SENTENZA DELLA CORTE (Grande
Sezione)
21
dicembre 2021 (*)
«Rinvio
pregiudiziale â Politica commerciale â Regolamento (CE)
n. 2271/96 â Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti
dallâapplicazione di una normativa adottata da un paese terzo â Misure
restrittive adottate dagli Stati Uniti dâAmerica nei confronti dellâIran â
Sanzioni secondarie adottate da tale paese terzo, che impediscono alle persone
di intrattenere, al di fuori del territorio di tale paese, rapporti commerciali
con talune imprese iraniane â Divieto di rispettare tale normativa â
Esercizio del diritto di risoluzione ordinaria»
Nella
causa C‑124/20,
avente
ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dellâarticolo 267 TFUE, dallâHanseatisches Oberlandesgericht Hamburg
(Tribunale superiore del Land, Amburgo, Germania), con decisione del 2 marzo
2020, pervenuta in cancelleria il 5 marzo 2020, nel procedimento
Bank
Melli Iran,
contro
Telekom
Deutschland GmbH,
LA CORTE
(Grande Sezione),
composta
da K. Lenaerts, presidente, L. Bay Larsen, vicepresidente,
A. Prechal, K. JĂŒrimĂ€e, C. Lycourgos, E. Regan,
S. Rodin (relatore), N. JÀÀskinen, I. Ziemele e J. Passer,
presidenti di sezione, M. IleĆĄič, T. von Danwitz e N. Wahl,
giudici,
avvocato
generale: G. Hogan
cancelliere:
M. Krausenböck, amministratrice
vista la
fase scritta del procedimento e in seguito allâudienza del 23 febbraio 2021,
considerate
le osservazioni presentate:
â per
la Bank Melli Iran, da T. WĂŒlfing, P. Plath e U. Schrömbges,
RechtsanwÀlte;
â per
la Telekom Deutschland GmbH, da T. Fischer e M. Blankenheim,
RechtsanwÀlte;
â per
il governo tedesco, da J. Möller e S. Heimerl, in qualità di agenti;
â per
il governo spagnolo, da S. Centeno Huerta, in qualitĂ di agente;
â per
la Commissione europea, da J. Roberti di Sarsina, A. Biolan e
M. Kellerbauer, in qualitĂ di agenti,
sentite
le conclusioni dellâavvocato generale, presentate allâudienza del 12 maggio
2021,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sullâinterpretazione dellâarticolo 5
del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio del 22 novembre 1996
relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti
dallâapplicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni
su di essa basate o da essa derivanti (GU 1996, L 309, pag. 1), come
modificato dal regolamento (UE) n. 37/2014 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 gennaio 2014 (GU 2014, L 18, pag. 1) e dal
regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno 2018 (GU
2018, L 199 I, pag. 1), che modifica lâallegato del regolamento
n. 2271/96 (in prosieguo: il «regolamento n. 2271/96»).
2 Tale
domanda Ăš stata presentata nellâambito di una controversia tra la Bank Melli
Iran (in prosieguo: la «BMI») e la Telekom Deutschland GmbH (in prosieguo: la
«Telekom») in merito alla validità della risoluzione dei contratti conclusi tra
queste due societĂ e riguardanti la fornitura di servizi di telecomunicazione
da parte della Telekom dopo lâinserimento della BMI in un elenco di persone
interessate da un regime di sanzioni istituito dagli Stati Uniti dâAmerica in
relazione al programma nucleare dellâIran, il quale impedisce in particolare
che siano intrattenuti, al di fuori del territorio degli Stati Uniti, rapporti
commerciali con le persone suddette (in prosieguo: le «sanzioni secondarie»).
Contesto
normativo
Diritto
dellâUnione
Regolamento
n. 2271/96
3 I
considerando dal primo al sesto del regolamento n. 2271/96 enunciano
quanto segue:
«considerando
che fra gli obiettivi [dellâUnione] europea vi Ăš anche quello di contribuire allo
sviluppo armonioso del commercio mondiale e alla graduale soppressione delle
restrizioni agli scambi internazionali;
considerando
che [lâUnione] si sforza di conseguire, nella maggiore misura possibile,
lâobiettivo della libera circolazione di capitali tra Stati membri e paesi
terzi e lâeliminazione delle restrizioni agli investimenti diretti, inclusi gli
investimenti in proprietĂ immobiliari, allo stabilimento, alla prestazione di
servizi finanziari o allâammissione di valori mobiliari nei mercati finanziari;
considerando
che un paese terzo ha approvato talune leggi, regolamenti e altri strumenti
legislativi con lâintento di disciplinare lâattivitĂ di persone fisiche e
giuridiche poste sotto la giurisdizione degli Stati membri;
considerando
che per i loro effetti extraterritoriali tali leggi, regolamenti e altri
strumenti legislativi violano il diritto internazionale e ostacolano il
conseguimento degli obiettivi sopra menzionati;
considerando
che tali atti normativi, ivi compresi regolamenti e altri strumenti
legislativi, e le azioni su di essi basate o da essi derivanti, incidono o
potrebbero incidere sullâordinamento giuridico costituito e avere effetti
negativi sugli interessi [dellâUnione] e sugli interessi delle persone fisiche
e giuridiche che esercitano i loro diritti conformemente al trattato [FUE];
considerando
che, in presenza di tali circostanze eccezionali, Ăš necessario avviare
unâazione a livello [dellâUnione] per proteggere lâordinamento giuridico
costituito, gli interessi [dellâUnione] e di dette persone, in particolare
eliminando, neutralizzando, bloccando o altrimenti contrastando gli effetti
della normativa estera interessata».
4 Lâarticolo
1, primo comma, di tale regolamento cosĂŹ recita:
«Il
presente regolamento fornisce protezione e neutralizza gli effetti
dellâapplicazione extraterritoriale degli atti normativi indicati nellâallegato
del presente regolamento, compresi i regolamenti e gli altri strumenti
legislativi e delle azioni su di essi basate o da essi derivanti, qualora tale
applicazione leda gli interessi delle persone di cui allâarticolo 11 che
effettuano scambi internazionali e/o movimenti di capitali e attivitĂ
commerciali connesse tra [lâUnione] e i paesi terzi».
5 Lâarticolo
4 di detto regolamento dispone quanto segue:
«Nessuna
sentenza di un tribunale e nessuna decisione di unâautoritĂ amministrativa
esterna [allâUnione] che, direttamente o indirettamente, renda operativi gli
atti normativi indicati nellâallegato o azioni su di essi basate o da essi
derivanti, Ú accettata o eseguita in alcun modo».
6 Ai
sensi dellâarticolo 5 dello stesso regolamento:
«Nessuna
delle persone di cui allâarticolo 11 deve rispettare, direttamente o attraverso
una consociata o altro intermediario, attivamente o per omissione deliberata,
richieste o divieti, comprese le richieste di tribunali stranieri, basate o
derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi indicati
nellâallegato o da azioni su di essi basate o da essi derivanti.
Conformemente
alle procedure di cui agli articoli 7 e 8, si puĂČ essere autorizzati a
rispettare, completamente o in parte, le norme contestate se la loro
inosservanza puĂČ danneggiare seriamente i propri interessi o quelli
[dellâUnione]. I criteri di applicazione della presente disposizione sono
fissati secondo la procedura di cui allâarticolo 8. Qualora sussistano prove
sufficienti che lâinosservanza causerebbe gravi danni ad una persona fisica o
giuridica, la Commissione [europea] sottopone senza indugio al comitato di cui
allâarticolo 8 un progetto delle misure adeguate da adottare a norma del
presente regolamento».
7 Lâarticolo
6, primo e secondo comma, del regolamento n. 2271/96 cosĂŹ dispone:
«Qualsiasi
persona di cui allâarticolo 11, impegnata in unâattivitĂ di cui allâarticolo 1
ha diritto al risarcimento dei danni, comprese le spese giudiziali, ad essa
causati dallâapplicazione degli atti normativi indicati nellâallegato o da
azioni su di essi basate o da essi derivanti.
Tale
risarcimento puĂČ essere ottenuto dalla persona fisica o giuridica o da
qualsiasi altra entitĂ che ha causato danni o da qualsiasi persona che agisca
per suo conto o altro intermediario».
