SENTENZA DELLA CORTE (Grande
Sezione)
18
gennaio 2022 (*)
«Rinvio
pregiudiziale – Cittadinanza dell’Unione – Articoli 20 e
21 TFUE – Ambito di applicazione – Rinuncia alla cittadinanza di
uno Stato membro per ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro
conformemente alla garanzia da parte di quest’ultimo di naturalizzare
l’interessato – Revoca di tale garanzia per motivi di ordine pubblico o di
pubblica sicurezza – Principio di proporzionalità – Situazione di
apolidia»
Nella
causa C‑118/20,
avente
ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’articolo 267 TFUE, dal Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa,
Austria), con decisione del 13 febbraio 2020, pervenuta in cancelleria il 3
marzo 2020, nel procedimento
JY
contro
Wiener
Landesregierung,
LA CORTE
(Grande Sezione),
composta
da K. Lenaerts, presidente, A. Arabadjiev, A. Prechal,
K. Jürimäe, C. Lycourgos (relatore), S. Rodin e
I. Jarukaitis, presidenti di sezione, F. Biltgen, P.G. Xuereb,
N. Piçarra e L.S. Rossi, giudici,
avvocato
generale: M. Szpunar
cancelliere:
D. Dittert, capo unità
vista la
fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 1° marzo 2021,
considerate
le osservazioni presentate:
– per
JY, da G. Klammer ed E. Daigneault, Rechtsanwälte;
– per
il governo austriaco, da A. Posch, D. Hudsky, J. Schmoll ed
E. Samoilova, in qualità di agenti;
– per
il governo estone, da N. Grünberg, in qualità di agente;
– per
il governo francese, da A.‑L. Desjonquères, N. Vincent e
D. Dubois, in qualità di agenti;
– per
il governo dei Paesi Bassi, da J.M. Hoogveld, in qualità di agente;
– per
la Commissione europea, da S. Grünheid ed E. Montaguti, in qualità di
agenti,
sentite
le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del
1° luglio 2021,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte, in sostanza, sull’interpretazione
dell’articolo 20 TFUE.
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra JY e la Wiener
Landesregierung (governo del Land di Vienna, Austria) in merito alla decisione
di quest’ultima di revocare la garanzia di concessione della cittadinanza
austriaca a JY e di respingere la sua domanda diretta a ottenere tale
cittadinanza.
Contesto
normativo
Diritto
internazionale
Convenzione
sulla riduzione dei casi di apolidia
3 L’articolo
7, paragrafo 2, della Convenzione delle Nazioni Unite sulla riduzione dei casi
di apolidia, adottata a New York il 30 agosto 1961 ed entrata in vigore il 13
dicembre 1975 (in prosieguo: la «Convenzione sulla riduzione dei casi di
apolidia»), prevede quanto segue:
«Un
cittadino di uno Stato Contraente che chieda la naturalizzazione in un paese
straniero non perderà la sua cittadinanza, a meno che non acquisisca o gli sia
stata accordata la garanzia di acquisire la cittadinanza di quel paese
straniero».
Convenzione
europea sulla cittadinanza
4 La
Convenzione europea sulla cittadinanza, adottata il 6 novembre 1997 nell’ambito
del Consiglio d’Europa, è entrata in vigore il 1° marzo 2000 ed è
applicabile alla Repubblica d’Austria da quest’ultima data.
5 L’articolo
4 di tale convenzione, intitolato «Principi», così recita:
«Le
norme sulla cittadinanza di ciascuno Stato parte devono essere fondate sui
seguenti principi:
a ogni persona
ha diritto a una cittadinanza;
b occorre evitare
l’apolidia;
(...)».
6 L’articolo
7 della convenzione succitata, intitolato «Perdita della cittadinanza ipso iure
o per iniziativa di uno Stato parte», prevede quanto segue:
«1 Uno Stato
parte non può prevedere nella propria normativa nazionale la perdita della
cittadinanza ipso iure o per sua iniziativa, tranne nei seguenti casi:
a acquisizione
volontaria di un’altra cittadinanza;
b acquisizione
della cittadinanza dello Stato parte a seguito di atti fraudolenti, false
dichiarazioni o dissimulazione di fatti rilevanti da parte del richiedente;
(...)
d comportamento
che reca un grave pregiudizio agli interessi vitali dello Stato parte;
(...)
