende fare, le
sue competenze, produce direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale
persona giuridica, sicché essa deve essere considerata come direttamente
interessata da tale atto, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE [v.,
in tal senso, sentenza del 22 giugno 2021, Venezuela/Consiglio (Incidenza su di
uno Stato terzo) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507), punto 69].
74 Di
conseguenza, occorre verificare se il Tribunale non abbia commesso alcun errore
di diritto nel giudicare che l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della
direttiva 2007/46 impedisce effettivamente alle città convenute nei
procedimenti di impugnazione di esercitare le loro competenze di
regolamentazione della circolazione dei veicoli passeggeri, secondo le modalità
che esse intendono adottare, al fine di ridurre l’inquinamento, e pertanto che,
tenuto conto del rapporto tra tale disposizione e il regolamento controverso,
dette città devono essere considerate direttamente interessate da tale
regolamento.
75 Ai
sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2007/46, gli
Stati membri «non vietano, limitano o impediscono l’immatricolazione, la
vendita o la messa in circolazione su strada di veicoli, componenti o entità
tecniche per motivi connessi ad aspetti della costruzione e del funzionamento
contemplati dalla presente direttiva, se soddisfano i requisiti previsti da
quest’ultima».
76 Nel
caso di specie, il Tribunale ha giudicato, ai punti da 51 a 53 della sentenza
impugnata, che normative adottate dalle autorità pubbliche degli Stati membri
riguardanti tutti i veicoli, oppure una categoria di veicoli definita in base a
criteri diversi da quelli oggetto delle disposizioni della direttiva 2007/46,
dei suoi «atti normativi» e degli atti derivati di questi ultimi, non possono
contravvenire all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, di tale direttiva. In
particolare, il Tribunale ha precisato che non possono essere pregiudicate da
tali atti dell’Unione la maggior parte delle normative del «codice della
strada», nonché le misure restrittive della circolazione, come quelle che
istituiscono zone pedonali, «giornate senza auto» o una circolazione alternata
in caso di picchi di inquinamento. Nello stesso senso, il Tribunale ha
considerato che un’autorità pubblica di uno Stato membro potrebbe attualmente,
senza violare l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva
2007/46, imporre limitazioni alla circolazione in base al livello delle
emissioni inquinanti per veicoli la cui categoria rientri nell’ambito di
applicazione del regolamento n. 715/2007 e che siano conformi, al massimo,
soltanto alla norma EUR 5, in quanto tale norma e le precedenti norme EUR
non sono più in vigore per effetto dell’applicazione di tale direttiva, essendo
attualmente applicabile la norma EUR 6.
77 Per
contro, come risulta in sostanza dai punti da 54 a 76 della sentenza impugnata,
il Tribunale ha giudicato che l’inserimento di un riferimento alla
«circolazione su strada» all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della
direttiva 2007/46 ha l’effetto di impedire ad un’autorità pubblica di uno Stato
membro di imporre limitazioni di circolazione, basate sul livello delle
emissioni inquinanti, ai veicoli che rientrino nell’ambito di applicazione del
regolamento n. 715/2007 e che rispettino i valori NTE al momento delle
prove RDE, poiché tali valori sono in vigore per effetto dell’adozione del
regolamento controverso e, di conseguenza, siffatti veicoli soddisfano i
requisiti derivanti da tale direttiva.
78 Al
punto 76 della sentenza impugnata, cui fanno riferimento i punti 77, 79 e 80
della stessa sentenza, il Tribunale ha citato, come esempio di misura di
limitazione della circolazione che, a suo avviso, non potrebbe quindi più
essere introdotta dalle città convenute nei procedimenti di impugnazione a
causa dell’adozione del regolamento controverso, una misura che, sulla base dei
livelli di emissioni inquinanti dei veicoli, limitasse la circolazione di
quelli che non rispettassero, al momento delle prove RDE, i limiti di emissioni
di ossidi di azoto fissati nella norma EUR 6, ma che rispettassero
tuttavia, al momento di tali prove, i valori NTE di emissioni di ossido di
azoto definiti in tale regolamento, più elevati dei primi.