8 Lâarticolo
7, lettere b) e d), di tale regolamento prevede quanto segue:
«Per
lâattuazione del presente regolamento la Commissione:
(...)
b) concede
autorizzazioni alle condizioni stabilite nellâarticolo 5, e, nello stabilire il
termine entro il quale il comitato deve esprimere il suo parere, tiene
interamente conto del termine che le persone soggette ad autorizzazione devono
rispettare;
(...)
d) pubblica
nella Gazzetta ufficiale [dellâUnione europea] un avviso sulle
sentenze e decisioni a cui si applicano gli articoli 4 e 6».
9 Ai
sensi dellâarticolo 8 di detto regolamento:
«1. Nellâattuazione
del disposto dellâarticolo 7, lettera b), la Commissione Ăš assistita dal
comitato della legislazione extraterritoriale. Tali atti di esecuzione sono
adottati secondo la procedura dâesame di cui al paragrafo 2 del presente
articolo. Esso Ăš un comitato ai sensi del regolamento (UE) n. 182/2011 del
Parlamento europeo e del Consiglio [, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le
regole e i principi generali relativi alle modalitĂ di controllo da parte degli
Stati membri dellâesercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla
Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13)].
2. Nei
casi in cui Ăš fatto riferimento al presente paragrafo, si applica lâarticolo 5
del regolamento [n. 182/2011]».
10 Lâarticolo
9 del regolamento n. 2271/96 dispone quanto segue:
«Ciascuno
Stato membro decide le sanzioni da imporre in caso di violazione delle
pertinenti disposizioni del presente regolamento. Tali sanzioni devono essere
efficaci, proporzionate e dissuasive».
11 Ai
sensi dellâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96:
«Il
presente regolamento si applica a:
1) qualsiasi
persona fisica residente [nellâUnione] e che ha la cittadinanza di uno Stato
membro;
2) qualsiasi persona
giuridica registrata [nellâUnione],
3) qualsiasi
persona fisica o giuridica di cui allâarticolo 1, paragrafo 2 del regolamento
(CEE) n. 4055/86 [del Consiglio del 22 dicembre 1986 che applica il
principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati
membri e tra Stati membri e paesi terzi (GU 1986, L 378, pag. 1)];
4) qualsiasi
altra persona fisica residente [nellâUnione], fatto salvo il caso in cui tale
persona si trovi nel paese di cui ha la cittadinanza,
5) qualsiasi
altra persona fisica nel territorio [dellâUnione], compresi le sue acque
territoriali e il suo spazio aereo, e a bordo di qualsiasi aeromobile o nave
soggetti alla giurisdizione o al controllo di uno Stato membro, nellâesercizio
della sua attività professionale».
12 Nella
parte relativa agli Stati Uniti, lâallegato del regolamento n. 2271/96,
intitolato «Leggi, regolamenti e altri strumenti legislativi», Ú cosÏ
formulato:
«(...)
4. âIran
Freedom and Counter-Proliferation Act» del 2012â
Prescrizioni:
divieto di:
i) fornire
consapevolmente un sostegno significativo, anche facilitando operazioni
finanziarie rilevanti, oppure beni o servizi, a o per conto di certe persone
che operano nei settori portuale, dellâenergia, del trasporto marittimo o della
cantieristica in Iran, o a qualsiasi persona iraniana che figura nellâelenco
dei cittadini specificamente designati e delle persone i cui attivi sono
congelati;
ii) commerciare
consapevolmente con lâIran beni e servizi significativi utilizzati in relazione
ai settori iraniani dellâenergia, del trasporto marittimo o della
cantieristica;
iii) acquistare
consapevolmente petrolio e prodotti petroliferi dallâIran ed effettuare
operazioni finanziarie ad essi connesse, in circostanze specifiche;
iv) effettuare o
facilitare consapevolmente operazioni per il commercio di gas naturale da o
verso lâIran (si applica agli enti finanziari stranieri);
v) commerciare
consapevolmente con lâIran metalli preziosi, grafite, metalli grezzi o semilavorati
o software che potrebbero essere utilizzati in settori specifici o coinvolgere
certe persone; facilitare consapevolmente unâoperazione finanziaria rilevante
in collegamento con tale commercio;
vi) prestare
consapevolmente servizi di sottoscrizione di emissioni, assicurazione o
riassicurazione connessi ad attivitĂ specifiche, comprese quelle di cui ai
punti i) e ii), o a categorie di persone specifiche.
(...)».
Regolamento
delegato 2018/1100
13 Il
considerando 4 del regolamento delegato 2018/1100 enuncia quanto segue:
«Lâ8
maggio 2018 gli Stati Uniti hanno annunciato che non rinunceranno piĂč ad
applicare le loro misure restrittive nazionali nei confronti dellâIran. Alcune
di queste misure hanno unâapplicazione extraterritoriale e hanno effetti
negativi sugli interessi dellâUnione e sugli interessi delle persone fisiche e
giuridiche che esercitano i loro diritti conformemente al trattato [FUE]».
Regolamento
di esecuzione (UE) 2018/1101
14 Lâarticolo
4 del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1101 della Commissione, del 3 agosto
2018, che stabilisce i criteri di applicazione dellâarticolo 5, secondo comma,
del regolamento n. 2271/96 (GU 2018, L 199 I, pag. 7), cosĂŹ
prevede:
«Per
valutare se possa insorgere un grave danno agli interessi protetti ai sensi
dellâarticolo 5, secondo comma, del regolamento [n. 2271/96], la
Commissione considera, tra lâaltro, e ove appropriato, i seguenti criteri non
cumulativi:
a) se Ăš
probabile che lâinteresse protetto sia specificamente a rischio, tenendo conto
del contesto, della natura e dellâorigine del danno allâinteresse protetto;
b) lâesistenza
di indagini in corso, di natura amministrativa o giudiziaria, nei confronti
[della persona di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96 che ha
richiesto lâautorizzazione prevista allâarticolo 5, secondo comma, di tale
regolamento] nel paese terzo allâorigine dellâatto normativo extraterritoriale
elencato, o lâesistenza di un accordo transattivo con detto paese;
c) lâesistenza
di un legame effettivo con il paese terzo allâorigine dellâatto normativo
extraterritoriale elencato o delle azioni successive, ad esempio se [la persona
di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96 che ha richiesto
lâautorizzazione prevista allâarticolo 5, secondo comma, di tale regolamento]
include imprese madri o imprese figlie o la partecipazione di persone fisiche o
giuridiche soggette alla giurisdizione primaria del paese terzo che Ăš
allâorigine dellâatto normativo extraterritoriale elencato o delle azioni
successive;
d) se [la
persona di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha
richiesto lâautorizzazione prevista allâarticolo 5, secondo comma, di tale
regolamento] possa ragionevolmente adottare misure per evitare o mitigare il
danno;
e) lâeffetto
negativo sulle attivitĂ economiche, in particolare se [la persona di cui
allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha richiesto
lâautorizzazione prevista allâarticolo 5, secondo comma, di tale regolamento]
possa subire perdite economiche rilevanti, tali, ad esempio, da comprometterne
la sostenibilitĂ economica o da comportare un serio rischio di fallimento;
f) se lâattivitĂ
[della persona di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha
richiesto lâautorizzazione di cui allâarticolo 5, secondo comma, di tale
regolamento] sia resa eccessivamente difficile, a causa della perdita di mezzi
di produzione o di risorse essenziali che non possono essere ragionevolmente
sostituiti;
g) se il godimento
dei diritti individuali [della persona di cui allâarticolo 11 del regolamento
n. 2271/96 che ha richiesto lâautorizzazione prevista allâarticolo 5,
secondo comma, di tale regolamento] sia ostacolato in maniera rilevante;
h) se vi sia una
minaccia alla sicurezza, alla protezione della vita umana e della salute e alla
tutela dellâambiente;
i) se vi sia una
minaccia alla capacitĂ dellâUnione di attuare le sue politiche in materia di
aiuto umanitario, di sviluppo o di commercio o gli aspetti esterni delle sue
politiche interne;
j) la sicurezza
dellâapprovvigionamento di beni e servizi strategici allâinterno o verso
lâUnione o uno Stato membro e lâimpatto di eventuali carenze o perturbazioni al
riguardo;
k) le
conseguenze per il mercato interno in termini di libera circolazione delle
merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, nonchĂ© per la stabilitĂ
finanziaria ed economica o per le infrastrutture essenziali dellâUnione;
l) le
implicazioni sistemiche del danno, in particolare per quanto riguarda gli
effetti di ricaduta su altri settori;
m) lâimpatto sul
mercato del lavoro di uno o piĂč Stati membri e le conseguenze transfrontaliere
nellâUnione;
n) ogni altro
fattore rilevante».