3 Uno Stato
parte non può prevedere nella propria normativa nazionale la perdita della
cittadinanza a norma dei paragrafi 1 e 2 del presente articolo qualora in
conseguenza di ciò l’interessato divenga apolide, fatti salvi i casi menzionati
al paragrafo 1, lettera b, di questo stesso articolo».
7 L’articolo
8 della medesima convenzione, intitolato «Perdita della cittadinanza per
iniziativa dell’individuo», al paragrafo 1 così dispone:
«Ciascuno
Stato parte deve consentire la rinuncia alla propria cittadinanza, a condizione
che le persone interessate non divengano apolidi».
8 L’articolo
15 della Convenzione europea sulla cittadinanza stabilisce quanto segue:
«Le
disposizioni della convenzione non limitano il diritto di ciascuno Stato parte
di determinare nel proprio diritto interno se:
a i propri
cittadini che acquisiscono o possiedono la cittadinanza di un altro Stato
mantengono o perdono la cittadinanza di detto Stato parte,
b l’acquisizione
o il mantenimento della sua cittadinanza sono subordinati alla rinuncia o alla
perdita di un’altra cittadinanza».
9 Conformemente
all’articolo 16 di tale convenzione:
«Uno
Stato parte non pone come condizione per l’acquisizione o il mantenimento della
sua cittadinanza la rinuncia ad un’altra cittadinanza o la perdita della
stessa, se la rinuncia o la perdita non è possibile o se non può essere
ragionevolmente pretesa».
Diritto
dell’Unione
10 L’articolo
20 TFUE così dispone:
«1. È
istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia
la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge
alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce.
2. I
cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei
trattati. Essi hanno, tra l’altro:
a) il diritto di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri;
(...)».
Diritto
austriaco
11 L’articolo
10 dello Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (legge sulla cittadinanza del 1985)
(BGB1. 311/1985), nella versione applicabile ai fatti di cui al procedimento
principale (in prosieguo: la «legge sulla cittadinanza»), così dispone:
«(1) Salvo
contraria disposizione della presente legge federale, la cittadinanza può
essere concessa ad uno straniero soltanto a condizione che questi:
(...)
6. garantisca,
con la condotta sino a quel momento tenuta, di avere un atteggiamento positivo
nei confronti della Repubblica e di non costituire un pericolo per la
tranquillità pubblica, l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza, né di mettere
a repentaglio gli altri interessi pubblici tutelati dall’articolo 8, paragrafo
2, della [Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950];
(...)
(2) La
cittadinanza non può essere concessa ad uno straniero nel caso in cui questi:
(...)
2. abbia
riportato più volte una condanna definitiva per gravi illeciti amministrativi
presentanti un particolare disvalore (...)
(...)
(3) la
cittadinanza non può essere concessa ad uno straniero che possiede una
cittadinanza straniera il quale
1. ometta gli
atti necessari allo scioglimento del rapporto di cittadinanza precedente,
sempre che tali atti siano possibili e ragionevoli (...)
(...)».
12 L’articolo
20, paragrafi da 1 a 3, della legge sulla cittadinanza prevede quanto segue:
«(1) La
garanzia di concessione della cittadinanza deve essere rilasciata ad uno
straniero anzitutto a condizione che questi dimostri, entro il termine di due
anni, lo scioglimento del suo rapporto di cittadinanza precedente, se
1. non è
apolide;
2. (...) e
3. la garanzia
gli potrebbe consentire o agevolare lo scioglimento del rapporto di
cittadinanza con lo Stato di origine.
(2) La
garanzia deve essere revocata qualora, fatto salvo l’articolo 10, paragrafo 1,
punto 7, lo straniero cessi di soddisfare anche solo una delle condizioni
necessarie per la concessione della cittadinanza.
(3) La
cittadinanza, la cui concessione è stata garantita, dev’essere concessa non
appena lo straniero:
1. abbia sciolto
il rapporto di cittadinanza con lo Stato di origine ovvero
2. fornisca la
prova che gli atti necessari a sciogliere il rapporto di cittadinanza
precedente non erano possibili o non erano ragionevoli».
Procedimento
principale e questioni pregiudiziali
13 Con
lettera del 15 dicembre 2008, JY, all’epoca cittadina estone, ha chiesto la
concessione della cittadinanza austriaca.