79 Infatti,
come risulta dal punto 81 della sentenza impugnata, le città convenute nei
procedimenti di impugnazione hanno dimostrato dinanzi al Tribunale, senza che
ciò sia stato contestato in primo grado o nell’ambito delle presenti
impugnazioni, che esse dispongono, in forza del diritto nazionale, di
competenze per tutelare l’ambiente e la salute, in particolare per combattere
l’inquinamento atmosferico, compresa la competenza a limitare, a tal fine, la
circolazione automobilistica.
80 Occorre
quindi verificare se il Tribunale potesse legittimamente interpretare
l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2007/46 nel senso che
esso limita l’esercizio di tali competenze nel modo indicato ai punti 77 e 78
della presente sentenza.
81 A
questo proposito, occorre innanzitutto chiarire che, sebbene limitazioni della
competenza, spettante alle città convenute nei procedimenti di impugnazione, di
regolamentare la circolazione possano derivare dalle libertà e dai diritti
fondamentali garantiti dal diritto dell’Unione, tale circostanza non impedisce
di per sé che dette città siano direttamente interessate da un atto del diritto
derivato dell’Unione relativo all’omologazione dei veicoli a motore.
82 Per
quanto riguarda la correttezza dell’interpretazione seguita dal Tribunale
dell’espressione «circolazione su strada» di cui all’articolo 4, paragrafo 3,
secondo comma, della direttiva 2007/46, si deve ricordare che, in conformità ad
una giurisprudenza costante, per interpretare una norma del diritto dell’Unione
si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo
contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte. Anche
la genesi storica di una disposizione del diritto dell’Unione può rivelare
elementi rilevanti per la sua interpretazione (sentenza del 2 settembre 2021,
CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).
83 In
primo luogo, per quanto riguarda la formulazione dell’articolo 4, paragrafo 3,
secondo comma, della direttiva 2007/46, è necessario evidenziare che, sebbene,
alla luce del suo significato abituale, l’espressione «circolazione su strada»
sembri riferirsi alla circolazione dei veicoli nel territorio di uno Stato
membro, non si tratta dell’unica attività che, ai sensi di tale disposizione,
non possa essere vietata dagli Stati membri, poiché detta disposizione menziona
anche altre attività, le quali ugualmente non possono essere vietate, come
l’«immatricolazione», la «vendita» o la «messa in circolazione» dei veicoli.
84 Orbene,
come in sostanza sottolinea la Commissione, un divieto di vendita o di messa in
circolazione costituisce un ostacolo generale all’accesso al mercato per i
veicoli di cui trattasi. Lo stesso può valere per un divieto di
immatricolazione. Pertanto, tutti tali divieti si riferiscono a ostacoli
all’accesso dei veicoli al mercato.
85 In
secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l’articolo
4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2007/46, innanzitutto dal titolo
stesso di tale direttiva si evince che essa ha lo scopo di istituire un quadro
per l’omologazione dei veicoli a motore, il che suggerisce che gli obblighi
imposti agli Stati membri dalle disposizioni di tale direttiva, tra cui quelli
previsti dal suo articolo 4, riguardano l’immissione in commercio di detti
veicoli e non già la loro successiva circolazione.
86 Inoltre,
come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 52 delle sue conclusioni, si
deve osservare che le formulazioni del primo e del secondo comma del paragrafo
3 dell’articolo 4 della direttiva 2007/46 sono complementari. Infatti, tali due
commi si riferiscono, rispettivamente, a un obbligo positivo, che consente agli
Stati membri di immatricolare e autorizzare la vendita e la messa in
circolazione, in particolare, dei veicoli conformi alle prescrizioni di tale
direttiva, e a un obbligo negativo, che impedisce agli Stati membri di vietare,
limitare o impedire l’immatricolazione, la vendita o la messa in circolazione
su strada di tali veicoli. Orbene, l’interpretazione seguita dal Tribunale
avrebbe la conseguenza di ampliare considerevolmente la portata del secondo
comma, che sarebbe in tal modo molto più ampia di quella del primo, il che
sembra difficile da giustificare.
87 Infine,
sebbene, come risulta dall’articolo 4 della direttiva 2007/46, i costruttori di
veicoli a motore e le autorità nazionali di omologazione siano specificamente
interessati dagli obblighi previsti da tale articolo, è pacifico che le città
convenute nei procedimenti di impugnazione non dispongono di competenze in
materia di omologazione di detti veicoli.