Diritto
tedesco
15 Lâarticolo
134 del BĂŒrgerliches Gesetzbuch (codice civile) prevede quanto segue:
«Qualsiasi
atto giuridico contrario ad un divieto disposto per legge Ăš nullo salvo che la
legge non disponga diversamente».
Procedimento
principale e questioni pregiudiziali
16 La
BMI, che dispone di una succursale in Germania, Ăš una banca iraniana di
proprietĂ dello Stato iraniano. Essa ha concluso con la Telekom, che Ăš una
consociata della Deutsche Telekom AG, la cui sede si trova in Germania e il cui
fatturato proviene per circa la metĂ dalla sua attivitĂ negli Stati Uniti, vari
contratti per la fornitura di servizi di telecomunicazioni.
17 Le
parti del procedimento principale sono vincolate da un contratto quadro che
autorizza la BMI a raggruppare, nellâambito di uno stesso contratto, tutte le
connessioni telefoniche e Internet relative alla propria impresa nelle sue
diverse ubicazioni in Germania. Nellâambito dei diversi contratti conclusi tra
tali parti la Telekom ha fornito alla BMI vari servizi di telecomunicazioni, i
quali sono sempre stati pagati dalla BMI entro i termini. I servizi previsti da
tali contratti sono essenziali per la comunicazione interna ed esterna della
BMI in Germania. Secondo il giudice del rinvio, senza tali servizi la BMI non
puĂČ intervenire nei rapporti commerciali per il tramite della sua succursale
situata in Germania.
18 Nel
2018 gli Stati Uniti si sono ritirati dallâaccordo sul nucleare iraniano,
firmato a Vienna il 14 luglio 2015, che ha lo scopo di controllare il programma
nucleare iraniano e di eliminare le sanzioni economiche che interessavano
lâIran. Di conseguenza, a partire dal 5 novembre 2018, gli Stati Uniti hanno
nuovamente inflitto, in particolare, sanzioni secondarie allâIran.
19 Tali
sanzioni riguardano le persone di cui allâ«elenco dei cittadini specificamente
designati e delle persone i cui attivi sono congelati» (Specially Designated
Nationals and Blocked Persons List, in prosieguo: lâ«elenco SDN»), redatto
dallâOffice of Foreign Assets Control [Ufficio di controllo dei beni stranieri
(OFAC), Stati Uniti], nel quale figura la BMI. In forza delle suddette
sanzioni, Ăš proibito a qualsiasi persona intrattenere, al di fuori del
territorio degli Stati Uniti, rapporti commerciali con una persona o entitĂ
inserita nellâelenco SDN.
20 Il
16 novembre 2018, la Telekom ha notificato alla BMI la risoluzione di tutti i
suoi contratti intercorrenti con questâultima, con effetto immediato, e ha
proceduto allo stesso modo con almeno altre quattro societĂ con legami con
lâIran, inserite nellâelenco SDN e con sede in Germania.
21 Nellâambito
di uno dei procedimenti sommari avviati dalla BMI dinanzi ai giudici tedeschi,
il Landgericht Hamburg (Tribunale del Land, Amburgo, Germania) ha disposto, con
sentenza del 28 novembre 2018, che la Telekom desse esecuzione ai contratti in
corso fino alla scadenza dei termini di risoluzione ordinaria previsti da tali
contratti, che scadevano tra il 25 gennaio 2019 e il 7 gennaio 2021.
22 Lâ11
dicembre 2018, la Telekom ha nuovamente notificato alla BMI la risoluzione di
tutti i suddetti contratti e ciĂČ Â«dalla prima data utile». Tale risoluzione non
era corredata da alcuna motivazione.
23 La
BMI ha quindi proposto un ricorso dinanzi al Landgericht Hamburg (Tribunale del
Land, Amburgo) per far condannare la Telekom a mantenere attive tutte le
connessioni telefoniche e Internet previste contrattualmente.
24 Tale
giudice ha condannato la Telekom a dare esecuzione ai contratti di cui trattasi
nel procedimento principale fino alla scadenza dei termini di risoluzione
ordinari e ha respinto il ricorso quanto al resto. Il giudice ha dichiarato che
la risoluzione ordinaria da parte della Telekom di detti contratti era conforme
allâarticolo 5 del regolamento n. 2271/96.
25 La
BMI ha interposto appello avverso la sentenza del Landgericht Hamburg
(Tribunale del Land, Amburgo) dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo che la
risoluzione dei contratti di cui trattasi nel procedimento principale non era
conforme allâarticolo 5 del regolamento n. 2271/96. La BMI asserisce che
tale risoluzione Ăš dettata esclusivamente dallâintento della Telekom di
ottemperare alle sanzioni secondarie adottate dagli Stati Uniti.
26 Il
giudice del rinvio precisa, in primo luogo, che la BMI non ha sostenuto che la
risoluzione dei contratti di cui trattasi nel procedimento principale da parte
della Telekom avvenisse a seguito di istruzioni, dirette o indirette, delle
autoritĂ amministrative o giudiziarie degli Stati Uniti. Orbene, con sentenza
del 7 febbraio 2020, lâOberlandesgericht Köln (Tribunale superiore del Land,
Colonia, Germania) avrebbe dichiarato che, in una situazione del genere,
lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 non era applicabile.
27 Tuttavia,
secondo il giudice del rinvio, la sola esistenza di dette sanzioni secondarie Ăš
sufficiente per lâapplicazione dellâarticolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96, dal momento che nessuna misura consentirebbe di attuare, in
modo efficace, il divieto previsto da tale disposizione.
28 In
secondo luogo, risulta dalla decisione di rinvio che la Telekom, basandosi sul
punto 5 della nota di orientamento della Commissione, intitolata «Domande e
risposte: adozione dellâaggiornamento del regolamento di blocco», del 7 agosto
2018 (GU 2018, C 277 I, pag. 4), sostiene che lâarticolo 5,
primo comma, del regolamento n. 2271/96 le riconosce la facoltĂ
imprenditoriale di porre fine in qualsiasi momento ai contratti conclusi con la
BMI per qualsiasi motivo, come avrebbero dichiarato alcuni giudici tedeschi, in
particolare lâOberlandesgericht Köln (Tribunale superiore del Land, Colonia)
che, con ordinanza del 1Âș ottobre 2019, avrebbe affermato che era
possibile porre fine a un contratto per «motivi legati alla politica estera
degli Stati Uniti».
29 Il
giudice del rinvio ritiene che la risoluzione dei contratti non violi
lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, in quanto Ăš dettata
da ragioni puramente economiche, prive di nesso concreto con le sanzioni inflitte
da paesi terzi. Di conseguenza, la Telekom dovrebbe, in via eccezionale,
addurre i motivi della risoluzione dei contratti di cui trattasi nel
procedimento principale e, in ogni caso, precisare o addirittura,
allâoccorrenza, dimostrare che la decisione di porre fine a tali contratti non
Ăš stata adottata per timore di eventuali ripercussioni negative per la Telekom
sul mercato statunitense.
30 In
terzo luogo, il giudice del rinvio rileva che dallâarticolo 134 del codice
civile discende che la risoluzione di contratti in violazione dellâarticolo 5,
primo comma, del regolamento n. 2271/96 Ăš priva di effetto giuridico.
Inoltre, in base al diritto tedesco, qualsiasi violazione di tale articolo 5,
primo comma, costituirebbe unâinfrazione amministrativa sanzionabile con
unâammenda fino a EUR 500 000.
31 Tenuto
conto del rischio di danni economici per la Telekom, che appartiene a un gruppo
il cui fatturato proviene per circa la metĂ dalla sua attivitĂ negli Stati
Uniti, si potrebbe ritenere contrario al principio di proporzionalitĂ , previsto
dallâarticolo 9 del regolamento n. 2271/96, infliggere unâammenda a tale
societĂ e, inoltre, esigere che essa prosegua lâesecuzione dei contratti
conclusi con la BMI, tanto piĂč che tale regolamento non Ăš direttamente
finalizzato a tutelare gli interessi di questâultima.
32 In
quarto luogo, il giudice del rinvio sottolinea che il regolamento
n. 2271/96, secondo il preambolo, mira a tutelare gli operatori economici
dellâUnione.