14 Con
decisione dell’11 marzo 2014, la Niederösterreichische Landesregierung (governo
del Land di Bassa Austria, Austria) ha garantito a JY, conformemente, in
particolare, all’articolo 20 della legge sulla cittadinanza, che le sarebbe
stata concessa la cittadinanza austriaca nel caso in cui ella avesse dato
prova, entro un termine di due anni, dello scioglimento del suo rapporto di
cittadinanza con la Repubblica di Estonia.
15 JY,
che da allora aveva trasferito la propria residenza principale a Vienna
(Austria), ha presentato entro il termine di due anni la conferma da parte
della Repubblica di Estonia che, in forza di una decisione del governo di tale
Stato membro del 27 agosto 2015, il suo rapporto di cittadinanza con detto
Stato membro era stato sciolto. Dallo scioglimento di tale rapporto, JY è
apolide.
16 Con
decisione del 6 luglio 2017, la Wiener Landesregierung (governo del Land di
Vienna, Austria), divenuta competente a esaminare la domanda di JY, ha revocato
la decisione della Niederösterreichische Landesregierung (governo del Land di
Bassa Austria) dell’11 marzo 2014, conformemente all’articolo 20, paragrafo 2,
della legge sulla cittadinanza, e ha respinto, sulla base dell’articolo 10,
paragrafo 1, punto 6, della stessa legge, la domanda di JY volta a ottenere la
concessione della cittadinanza austriaca.
17 Per
giustificare la propria decisione, la Wiener Landesregierung (governo del Land
di Vienna) ha affermato che JY, dopo aver ricevuto la garanzia che le sarebbe
stata concessa la cittadinanza austriaca, aveva commesso due illeciti
amministrativi gravi, consistenti nella mancata apposizione sul suo veicolo del
contrassegno di controllo tecnico nonché nella guida di un veicolo a motore in
stato di ebbrezza, e che ella era inoltre responsabile di otto illeciti
amministrativi commessi tra il 2007 e il 2013, ossia prima che le fosse data
tale garanzia. Pertanto, secondo tale autorità amministrativa, JY non
soddisfaceva più le condizioni per la concessione della cittadinanza previste
all’articolo 10, paragrafo 1, punto 6, della legge sulla cittadinanza.
18 Con
sentenza del 23 gennaio 2018, il Verwaltungsgericht Wien (Tribunale amministrativo
di Vienna, Austria) ha respinto il ricorso proposto da JY contro la suddetta
decisione. Dopo aver rilevato che la garanzia di concessione della cittadinanza
austriaca può essere revocata, conformemente all’articolo 20, paragrafo 2,
della legge sulla cittadinanza, anche nel caso in cui, come nella fattispecie,
un motivo di diniego emerga dopo la produzione della prova dello scioglimento
del rapporto di cittadinanza precedente, tale giudice ha sottolineato che i due
illeciti amministrativi gravi commessi da JY erano idonei, il primo, a mettere
a repentaglio la tutela della sicurezza stradale e, il secondo, a mettere a
repentaglio in modo particolare la sicurezza degli altri utenti della strada.
Pertanto, secondo detto giudice, questi due illeciti amministrativi gravi,
considerati unitamente agli otto illeciti amministrativi commessi tra il 2007 e
il 2013, non consentivano più di formulare, in relazione a JY, un pronostico
favorevole per il futuro, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, punto 6,
della legge summenzionata. Il lungo soggiorno di JY in Austria e la sua
integrazione professionale e personale in tale Stato membro non sarebbero
idonei a rimettere in discussione tale conclusione.
19 Inoltre,
il Verwaltungsgericht Wien (Tribunale amministrativo di Vienna) ha ritenuto
che, tenuto conto dell’esistenza di tali illeciti, la decisione di cui al
procedimento principale fosse proporzionata alla luce della Convenzione sulla
riduzione dei casi di apolidia. Tale giudice ha altresì ritenuto che la controversia
di cui al procedimento principale non rientrasse nell’ambito di applicazione
del diritto dell’Unione.
20 JY
ha presentato un ricorso per cassazione (Revision) contro tale sentenza dinanzi
al Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa, Austria).
21 Tale
giudice chiarisce che la normativa austriaca in materia di cittadinanza è
basata in particolare sul presupposto che le situazioni di cittadinanza
multipla devono, se possibile, essere evitate. Inoltre, diversi ordinamenti
giuridici stranieri, al fine di evitare l’apolidia, non autorizzerebbero il
previo scioglimento del rapporto di cittadinanza. Tuttavia, essi non
richiederebbero che venga prima acquisita l’altra cittadinanza (nel caso di
specie, la cittadinanza austriaca), ma si accontenterebbero di una garanzia che
quest’altra cittadinanza sarà concessa.