88 In
terzo luogo, per quanto concerne l’obiettivo perseguito dalla direttiva
2007/46, dal combinato disposto del suo articolo 1 e dei suoi considerando 2, 3
e 14 risulta che essa istituisce una procedura uniforme di omologazione dei
veicoli nuovi, basata sul principio dell’armonizzazione totale per quanto
riguarda le loro caratteristiche tecniche; i requisiti tecnici specifici
relativi alla costruzione e al funzionamento dei veicoli sono fissati dalle
prescrizioni specifiche di cui all’allegato IV a tale direttiva. Da tali
disposizioni emerge che detto quadro armonizzato è finalizzato
all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno, mirando nel contempo
a garantire un elevato livello di sicurezza stradale assicurato
dall’armonizzazione totale dei requisiti tecnici riguardanti, in particolare,
la costruzione dei veicoli (sentenza del 20 marzo 2014, Commissione/Polonia, C‑639/11,
EU:C:2014:173, punti 34 e 35).
89 Le
considerazioni esposte ai punti da 83 a 88 della presente sentenza si oppongono
all’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della
direttiva 2007/46, quale seguita dal Tribunale, che consiste nell’attribuire
una portata ampia ad un’espressione isolata nel testo di tale direttiva, al
fine di suffragare la conclusione che tale disposizione osta a talune
limitazioni locali in materia di circolazione dirette, in particolare, a
tutelare l’ambiente.
90 L’interpretazione
dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2007/46, seguita
dal Tribunale, non risulta neppure confermata dai lavori preparatori di tale
disposizione. Infatti, mentre la proposta di direttiva del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 14 luglio 2003, relativa all’omologazione dei veicoli a
motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche
destinati a tali veicoli [COM(2003)418 final], non conteneva alcun riferimento
alla «circolazione su strada», soltanto nella proposta modificata di direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 ottobre 2004, relativa
all’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi,
componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli (rifusione)
[COM(2004)738 final], è stato introdotto detto riferimento.
91 Orbene,
da un lato, secondo la clausola 5 di tale proposta modificata, tale riferimento
deve essere inteso come una «clausola di libera circolazione». Dall’altro lato,
come risulta dal titolo stesso di detta clausola 5, le modifiche apportate in
tal modo a detta proposta modificata miravano unicamente a chiarire gli
obblighi degli Stati membri in materia di libera circolazione dei veicoli, dei
componenti e delle entità tecniche omologati, non già ad estendere la portata
di tali obblighi.
92 Pertanto,
occorre notare che l’aggiunta di un riferimento alla «circolazione su strada»
ha avuto lo scopo non già di ampliare l’ambito di applicazione della
legislazione sull’omologazione dei veicoli, bensì soltanto di evitare che gli
Stati membri eludessero il divieto di impedire l’accesso al mercato dei veicoli
che rientrino nell’ambito di applicazione della direttiva 2007/46 e che siano
conformi ai requisiti di tale direttiva, dei suoi atti normativi e degli atti
da essi derivati al momento dell’immatricolazione, dell’immissione in commercio
o della messa in circolazione di tali veicoli.
93 Il
Tribunale ha quindi interpretato l’espressione «circolazione su strada» di cui
all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2007/46 in maniera
isolata, il che contrasta sia con il contesto, in cui si inserisce tale
disposizione, sia con gli obiettivi della normativa di cui essa fa parte, sia
con la genesi di detta disposizione.
94 In
tali circostanze, come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 72 delle
sue conclusioni, il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando, al
punto 84 della sentenza impugnata, che, tenuto conto, da un lato, del fatto che
l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2007/46 limita
l’esercizio dei poteri in capo alle città convenute nei procedimenti di
impugnazione in materia di tutela della qualità dell’aria e l’uso che esse ne
fanno nonché, dall’altro lato, del rapporto tra il regolamento controverso e tale
disposizione, esse sono direttamente interessate da detto regolamento e, di
conseguenza, quest’ultimo le riguarda direttamente ai sensi dell’articolo 263,
quarto comma, TFUE.
95 Inoltre,
né alcun altro motivo dedotto dalle città convenute nei procedimenti di
impugnazione né alcuna considerazione formulata dal Tribunale nella sentenza
impugnata consentono di avvalorare la conclusione di quest’ultimo, secondo cui
le città convenute nei procedimenti di impugnazione sarebbero direttamente
interessate dal regolamento controverso.