33 Tuttavia,
il giudice del rinvio ritiene che il rischio di danni economici non sia
sufficientemente compensato né dal diritto al risarcimento previsto
dallâarticolo 6 di tale regolamento nĂ© dallâeventuale rilascio
dellâautorizzazione a rispettare le sanzioni prevista dallâarticolo 5, secondo
comma, di detto regolamento. Infatti, tenuto conto dellâobiettivo perseguito
dallo stesso regolamento, che Ăš quello di impedire lâapplicazione di sanzioni
secondarie agli operatori economici dellâUnione, tale autorizzazione sarebbe
rilasciata in modo piuttosto restrittivo. Di conseguenza, il solo rischio di
perdite economiche non sarebbe sufficiente per ottenere una siffatta
autorizzazione. In tali circostanze, il giudice del rinvio dubita che, in caso
di rischio di perdite economiche rilevanti nel mercato degli Stati Uniti, il
divieto generale previsto dal regolamento n. 2271/96 di porre fine ai
propri rapporti con un partner commerciale sia conforme alla libertĂ dâimpresa
tutelata dallâarticolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dellâUnione europea
(in prosieguo: la «Carta») e al principio di proporzionalità sancito
dallâarticolo 52 di questâultima.
34 In
tale contesto, lâHanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunale superiore
del Land, Amburgo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se
lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 trovi applicazione
solo nel caso in cui lâoperatore economico dellâUE ai sensi dellâarticolo 11
del regolamento medesimo sia stato destinatario, direttamente o indirettamente,
di provvedimenti amministrativi o giudiziali da parte degli Stati Uniti (âŠ) o
se sia sufficiente che, anche in assenza di provvedimenti del genere, la
condotta dellâoperatore sia diretta ad ottemperare a sanzioni secondarie.
2) Ove la Corte
risponda alla prima questione nel senso della seconda alternativa: se
lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 osti a unâinterpretazione
del diritto nazionale nel senso che la parte che proceda alla risoluzione possa
parimenti risolvere qualsiasi rapporto obbligatorio di durata indeterminata nei
confronti della controparte contrattuale inserita dallâUfficio [di controllo dei
beni stranieri] nellâelenco [SDN] â procedendo quindi ad una risoluzione
volta ad ottemperare al rispetto delle sanzioni disposte dagli USA â senza
che sia a tal fine necessario indicare un motivo di risoluzione e, pertanto,
senza dover dichiarare e provare in sede giudiziale civile che il motivo di
risoluzione non risiederebbe, in ogni caso, nellâottemperanza [a tali
sanzioni].
3) Ove la Corte
risponda in senso affermativo alla seconda questione: se una disdetta ordinaria
in violazione dellâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96,
debba necessariamente essere considerata come inefficace o se la ratio del
regolamento sia soddisfatta mediante lâimposizione di sanzioni differenti
quali, ad esempio, lâimposizione di unâammenda.
4) Ove la Corte
risponda alla terza questione nel senso della prima alternativa: se, alla luce
degli articoli 16 e 52 della Carta (âŠ), da un lato, e della possibilitĂ di
concedere deroghe straordinarie a norma dellâarticolo 5, secondo comma, del
regolamento n. 2271/96, dallâaltro, ciĂČ valga anche quando il mantenimento
del rapporto negoziale con la controparte contrattuale inserita nellâelenco
implichi per lâoperatore economico dellâUE il rischio di considerevoli perdite
economiche sul mercato statunitense (nella specie: 50% del fatturato di
gruppo)».
Sulle
questioni pregiudiziali
Osservazioni
preliminari
35 Occorre
rilevare che, come risulta dal suo sesto considerando, il regolamento
n. 2271/96 ha lo scopo di proteggere lâordinamento giuridico costituito nonchĂ©
gli interessi dellâUnione e quelli delle persone fisiche o giuridiche che
esercitano i loro diritti conformemente al Trattato FUE, in particolare
eliminando, neutralizzando, bloccando o contrastando in qualsiasi altro modo
gli effetti delle leggi, dei regolamenti e degli altri strumenti legislativi
menzionati nellâallegato del suddetto regolamento (in prosieguo: gli «atti
normativi elencati»).
36 Lâarticolo
1 del regolamento n. 2271/96 precisa, a tal riguardo, che il legislatore
dellâUnione si prefigge, mediante le misure previste da detto regolamento, di
fornire protezione e neutralizzare gli effetti dellâapplicazione
extraterritoriale degli atti normativi elencati e delle azioni su di essi
basate o da essi derivanti, qualora tale applicazione leda gli interessi delle
persone di cui allâarticolo 11 che effettuano scambi internazionali e/o
movimenti di capitali e attivitĂ commerciali connesse tra lâUnione e i paesi
terzi.
37 Come
risulta dai considerando dal primo al quinto del regolamento n. 2271/96,
gli atti normativi elencati, che figurano nellâallegato di detto regolamento,
sono diretti a disciplinare lâattivitĂ di persone fisiche e giuridiche poste
sotto la giurisdizione degli Stati membri e hanno unâapplicazione
extraterritoriale. In tal modo, essi pregiudicano lâordinamento giuridico
costituito e ledono gli interessi dellâUnione nonchĂ© gli interessi di dette
persone, violando il diritto internazionale e ostacolando il conseguimento
degli obiettivi dellâUnione. Questâultima mira infatti a contribuire allo
sviluppo armonioso del commercio mondiale e a sopprimere gradualmente le
restrizioni agli scambi internazionali promuovendo, nella maggiore misura
possibile, la libera circolazione di capitali tra gli Stati membri e i paesi
terzi, nonché ad eliminare le restrizioni agli investimenti diretti, inclusi
gli investimenti in proprietĂ immobiliari, allo stabilimento, alla prestazione
di servizi finanziari o allâammissione di valori mobiliari nei mercati
finanziari.
38 Tra
gli atti normativi elencati figura lâ«Iran Freedom and Counter-Proliferation
Act of 2012» (legge del 2012 sulla libertà e la lotta contro la proliferazione
in Iran), che gli Stati Uniti, come risulta dal considerando 4 del regolamento
delegato 2018/1100, non hanno piĂč rinunciato ad applicare, a seguito del loro
recesso dallâaccordo sul nucleare iraniano, come hanno annunciato lâ8 maggio
2018.
39 Al
fine di conseguire gli obiettivi ricordati ai punti da 35 a 37 della presente
sentenza, il regolamento n. 2271/96 prevede norme di varia natura. In tal
senso, al fine di proteggere lâordinamento giuridico costituito nonchĂ© gli
interessi dellâUnione, lâarticolo 4 di tale regolamento prevede, in sostanza,
che nessuna decisione adottata allâesterno dellâUnione, che renda operativi gli
atti normativi elencati, o le azioni su di essi basate o da essi derivanti, sia
accettata o eseguita. Allo stesso fine, il primo comma dellâarticolo 5 di detto
regolamento vieta, in sostanza, a qualsiasi persona di cui allâarticolo 11
dello stesso di rispettare gli atti normativi elencati, o di conformarsi alle
azioni su di essi basate o da essi derivanti, mentre il secondo comma di tale
articolo 5 prevede cionondimeno che una persona siffatta possa essere
autorizzata, in qualsiasi momento, a rispettare completamente o in parte i
suddetti atti normativi, se la loro inosservanza puĂČ danneggiare seriamente gli
interessi di tale persona o quelli dellâUnione. Inoltre, al fine di proteggere
gli interessi delle persone di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96,
lâarticolo 6 di questâultimo prevede che quelle tra loro che sono impegnate in
unâattivitĂ prevista dallâarticolo 1 di detto regolamento abbiano diritto al
risarcimento di tutti i danni ad esse causati dallâapplicazione di detti atti
normativi o da tali azioni.
40 Quanto
allâarticolo 9 del regolamento n. 2271/96, esso assicura che tali
disposizioni siano applicate in modo efficace, richiedendo agli Stati membri di
decidere le sanzioni da imporre in caso di violazione delle suddette
disposizioni, sanzioni che devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
Siffatte sanzioni devono quindi essere previste, in particolare, quando una
persona di cui allâarticolo 11 di tale regolamento viola il divieto stabilito
dallâarticolo 5, primo comma, dello stesso.
41 Ă
alla luce di tali considerazioni che occorre rispondere alle questioni
sollevate dal giudice del rinvio.