22 Detto
giudice riferisce che la garanzia di cui all’articolo 20, paragrafo 1, della
legge sulla cittadinanza fa sorgere un diritto alla concessione della
cittadinanza il quale è subordinato soltanto alla prova dello scioglimento del
rapporto di cittadinanza straniero. Nondimeno, in forza dell’articolo 20,
paragrafo 2, della stessa legge, tale garanzia deve essere revocata qualora lo
straniero non soddisfi più una delle condizioni richieste per detta
concessione.
23 Orbene,
nel caso di specie, tenuto conto degli illeciti amministrativi commessi da JY
prima e dopo che le fosse stata data la garanzia di concessione della
cittadinanza austriaca, il giudice del rinvio sottolinea che, in forza del
diritto austriaco, ricorrevano le condizioni per la revoca di tale garanzia, ai
sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, della legge sulla cittadinanza, poiché
l’interessata non soddisfaceva più uno dei requisiti per la concessione della
cittadinanza austriaca, ossia quello di cui all’articolo 10, paragrafo 1, punto
6, di tale legge.
24 Tuttavia,
si pone la questione se la situazione di JY, per la sua natura e le sue
conseguenze, rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione e se,
per adottare la decisione di cui al procedimento principale, l’autorità
amministrativa competente dovesse rispettare tale diritto, in particolare il
principio di proporzionalità da esso sancito.
25 A
tale riguardo, così come statuito dal Verwaltungsgericht Wien (Tribunale
amministrativo di Vienna), il giudice del rinvio ritiene che una situazione del
genere non rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
26 Invero,
alla data di adozione della decisione di revoca di cui al procedimento
principale, data determinante per esaminare la fondatezza della sentenza del
Verwaltungsgericht Wien (Tribunale amministrativo di Vienna), JY non aveva più
lo status di cittadino dell’Unione. Di conseguenza, a differenza delle
situazioni che hanno dato origine alle sentenze del 2 marzo 2010, Rottmann (C‑135/08,
EU:C:2010:104), e del 12 marzo 2019, Tjebbes e a. (C‑221/17,
EU:C:2019:189), la perdita della cittadinanza dell’Unione non sarebbe stata il
corollario di tale decisione. Al contrario, in conseguenza della revoca della
garanzia di concessione della cittadinanza austriaca, unitamente al rigetto
della sua domanda di concessione di tale cittadinanza, JY avrebbe perso il
diritto, acquisito in maniera condizionata, di riottenere la cittadinanza dell’Unione,
cittadinanza cui ella stessa aveva già rinunciato in precedenza.
27 Tuttavia,
nel caso in cui una fattispecie come quella di JY rientrasse nell’ambito di
applicazione del diritto dell’Unione, il giudice del rinvio si chiede se le
autorità e i giudici nazionali competenti debbano verificare, conformemente
alla giurisprudenza della Corte, se la revoca della garanzia di concessione
della cittadinanza in questione, che osta a che la cittadinanza dell’Unione sia
nuovamente ottenuta, sia compatibile, dal punto di vista del diritto
dell’Unione, con il principio di proporzionalità, tenuto conto delle
conseguenze di una simile decisione per la situazione della persona interessata.
Detto giudice ritiene logico, in tal caso, che venga richiesto un simile
controllo di proporzionalità e si chiede, nel caso di specie, se il solo fatto
che JY abbia rinunciato alla propria cittadinanza dell’Unione, ponendo ella
stessa fine al particolare rapporto di solidarietà e di lealtà che la univa
all’Estonia, nonché alla reciprocità di diritti e di doveri con tale Stato
membro, che stavano alla base del vincolo di cittadinanza (v., in tal senso,
sentenza del 12 marzo 2019, Tjebbes e a., C‑221/17, EU:C:2019:189,
punto 33), sia decisivo al riguardo.