96 In
particolare, sotto un primo profilo, in relazione al fatto che le città
convenute nei procedimenti di impugnazione prospettano la possibilità che, nel
caso in cui esse adottino, in materia di circolazione, una normativa contraria
al combinato disposto del regolamento controverso e dell’articolo 4, paragrafo
3, della direttiva 2007/46, venga proposto un ricorso per inadempimento contro
uno degli Stati membri ai quali appartengono, e benché esse precisino che tale
possibilità costituisce un effetto direttamente derivante da detto regolamento,
che implica che esse debbano essere considerate direttamente interessate da
quest’ultimo, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, il loro argomento
non può essere accolto.
97 Infatti,
tale argomento, proprio come la valutazione di cui al punto 79 della sentenza
impugnata, in cui il Tribunale ha riconosciuto l’esistenza di siffatta
possibilità, si basa sulla premessa che l’adozione, da parte delle città
convenute nei procedimenti di impugnazione, di una normativa che limiti la
circolazione locale di taluni veicoli allo scopo di tutelare l’ambiente
potrebbe violare il divieto previsto dal combinato disposto dell’articolo 4,
paragrafo 3, della direttiva 2007/46 con il regolamento controverso. Orbene,
come risulta dalle considerazioni esposte ai punti da 80 a 93 della presente
sentenza, tale premessa è errata.
98 Lo
stesso vale per le considerazioni esposte dal Tribunale ai punti 77 e 78 della
sentenza impugnata secondo cui, in sostanza, i giudici nazionali degli Stati
membri sarebbero indotti ad annullare, per contrasto con il regolamento
controverso in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, della
direttiva 2007/46, un atto adottato da una città, che limiti la circolazione su
strada di veicoli per motivi connessi al loro livello di emissioni, ancorché
tali veicoli siano conformi ai requisiti previsti dal regolamento controverso.
Infatti, anche tali considerazioni si basano sull’errata premessa menzionata
nel punto precedente, sicché neppure queste ultime sono idonee a dimostrare che
le città convenute nei procedimenti di impugnazione siano direttamente
interessate da detto regolamento.
99 Sotto
un secondo profilo, per quanto riguarda l’argomento dedotto dalla Ville de
Bruxelles, come illustrato al punto 54 della presente sentenza, è sufficiente
osservare che, contrariamente a quanto sembra aver ritenuto il Tribunale al
punto 83 della sentenza impugnata, il fatto che la Commissione abbia avviato
procedimenti per inadempimento nei confronti del Regno del Belgio, del Regno di
Spagna o della Repubblica francese a causa della presunta inadeguatezza della
qualità dell’aria nei loro rispettivi territori rispetto alle prescrizioni
della direttiva 2008/50, anche per quanto riguarda il livello degli ossidi di
azoto, non può essere considerato un effetto direttamente derivante dal
regolamento controverso. Infatti, dato che, come risulta dal punto 94 della
presente sentenza, tale regolamento non impedisce alle città convenute nei
procedimenti di impugnazione di esercitare le proprie competenze di
regolamentazione della circolazione secondo le modalità che esse intendano
adottare allo scopo, in particolare, di tutelare l’ambiente, non si può
ritenere che tale regolamento abbia un’incidenza diretta sulla possibilità che
gli Stati membri, di cui tali città fanno parte, siano convenuti dinanzi alla
Corte, o addirittura condannati da quest’ultima, in un procedimento per
inadempimento per inosservanza dei loro obblighi in materia di ambiente.
100 Sotto un
terzo profilo, neppure gli esempi, citati dal Tribunale al punto 82 della
sentenza impugnata, di misure di limitazione della circolazione già adottate
dalle città convenute nei procedimenti di impugnazione, come quella attuata dalla
Ville de Paris per limitare la circolazione nel suo territorio dei veicoli che
non rispettano una determinata norma EUR, rimettono in discussione le
considerazioni contenute al punto 94 della presente sentenza, poiché la
questione se tali città abbiano effettivamente adottato normative, che secondo
il Tribunale ricadono nel divieto di cui all’articolo 4, paragrafo 3, della
direttiva 2007/46 a seguito dell’adozione del regolamento controverso, non fa
venir meno l’erroneità dell’interpretazione di tale disposizione seguita dal
Tribunale ai fini della valutazione della ricevibilità dei ricorsi proposti
dinanzi ad esso, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE
101 Ne
consegue che il primo motivo nella causa C‑177/19 P e la seconda
parte del primo motivo nella causa C‑178/19 P devono essere accolti.