Sulla
prima questione
42 Con
la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se
lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 debba essere
interpretato nel senso che esso vieta alle persone di cui allâarticolo 11 di
tale regolamento di rispettare richieste o divieti previsti dagli atti
normativi elencati, anche in assenza di istruzioni delle autoritĂ amministrative
o giudiziarie dei paesi terzi che hanno adottato tali atti normativi dirette a
garantirne il rispetto.
43 In
via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante,
per quanto riguarda lâinterpretazione di una disposizione del diritto
dellâUnione, si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della
stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di
cui essa fa parte [sentenza del 12 maggio 2021, Bundesrepublik Deutschland
(Avviso rosso dellâInterpol), C‑505/19, EU:C:2021:376, punto 77 e
giurisprudenza ivi citata].
44 Per
quanto riguarda il tenore letterale dellâarticolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96, occorre rammentare che tale disposizione vieta
alle persone di cui allâarticolo 11 di tale regolamento di rispettare
«richieste o divieti, comprese le richieste di tribunali stranieri, basate o
derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi [elencati] o da
azioni su di essi basate o da essi derivanti».
45 Da
tale tenore letterale, in particolare dallâespressione «richieste o divieti
(...) basate o derivanti (...) dagli» e dal termine «comprese», risulta che
tale disposizione, formulata in modo ampio, si applica anche in assenza di
richieste o di istruzioni di unâautoritĂ amministrativa o giudiziaria.
46 Infatti,
come rilevato in sostanza dallâavvocato generale al paragrafo 55 delle sue
conclusioni, una richiesta o un divieto puĂČ, secondo il significato corrente di
tali termini, derivare non solo da un atto di carattere individuale o da un
insieme di decisioni individuali, ma anche da un atto di carattere generale ed
astratto.
47 Tale
interpretazione dei termini «richieste» e «divieti» si evince altresÏ dal
contesto dellâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96. Come
rilevato in sostanza dallâavvocato generale al paragrafo 57 delle sue
conclusioni, allâarticolo 4 e allâarticolo 7, lettera d), di tale regolamento,
il termine «decisione» Ú utilizzato per fare riferimento agli atti giudiziari o
amministrativi, intesi come «istruzioni», il che avvalora la constatazione
secondo cui i termini «richieste» e «divieti», impiegati allâarticolo 5, primo
comma, del medesimo regolamento hanno una portata piĂč ampia.
48 Detta
interpretazione Ăš altresĂŹ suffragata dagli obiettivi del regolamento
n. 2271/96 il quale, come risulta dai suoi considerando secondo e sesto,
mira, in particolare, a proteggere lâordinamento giuridico costituito, nonchĂ©
gli interessi dellâUnione e quelli delle persone fisiche o giuridiche che
esercitano i loro diritti conformemente al Trattato FUE, al fine di conseguire,
nella maggiore misura possibile, lâobiettivo della libera circolazione di
capitali tra gli Stati membri e i paesi terzi.
49 Infatti,
per quanto riguarda lâobiettivo del regolamento n. 2271/96 volto a
proteggere lâordinamento giuridico costituito e gli interessi dellâUnione in
generale, occorre constatare che gli atti normativi elencati possono, come
rilevato, in sostanza, dallâavvocato generale ai paragrafi 63 e 64 delle sue
conclusioni, produrre i loro effetti, in particolare, mediante la semplice
minaccia di conseguenze giuridiche che possono insorgere in caso di
inosservanza di tali atti normativi da parte delle persone di cui allâarticolo
11 del suddetto regolamento. Ne consegue che il regolamento n. 2271/96 non
sarebbe idoneo a neutralizzare gli effetti di detti atti normativi e a
perseguire quindi efficacemente lâobiettivo summenzionato se il divieto
enunciato allâarticolo 5, primo comma, di tale regolamento fosse subordinato
allâadozione di istruzioni da parte delle autoritĂ amministrative e giudiziarie
dei paesi terzi che hanno adottato gli stessi atti normativi.
50 Lâinterpretazione
dellâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, esposta al punto
45 della presente sentenza, non Ăš, del resto, incompatibile con lâobiettivo
complementare del regolamento n. 2271/96, consistente nel proteggere gli
interessi delle persone di cui allâarticolo 11 di tale regolamento, ivi
compresa la loro libertĂ dâimpresa, che Ăš una libertĂ fondamentale sancita
dallâarticolo 16 della Carta e che, secondo la giurisprudenza della Corte,
implica la libertĂ di esercitare unâattivitĂ economica o commerciale, la
libertĂ contrattuale e la libera concorrenza (sentenza del 16 luglio 2020,
Adusbef e a., C‑686/18, EU:C:2020:567, punto 82). Infatti, si deve
rilevare che tali interessi, che possono essere minacciati dalle misure alle
quali si espongono le persone suddette nei paesi terzi interessati se non
rispettano gli atti normativi elencati, sono adeguatamente protetti in forza
dellâarticolo 5, secondo comma, di detto regolamento, che deve essere
interpretato alla luce di tale obiettivo.
51 In
considerazione di quanto precede, occorre rispondere alla prima questione
dichiarando che lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 deve
essere interpretato nel senso che esso vieta alle persone di cui allâarticolo
11 di tale regolamento di rispettare richieste o divieti previsti dagli atti
normativi elencati, anche in assenza di istruzioni delle autoritĂ
amministrative o giudiziarie dei paesi terzi che hanno adottato tali atti
normativi e dirette a garantirne il rispetto.
Sulla
seconda questione
52 Con
la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se lâarticolo
5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 debba essere interpretato nel
senso che esso osta a che una persona di cui allâarticolo 11 di tale
regolamento, priva di autorizzazione, ai sensi dellâarticolo 5, secondo comma,
dello stesso regolamento, possa risolvere i contratti conclusi con una persona
inserita nellâelenco SDN, senza corredare di motivazione siffatta risoluzione.
53 Tale
questione si inserisce nellâambito di una controversia civile nella quale la
BMI contesta, dinanzi al giudice del rinvio, lâesercizio da parte della Telekom
del suo diritto di risoluzione ordinaria dei contratti da esse conclusi senza
doverne giustificare il motivo, in quanto la BMI sostiene che una risoluzione
siffatta viola lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96.
54 In
via preliminare, occorre stabilire se lâarticolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96 possa essere invocato in un giudizio civile come il
procedimento principale.
55 Secondo
una giurisprudenza costante, Ăš compito dei giudici nazionali incaricati di
applicare, nellâambito delle loro competenze, le norme del diritto dellâUnione,
come quelle contenute nel regolamento n. 2271/96, garantire la piena
efficacia di tali norme (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2002,
Muñoz e Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 28).
56 Ă
necessario inoltre ricordare che, ai sensi dellâarticolo 288, secondo comma,
TFUE, il regolamento ha portata generale ed Ăš direttamente applicabile in
ciascuno degli Stati membri (sentenza del 17 settembre 2002, Muñoz e Superior
Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 27).
57 Orbene,
si deve constatare che lâarticolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96 prevede che nessuna delle persone di cui allâarticolo 11 di
questâultimo debba rispettare, direttamente o attraverso una consociata o altro
intermediario, attivamente o per omissione deliberata, richieste o divieti
basati o derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi
elencati. Tale divieto, formulato in termini chiari, precisi e incondizionati,
si spiega con la circostanza che le persone di cui al suddetto articolo 11,
nellâesercizio delle loro attivitĂ , in particolare commerciali, e anche con le
loro eventuali decisioni di risolvere contratti, sono in grado di dar luogo a
effetti extraterritoriali degli atti normativi elencati, che il suddetto
regolamento mira appunto a neutralizzare.
58 Inoltre,
lâunica deroga al suddetto divieto Ăš prevista al secondo comma dellâarticolo 5
del regolamento n. 2271/96, che consente alle persone di cui allâarticolo
11 di tale regolamento di chiedere unâautorizzazione a non osservarlo.
59 Poiché,
come risulta dal punto 55 della presente sentenza, spetta ai giudici nazionali
garantire la piena efficacia del regolamento n. 2271/96, lâosservanza del
divieto previsto dallâarticolo 5, primo comma, di tale regolamento deve poter
essere garantita nellâambito di un procedimento civile, come il procedimento
principale, avviato da una persona nei confronti di una persona destinataria di
tale divieto (v., per analogia, sentenza del 17 settembre 2002, Muñoz e
Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 30).