28 Stante
quanto precede, il Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa) ha deciso di
sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
1) Se la
situazione di una persona fisica che, come la ricorrente per cassazione nel
procedimento principale, ha rinunciato alla propria cittadinanza di un unico
Stato membro dell’Unione europea e quindi alla cittadinanza dell’Unione
europea, al fine di ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro,
conformemente alla garanzia dell’altro Stato membro di concedere la
cittadinanza da lei richiesta e della possibilità di recuperare la cittadinanza
dell’Unione europea, in seguito venuta meno per effetto della revoca di tale
garanzia, per sua natura e per le conseguenze che produce, ricada nella sfera
di applicazione del diritto dell’Unione e pertanto nel revocare la garanzia di
concessione si debba tener conto del diritto dell’Unione.
In caso di risposta
affermativa alla prima questione:
2) Se le
autorità nazionali competenti, ivi compresi, se del caso, i giudici nazionali,
nell’ambito della decisione sulla revoca della garanzia di concessione della
cittadinanza dello Stato membro, debbano accertare se la revoca della garanzia,
che fa venir meno il recupero della cittadinanza dell’Unione, tenuto conto
delle conseguenze che produce sulla situazione dell’interessato, sia
compatibile con il principio di proporzionalità dal punto di vista del diritto
dell’Unione».
Sulle
questioni pregiudiziali
Sulla
prima questione
29 Con
la prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se
la situazione di una persona che, avendo la cittadinanza di un solo Stato
membro, rinuncia a tale cittadinanza e perde, di conseguenza, il proprio status
di cittadino dell’Unione, al fine di ottenere la cittadinanza di un altro Stato
membro, a seguito della garanzia fornita da parte delle autorità di
quest’ultimo Stato membro che tale cittadinanza le sarebbe stata concessa, rientri,
per la sua natura e le sue conseguenze, nell’ambito di applicazione del diritto
dell’Unione qualora tale garanzia sia revocata con l’effetto di impedire a tale
persona di recuperare lo status di cittadino dell’Unione.
30 Va
anzitutto sottolineato che, conformemente all’articolo 20, paragrafo 1, della
legge sulla cittadinanza, allo straniero che soddisfa le condizioni previste da
tale disposizione viene garantito che gli sarà concessa la cittadinanza
austriaca qualora questi dimostri, entro un termine di due anni, che il suo
rapporto di cittadinanza con il suo Stato d’origine è stato sciolto. Ne deriva
che, nell’ambito della procedura di naturalizzazione, la concessione della
cittadinanza austriaca a tale straniero, in seguito a una simile garanzia,
impone, come condizione preliminare, la perdita della precedente cittadinanza
del medesimo.
31 Di
conseguenza, in un primo momento, la perdita – almeno provvisoria –
dello status di cittadino dell’Unione di una persona, quale JY, che ha
unicamente la cittadinanza del suo Stato membro d’origine e che avvia una
procedura di naturalizzazione al fine di ottenere la cittadinanza austriaca,
deriva direttamente dal fatto che, su richiesta di tale persona, il governo
dello Stato membro d’origine ha sciolto il legame di cittadinanza con
quest’ultima.
32 È
solo in un secondo momento che la decisione delle autorità austriache
competenti di revocare la garanzia di concessione della cittadinanza austriaca
comporta la perdita definitiva dello status di cittadino dell’Unione di una
tale persona.
33 Pertanto,
alla data in cui, secondo il giudice del rinvio, deve essere esaminata la
fondatezza del ricorso di cui esso è investito, ossia quella della decisione di
revoca della garanzia di concessione della cittadinanza austriaca, JY era già
divenuta apolide e, quindi, aveva perso il suo status di cittadino dell’Unione.
34 Tale
giudice e il governo austriaco ne deducono che la situazione di cui al
procedimento principale non rientra nell’ambito di applicazione del diritto
dell’Unione e precisano al riguardo che tale situazione si distingue da quelle
che hanno dato origine alle sentenze del 2 marzo 2010, Rottmann (C‑135/08,
EU:C:2010:104), e del 12 marzo 2019, Tjebbes e a. (C‑221/17,
EU:C:2019:189).
35 Tuttavia,
si deve, in primo luogo, rilevare che, in una situazione come quella di JY,
sebbene la perdita dello status di cittadino dell’Unione derivi dal fatto che
lo Stato membro d’origine di tale persona, su richiesta della stessa, ha
sciolto il vincolo di cittadinanza con quest’ultima, tale domanda è stata
nondimeno formulata nell’ambito di una procedura di naturalizzazione volta a
ottenere la cittadinanza austriaca e costituisce la conseguenza del fatto che
detta persona, in considerazione della garanzia ricevuta che le sarebbe stata
concessa la cittadinanza austriaca, si è conformata ai requisiti previsti sia
nella legge sulla cittadinanza sia nella decisione relativa a tale garanzia.