102 Orbene,
dalla formulazione stessa dell’articolo 263, quarto comma, TFUE risulta che la
ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto, ai sensi di tale
disposizione, da una persona fisica o giuridica, che non sia destinataria
dell’atto impugnato, è subordinata alla condizione che tale persona sia
direttamente interessata da detto atto.
103 In tali
circostanze, la sentenza impugnata deve essere annullata nella parte in cui il
Tribunale ha respinto le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla
Commissione e ha dichiarato ricevibili i ricorsi in primo grado.
Sui
ricorsi in primo grado
104 Ai sensi
dell’articolo 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte di
giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della
decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia,
qualora lo stato degli atti lo consenta. Nel caso di specie, la Corte ritiene
che le cause siano mature per la decisione e che, in particolare, si debba
statuire definitivamente sulla ricevibilità dei ricorsi di annullamento.
105 Per
quanto riguarda le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Commissione, è
necessario rilevare che, per i motivi esposti ai punti da 82 a 101 della
presente sentenza, le città ricorrenti in primo grado non possono,
contrariamente a quanto esse sostengono, essere considerate direttamente
interessate dal regolamento controverso.
106 Poiché,
come risulta dal punto 102 della presente sentenza, la ricevibilità di un
ricorso di annullamento proposto, ai sensi di tale disposizione, da una persona
fisica o giuridica, che non sia destinataria dell’atto impugnato, è subordinata
alla condizione che tale persona sia direttamente interessata da detto atto, le
eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Commissione devono essere accolte.
107 Di
conseguenza, i ricorsi di annullamento proposti rispettivamente dalla Ville de
Paris, dalla Ville de Bruxelles e dall’Ayuntamiento de Madrid devono essere
dichiarati irricevibili.
Sulle
spese
108 Ai sensi
dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte,
quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla
controversia, la Corte statuisce sulle spese.
109 L’articolo
138, paragrafo 1, di tale regolamento, reso applicabile al procedimento
d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, prevede
che la parte soccombente sia condannata alle spese, se ne è stata fatta
domanda.
110 Inoltre,
l’articolo 184, paragrafo 3, di detto regolamento prevede che, quando è accolta
l’impugnazione proposta da uno Stato membro non intervenuto nella controversia
dinanzi al Tribunale, la Corte può disporre che le spese vengano ripartite fra
le parti o che la parte ricorrente vincitrice rimborsi a una parte soccombente
le spese che la sua impugnazione le ha provocato. Nel caso di specie, occorre
statuire che ciascuna parte sopporterà le proprie spese relative alle
impugnazioni.
111 Tenuto
poi conto dell’annullamento della sentenza impugnata e dell’irricevibilità dei
ricorsi in primo grado, occorre condannare la Ville de Bruxelles, la Ville de
Paris e l’Ayuntamiento de Madrid a farsi carico, oltre alle proprie spese
relative al procedimento di primo grado e alle impugnazioni, di quelle
sostenute dalla Commissione in relazione al procedimento di primo grado,
conformemente alle conclusioni della Commissione.
Per
questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:
1) La
sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 13 dicembre 2018, Ville de
Paris, Ville de Bruxelles e Ayuntamiento de Madrid/Commissione (T‑339/16,
T‑352/16 e T‑391/16, EU:T:2018:927), è annullata.
2) I
ricorsi di annullamento nelle cause riunite T‑339/16, T‑352/16 e T‑391/16,
proposti, rispettivamente, dalla Ville de Paris, dalla Ville de Bruxelles e
dall’Ayuntamiento de Madrid, sono respinti in quanto irricevibili.
3) Ciascuna
parte si farà carico delle proprie spese relative alle impugnazioni.
4) La
Ville de Paris, la Ville de Bruxelles e l’Ayuntamiento de Madrid si fanno
carico, oltre che delle proprie spese relative al procedimento di primo grado e
alle impugnazioni, di quelle sostenute dalla Commissione europea in relazione
al procedimento di primo grado.
Firme
* Lingue processuali: lo
spagnolo e il francese.