60 Ă
pur vero che lâarticolo 9 del regolamento n. 2271/96 affida agli Stati
membri il compito di decidere le sanzioni da imporre in caso di violazione di
detto regolamento, le quali devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
Tale competenza non puĂČ, tuttavia, avere lâeffetto di modificare la portata di
altre disposizioni del regolamento n. 2271/96, che prevedono obblighi o
divieti chiari, precisi e incondizionati, dei quali, come rilevato al punto 55
della presente sentenza, i giudici nazionali sono tenuti a garantire la piena
efficacia nelle controversie ad essi sottoposte.
61 Detta
interpretazione dellâarticolo 5 del regolamento n. 2271/96 non puĂČ essere
rimessa in discussione, contrariamente a quanto sostenuto dalla Telekom, dalla
nota di orientamento della Commissione, menzionata al punto 28 della presente
sentenza. Tale nota non stabilisce infatti né norme né interpretazioni
giuridicamente vincolanti. Solo il regolamento n. 2271/96 Ăš vincolante,
come indicato al paragrafo 5 del preambolo di detta nota, e solo la Corte puĂČ
fornire interpretazioni giuridicamente vincolanti degli atti delle istituzioni
dellâUnione, come risulta dal paragrafo 6 del preambolo della medesima nota.
62 Fornite
tali precisazioni, occorre rilevare che nĂ© dallâarticolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96 né da qualsiasi altra disposizione di tale
regolamento risulta che una persona di cui allâarticolo 11 di questâultimo
debba corredare di motivazione la risoluzione di un contratto commerciale con
una persona inserita nellâelenco SDN.
63 Stanti
tali premesse, si deve ritenere che lâarticolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96 non osti ad una normativa nazionale ai sensi della quale una
persona di cui allâarticolo 11 di tale regolamento, priva di autorizzazione ai
sensi del secondo comma del medesimo articolo 5, puĂČ risolvere i contratti che
ha concluso con una persona inserita nellâelenco SDN, senza dover corredare di
motivazione tale risoluzione.
64 Nel
caso di specie, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che, salvo
verifica da parte del giudice del rinvio, lâarticolo 134 del codice civile si
applica al procedimento principale. Tale giudice afferma al riguardo che, se la
risoluzione di cui trattasi viola lâarticolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96, essa Ăš, in forza di detto articolo 134, priva di effetto.
Inoltre, in risposta ad un quesito posto dalla Corte, il governo tedesco ha
precisato le norme pertinenti in materia di onere della prova al fine di
accertare, nellâambito di un giudizio civile, la violazione di un divieto di
legge ai sensi del succitato articolo 134. Dunque, la parte che sostiene che un
atto giuridico, ivi compresa la risoluzione di un contratto, Ăš nullo per
violazione di un divieto di legge, come quello previsto dallâarticolo 5, primo
comma, del regolamento n. 2271/96, puĂČ far valere tale nullitĂ in
giudizio. A tal fine, la parte deve esporre i fatti dai quali risulti
lâasserita violazione. Se la controparte nel giudizio contesta la sussistenza
di tali fatti, la parte che fa valere la nullitĂ dellâatto giuridico ha lâonere
di dimostrare che le condizioni della suddetta violazione sono soddisfatte.
Quindi, nel caso di specie, lâonere della prova graverebbe interamente sulla
persona che fa valere la violazione dellâarticolo 5 del regolamento
n. 2271/96.
65 Occorre
tuttavia constatare, a tal proposito, che lâapplicazione di una siffatta norma
generale relativa allâonere della prova puĂČ rendere impossibile o
eccessivamente difficile, per il giudice del rinvio, lâaccertamento di una violazione
del divieto di cui allâarticolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96, e puĂČ pregiudicare in tal modo lâefficacia del divieto
suddetto.
66 Infatti,
gli elementi di prova idonei a dimostrare che il comportamento di una persona
di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96 Ăš dettato dalla volontĂ
di questâultima di rispettare gli atti normativi elencati non sono di norma
accessibili ad altri soggetti privati, poiché in particolare, come sottolineato
dallâavvocato generale al paragrafo 95 delle sue conclusioni, siffatti elementi
possono rientrare nel segreto commerciale.
67 Pertanto,
al fine di garantire la piena efficacia dellâarticolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96, si deve ritenere che, qualora, nellâambito di un
giudizio civile relativo allâasserita violazione dei requisiti previsti da tale
disposizione, tutti gli elementi di prova a disposizione del giudice nazionale
tendano ad indicare prima facie che, con la risoluzione dei contratti in
questione, una persona di cui allâarticolo 11 di tale regolamento, priva di
autorizzazione a tal fine, ai sensi dellâarticolo 5, secondo comma, del
suddetto regolamento, ha rispettato gli atti normativi elencati, spetta a
questâultima persona dimostrare in modo giuridicamente sufficiente, che la sua
condotta non era finalizzata al rispetto di detti atti normativi.
68 Da
quanto precede risulta che occorre rispondere alla seconda questione
dichiarando che lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 deve
essere interpretato nel senso che esso non osta a che una persona di cui
allâarticolo 11 di tale regolamento, priva di autorizzazione ai sensi
dellâarticolo 5, secondo comma, del succitato regolamento, possa risolvere i
contratti conclusi con una persona inserita nellâelenco SDN, senza corredare di
motivazione siffatta risoluzione. Tuttavia, lâarticolo 5, primo comma, dello
stesso regolamento richiede che, nellâambito di un giudizio civile vertente
sullâasserita violazione del divieto previsto da tale disposizione, qualora tutti
gli elementi di prova a disposizione del giudice nazionale tendano a indicare
prima facie che una persona di cui allâarticolo 11 del regolamento
n. 2271/96, senza disporre di unâautorizzazione a tal fine, ha rispettato
gli atti normativi elencati, spetti a tale persona dimostrare in modo
giuridicamente sufficiente che la sua condotta non era finalizzata al rispetto
di detti atti normativi.
Sulle
questioni terza e quarta
69 Con
le questioni terza e quarta, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice
del rinvio chiede, in sostanza, se il regolamento n. 2271/96, in
particolare i suoi articoli 5 e 9, letti alla luce degli articoli 16 e 52 della
Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta a che sia annullata la
risoluzione dei contratti effettuata da una persona di cui allâarticolo 11 di
tale regolamento per rispettare le richieste o i divieti derivanti dagli atti
normativi elencati, quando essa non dispone di unâautorizzazione, ai sensi
dellâarticolo 5, secondo comma, del medesimo regolamento, qualora vi sia il
rischio che detta persona subisca perdite economiche rilevanti a causa di tale
annullamento.
70 Anzitutto,
si deve ricordare che le disposizioni del diritto dellâUnione, quali quelle del
regolamento n. 2271/96, devono essere interpretate alla luce dei diritti
fondamentali che, secondo una costante giurisprudenza, formano parte integrante
dei principi generali del diritto di cui la Corte garantisce lâosservanza e che
sono ormai iscritti nella Carta (v., in tal senso, sentenza del 25 maggio 2016,
Meroni, C‑559/14, EU:C:2016:349, punto 45).
71 Lâarticolo
9 del regolamento n. 2271/96 prevede che le sanzioni imposte dagli Stati
membri in caso di violazione delle pertinenti disposizioni di tale regolamento
devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
72 Inoltre,
in mancanza di armonizzazione a livello dellâUnione nel settore delle sanzioni
applicabili, gli Stati membri restano competenti per scegliere le sanzioni che
sembrano loro appropriate. Essi sono tuttavia tenuti ad esercitare la loro
competenza nel rispetto del diritto dellâUnione e dei suoi principi generali
[sentenza dellâ11 febbraio 2021, K.M. (Sanzioni inflitte al comandante di un
peschereccio), C‑77/20, EU:C:2021:112, punto 36], di cui fanno parte i
diritti e le libertĂ fondamentali.
73 Oltre
a ciĂČ, la Corte ha statuito che la severitĂ delle sanzioni deve essere adeguata
alla gravitĂ delle violazioni che esse reprimono, garantendo, in particolare,
un effetto realmente dissuasivo, fermo restando il rispetto del principio
generale di proporzionalitĂ (sentenza del 5 marzo 2020, OPR-Finance, C‑679/18,
EU:C:2020:167, punto 26).
74 Si
deve aggiungere che spetta ai giudici nazionali, gli unici competenti a
interpretare e applicare il diritto nazionale, verificare se, tenuto conto di
tutte le circostanze del caso di specie, dette sanzioni soddisfino siffatti
requisiti e siano efficaci, proporzionate e dissuasive. (sentenza del 5 marzo
2020, OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, punto 27).
75 La
Corte, nel pronunciarsi sul rinvio pregiudiziale, puĂČ tuttavia fornire
precisazioni dirette a guidare detti giudici nella loro valutazione (sentenza
del 5 marzo 2020, OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, punto 28).
76 Nel
caso di specie, secondo le indicazioni contenute nella domanda di pronuncia
pregiudiziale richiamate al punto 30 della presente sentenza, qualora si
accertasse che la risoluzione ordinaria da parte della Telekom dei contratti da
essa conclusi con la BMI Ăš stata effettuata in violazione dellâarticolo 5,
primo comma, del regolamento n. 2271/96, essendo pacifico che essa non
aveva richiesto alcuna autorizzazione ai sensi dellâarticolo 5, secondo comma,
di tale regolamento, dallâarticolo 134 del codice civile discenderebbe la
nullitĂ e la conseguente inefficacia di tale atto di risoluzione.
77 Tuttavia,
un siffatto annullamento Ăš tale da comportare una limitazione della libertĂ
dâimpresa sancita dallâarticolo 16 della Carta.
78 A
questo proposito si deve rammentare che il diritto alla libertĂ dâimpresa
comprende segnatamente il diritto di ogni impresa di poter disporre
liberamente, nei limiti della responsabilitĂ per le proprie azioni, delle
risorse economiche, tecniche e finanziarie di cui dispone (sentenza del 30
giugno 2016, Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, punto 27).
79 La
tutela conferita dallâarticolo 16 della Carta implica la libertĂ di esercitare
unâattivitĂ economica o commerciale, la libertĂ contrattuale e la libera
concorrenza (sentenza del 16 luglio 2020, Adusbef e a., C‑686/18,
EU:C:2020:567, punto 82 e giurisprudenza ivi citata) e si riferisce, in
particolare, alla libera scelta della controparte economica nonchĂ© alla libertĂ
di determinare il prezzo richiesto per una prestazione [sentenza del 15 aprile
2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche
(Anie) e a., C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, punto 57].
80 Tuttavia,
la libertĂ dâimpresa sancita dallâarticolo 16 della Carta non costituisce una
prerogativa assoluta, bensĂŹ deve, da un lato, essere presa in considerazione
rispetto alla sua funzione nella societĂ (sentenza del 20 dicembre 2017,
Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, punto 50) e, dallâaltro, essere
sottoposta ad una ponderazione con gli altri interessi tutelati
dallâordinamento giuridico dellâUnione (v., in tal senso, sentenza del 17
ottobre 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, punto 60) nonchĂ© con i
diritti e le libertĂ altrui (v., in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2013,
Sky Ăsterreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 48).
81 In
considerazione del tenore dellâarticolo 16 della Carta, il quale stabilisce che
Ăš riconosciuta la libertĂ dâimpresa conformemente al diritto dellâUnione e alle
legislazioni e prassi nazionali, distinguendosi cosĂŹ da quello relativo alle
altre libertĂ fondamentali sancite nel titolo II della stessa pur essendo
simile a quello di talune disposizioni del successivo titolo IV, tale libertĂ
puĂČ quindi essere soggetta ad un ampio ventaglio di interventi dei poteri
pubblici suscettibili di stabilire, nellâinteresse generale, limiti
allâesercizio dellâattivitĂ economica (v., in tal senso, sentenza del 22
gennaio 2013, Sky Ăsterreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 46).
82 Orbene,
tale circostanza si riflette, in particolare, nelle modalitĂ con cui occorre
valutare la normativa dellâUnione, la legislazione e le prassi nazionali alla
luce del principio di proporzionalitĂ ai sensi dellâarticolo 52, paragrafo 1,
della Carta (v., in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2013, Sky Ăsterreich, C‑283/11,
EU:C:2013:28, punto 47).
83
Ai sensi di questâultima disposizione, qualsiasi limitazione allâesercizio dei
diritti e delle libertĂ riconosciuti dalla Carta deve essere prevista per
legge, deve rispettarne il contenuto essenziale e deve, nel rispetto del
principio di proporzionalitĂ , essere necessaria e rispondere effettivamente a
finalitĂ di interesse generale riconosciute dallâUnione o allâesigenza di
proteggere i diritti e le libertĂ altrui (sentenza del 22 gennaio 2013, Sky
Ăsterreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 48).
84 Nel
caso di specie, occorre ricordare che, sebbene lâarticolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96 stabilisca che nessuna delle persone di cui
allâarticolo 11 dello stesso deve rispettare gli atti normativi elencati, il
suddetto articolo 5 al secondo comma prevede, tuttavia, che una persona possa
essere autorizzata, conformemente alle procedure previste agli articoli 7 e 8
del regolamento n. 2271/96, a rispettare, completamente o in parte, le
richieste o i divieti derivanti da tali atti normativi elencati, se la loro
inosservanza puĂČ danneggiare seriamente gli interessi della persona suddetta o
quelli dellâUnione. In base a tali procedure, spetta alla Commissione concedere
siffatte autorizzazioni, con lâassistenza del comitato per la legislazione
extraterritoriale di cui allâarticolo 8 del suddetto regolamento. Pertanto, in
conformitĂ al sistema armonizzato istituito da detto regolamento, la
Commissione, in linea di principio, Ăš incaricata di valutare, sotto il
controllo della Corte, se il mancato rispetto di tali atti normativi elencati
possa danneggiare seriamente gli interessi della persona suddetta o quelli dellâUnione,
e tale istituzione Ăš tenuta ad osservare il proprio obbligo di rispettare i
diritti fondamentali, tra cui la libertĂ dâimpresa.
85 In
base allâarticolo 4 del regolamento di esecuzione 2018/1101, che stabilisce, a
norma del suo articolo 1, i criteri di applicazione dellâarticolo 5, secondo
comma, del regolamento n. 2271/96, la Commissione Ăš tenuta, in
particolare, per valutare se possa insorgere un grave danno agli interessi
protetti ai sensi di questâultima disposizione, a considerare criteri non
cumulativi, come la probabilitĂ che lâinteresse protetto sia specificamente a
rischio, tenendo conto del contesto, della natura e dellâorigine del danno
allâinteresse protetto, lâesistenza di un legame effettivo con il paese terzo
allâorigine dellâatto normativo extraterritoriale elencato o delle azioni
successive, lâeffetto negativo sulle attivitĂ economiche, in particolare se la
persona di cui allâarticolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha
richiesto lâautorizzazione prevista dallâarticolo 5, secondo comma, di detto
regolamento, possa subire perdite economiche rilevanti, tali, ad esempio, da
comprometterne la sostenibilitĂ economica o da comportare un serio rischio di
fallimento, o ancora la probabilitĂ che il godimento dei diritti individuali da
parte di tale persona sia ostacolato in maniera rilevante.
86 Ne
consegue che la limitazione della libertĂ dâimpresa derivante dalla necessitĂ
di rispettare lâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 Ăš
prevista dalla legge.
87 Per
quanto riguarda la condizione relativa al rispetto del contenuto essenziale
della libertĂ dâimpresa, si deve ricordare che questâultimo Ăš potenzialmente
pregiudicato, in particolare, quando unâimpresa viene privata della facoltĂ di
far valere efficacemente i propri interessi in un iter contrattuale (v., in tal
senso, sentenza del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15,
EU:C:2016:972, punto 87).
88 Nel
caso di specie, tuttavia, annullare la risoluzione dei contratti di cui
trattasi nel procedimento principale a causa della violazione dellâarticolo 5
del regolamento n. 2271/96 avrebbe lâeffetto non giĂ di privare la Telekom
della facoltĂ di far valere i propri interessi in generale nellâambito di un
rapporto contrattuale, ma piuttosto di limitare tale facoltà , poiché tale
annullamento Ăš giustificato solo nei limiti in cui la Telekom ha proceduto alla
suddetta risoluzione al fine di rispettare gli atti normativi elencati.
89 Per
quanto concerne, inoltre, la condizione secondo cui la limitazione della libertĂ
dâimpresa deve rispondere effettivamente a finalitĂ di interesse generale
riconosciute dallâUnione o allâesigenza di proteggere i diritti e le libertĂ
altrui, da quanto illustrato al punto 76 della presente sentenza risulta che
tale limitazione, che puĂČ derivare dallâannullamento di una risoluzione
contrattuale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, soddisfa
parimenti tale condizione, in quanto contribuisce agli obiettivi del
regolamento n. 2271/96, ricordati ai punti da 35 a 37 della presente
sentenza.
90 CiĂČ
premesso, per quanto riguarda infine la condizione relativa alla
proporzionalitĂ della limitazione, poichĂ© lâattivitĂ economica della Telekom al
di fuori dellâUnione Ăš esposta alle sanzioni previste dagli Stati Uniti nei confronti
delle persone che non ottemperino alle sanzioni secondarie adottate da tale
paese terzo contro lâIran, il giudice del rinvio Ăš tenuto a valutare se tali
prime sanzioni possano comportare effetti sproporzionati per la suddetta
impresa alla luce degli obiettivi del regolamento n. 2271/96 diretti a
proteggere lâordinamento giuridico costituito e gli interessi dellâUnione in
generale, e quindi a conseguire lâobiettivo della libera circolazione dei
capitali tra gli Stati membri e i paesi terzi.
91 A
questo proposito, la limitazione della libertĂ dâimpresa risultante
dallâeventuale annullamento della risoluzione di un contratto contraria al
divieto previsto allâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96
risulta, in linea di principio, necessaria per neutralizzare gli effetti degli
atti normativi elencati, proteggendo in tal modo lâordinamento giuridico
costituito e gli interessi dellâUnione in generale.
92 Spetta
tuttavia al giudice del rinvio, inoltre, effettuare una ponderazione,
nellâambito di tale esame della proporzionalitĂ , tra il perseguimento dei
suddetti obiettivi del regolamento n. 2271/96, realizzato mediante
lâannullamento di una risoluzione contraria al divieto di cui allâarticolo 5,
primo comma, del succitato regolamento, e la probabilitĂ che la Telekom sia
esposta a perdite economiche, nonchĂ© lâentitĂ di queste ultime nel caso in cui
tale impresa non possa porre fine ai suoi rapporti commerciali con una persona
inserita nellâelenco SDN.
93 Ă
parimenti rilevante, nellâambito di tale esame della proporzionalitĂ , la
circostanza che la Telekom, salvo verifica da parte del giudice del rinvio, non
abbia presentato alla Commissione una richiesta di deroga al divieto sancito
dallâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, e si sia in tal
modo privata della possibilitĂ di evitare la limitazione della sua libertĂ
dâimpresa che conseguirebbe allâannullamento della risoluzione dei contratti in
questione con la BMI derivante dalla sua eventuale inosservanza di tale
divieto.
94 Quanto
alla sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal diritto tedesco, si deve
rilevare che il giudice del rinvio non puĂČ tenerne conto, in quanto lâimporto
di tale sanzione, che dovrebbe essere a sua volta proporzionata conformemente
allâarticolo 9 del regolamento n. 2271/96, deve essere fissato prendendo
in considerazione la situazione individuale dellâautore dellâinfrazione e,
pertanto, la sanzione eventualmente costituita dallâannullamento della
risoluzione contrattuale di cui trattasi.
95 Alla
luce di quanto precede, occorre rispondere alla terza e alla quarta questione
dichiarando che il regolamento n. 2271/96, in particolare i suoi articoli
5 e 9, letto alla luce dellâarticolo 16 e dellâarticolo 52, paragrafo 1, della
Carta, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che sia annullata
la risoluzione dei contratti effettuata da una persona di cui allâarticolo 11
di tale regolamento per rispettare richieste o divieti derivanti dagli atti
normativi elencati, quando tale persona non dispone di unâautorizzazione, ai
sensi dellâarticolo 5, secondo comma, di detto regolamento, purchĂ© tale
annullamento non comporti per la suddetta persona effetti sproporzionati rispetto
agli obiettivi del medesimo regolamento, consistenti nella protezione
dellâordinamento giuridico costituito e degli interessi dellâUnione in
generale. In tale esame della proporzionalitĂ , deve essere effettuata una
ponderazione tra il perseguimento di tali obiettivi, realizzato mediante
lâannullamento della risoluzione contrattuale contraria al divieto di cui
allâarticolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, e la probabilitĂ
che la persona interessata sia esposta a perdite economiche, nonchĂ© lâentitĂ di
queste ultime nel caso in cui non possa porre fine ai suoi rapporti commerciali
con una persona inserita nellâelenco delle persone colpite dalle sanzioni
secondarie di cui trattasi derivanti dagli atti normativi elencati.
Sulle
spese
96 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per
questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) Lâarticolo
5, primo comma, del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio, del 22 novembre
1996, relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti
dallâapplicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni
su di essa basate o da essa derivanti, come modificato dal regolamento (UE)
n. 37/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2014,
nonché dal regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno
2018, che modifica lâallegato del regolamento n. 2271/96, deve essere
interpretato nel senso che esso vieta alle persone di cui allâarticolo 11 del
regolamento n. 2271/96, come modificato, di rispettare richieste o divieti
previsti dagli atti normativi indicati nellâallegato di tale regolamento, anche
in assenza di istruzioni delle autoritĂ amministrative o giudiziarie dei paesi
terzi che hanno adottato tali atti normativi e dirette a garantirne il
rispetto.
2) Lâarticolo
5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, come modificato dal
regolamento n. 37/2014 e dal regolamento delegato 2018/1100, deve essere
interpretato nel senso che esso non osta a che una persona di cui allâarticolo
11 di tale regolamento, come modificato, priva di unâautorizzazione ai sensi
dellâarticolo 5, secondo comma, di detto regolamento, come modificato, possa
risolvere i contratti conclusi con una persona inserita nellâ«elenco dei
cittadini specificamente designati e delle persone i cui attivi sono congelati»
(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List), senza corredare di
motivazione siffatta risoluzione. Tuttavia, lâarticolo 5, primo comma, del
medesimo regolamento, come modificato, richiede che, nellâambito di un giudizio
civile vertente sullâasserita violazione del divieto previsto da tale
disposizione, qualora tutti gli elementi di prova a disposizione del giudice
nazionale tendano a indicare prima facie che una persona di cui allâarticolo 11
del regolamento n. 2271/96, come modificato, senza disporre di
unâautorizzazione a tal fine, ha rispettato gli atti normativi indicati
nellâallegato di tale regolamento, come modificato, spetti a questa stessa
persona dimostrare in modo giuridicamente sufficiente che il suo comportamento
non era finalizzato al rispetto di detti atti normativi.
3) Il
regolamento n. 2271/96, come modificato dal regolamento n. 37/2014 e
dal regolamento delegato 2018/1100, in particolare i suoi articoli 5 e 9, letto
alla luce dellâarticolo 16 e dellâarticolo 52, paragrafo 1, della Carta dei
diritti fondamentali dellâUnione europea, deve essere interpretato nel senso
che esso non osta a che sia annullata la risoluzione dei contratti effettuata
da una persona di cui allâarticolo 11 di tale regolamento, come modificato, per
rispettare richieste o divieti derivanti dagli atti normativi indicati
nellâallegato di detto regolamento, come modificato, quando tale persona non
dispone di unâautorizzazione, ai sensi dellâarticolo 5, secondo comma, del
medesimo regolamento, come modificato, purché tale annullamento non comporti
per la suddetta persona effetti sproporzionati rispetto agli obiettivi del
regolamento n. 2271/96, come modificato, consistenti nella protezione
dellâordinamento giuridico costituito e degli interessi dellâUnione europea in
generale. In tale esame della proporzionalitĂ deve essere effettuata una
ponderazione tra il perseguimento di tali obiettivi, realizzato mediante
lâannullamento della risoluzione contrattuale contraria al divieto di cui
allâarticolo 5, primo comma, di tale regolamento, come modificato, e la
probabilità che la persona interessata sia esposta a perdite economiche nonché
lâentitĂ di queste ultime nel caso in cui la suddetta persona non possa porre
fine ai suoi rapporti commerciali con una persona inserita nellâelenco delle
persone colpite dalle sanzioni secondarie di cui trattasi derivanti dagli atti
normativi indicati nellâallegato di detto regolamento, come modificato.
Firme
* Lingua processuale: il
tedesco.