36 Ciò
posto, non si può ritenere che una persona come JY abbia volontariamente
rinunciato allo status di cittadino dell’Unione. Al contrario, avendo ricevuto,
da parte dello Stato membro ospitante, la garanzia che le sarebbe stata
concessa la cittadinanza di quest’ultimo, la domanda di scioglimento del
vincolo di cittadinanza con lo Stato membro di cui essa era cittadina ha lo
scopo di consentirle di soddisfare una condizione per l’acquisizione di tale
cittadinanza e, una volta questa ottenuta, di continuare a beneficiare dello
status di cittadino dell’Unione e dei diritti ad esso connessi.
37 In
secondo luogo, è importante ricordare che, da un lato, la determinazione dei
modi di acquisto e di perdita della cittadinanza rientra, in conformità al
diritto internazionale, nella competenza di ciascuno Stato membro, e che,
dall’altro, in situazioni ricadenti nell’ambito del diritto dell’Unione, le
norme nazionali di cui trattasi devono rispettare quest’ultimo (sentenza del 14
dicembre 2021, V.M.A., C‑490/20, EU:C:2021:1008, punto 38 e
giurisprudenza ivi citata).
38 Inoltre,
l’articolo 20, paragrafo 1, TFUE conferisce a chiunque abbia la cittadinanza di
uno Stato membro lo status di cittadino dell’Unione, il quale è destinato,
secondo una giurisprudenza costante, ad essere lo status fondamentale dei
cittadini degli Stati membri [sentenza del 15 luglio 2021, A (Assistenza
sanitaria pubblica), C‑535/19, EU:C:2021:595, punto 41 e giurisprudenza
ivi citata].
39 Orbene,
quando, nell’ambito di una procedura di naturalizzazione, le autorità
competenti dello Stato membro ospitante revocano la garanzia di concessione
della cittadinanza di tale Stato, l’interessato che era cittadino di un solo
altro Stato membro e ha rinunciato alla sua cittadinanza d’origine al fine di
conformarsi ai requisiti connessi a tale procedura si trova in una situazione
in cui gli è impossibile continuare a far valere i diritti derivanti dal suo
status di cittadino dell’Unione.
40 Di
conseguenza, una procedura del genere, considerata nel suo insieme, anche se
comporta una decisione amministrativa di uno Stato membro diverso da quello di
cui viene chiesta la cittadinanza, incide sullo status conferito dall’articolo
20 TFUE ai cittadini degli Stati membri, giacché può portare a privare una
persona che si trovi in una situazione come quella di JY della totalità dei
diritti connessi a tale status, nonostante che, nel momento in cui la procedura
di naturalizzazione è iniziata, tale persona possedesse la cittadinanza di uno
Stato membro e avesse quindi lo status di cittadino dell’Unione.
41 In
terzo luogo, è pacifico che JY, in quanto cittadina estone, ha esercitato la
propria libertà di circolazione e di soggiorno, ai sensi dell’articolo 21,
paragrafo 1, TFUE, stabilendosi in Austria, dove risiede da diversi anni.
42 Orbene,
la Corte ha già dichiarato che i diritti conferiti a un cittadino dell’Unione
dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE sono volti, in particolare, a favorire la
progressiva integrazione del cittadino dell’Unione interessato nella società
dello Stato membro ospitante (sentenza del 14 novembre 2017, Lounes, C‑165/16,
EU:C:2017:862, punto 56).
43 In
tal senso, la logica di progressiva integrazione favorita da tale disposizione
del Trattato FUE richiede che la situazione di un cittadino dell’Unione cui
sono stati riconosciuti diritti in forza di detta disposizione per aver
esercitato il proprio diritto alla libera circolazione all’interno dell’Unione
e che è esposto alla perdita non soltanto del beneficio di tali diritti ma
anche dello status stesso di cittadino dell’Unione, pur avendo cercato,
attraverso la naturalizzazione nello Stato membro ospitante, di inserirsi
maggiormente nella società di quest’ultimo, rientri nell’ambito di applicazione
delle disposizioni del trattato relative alla cittadinanza dell’Unione.
44 Alla
luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima
questione pregiudiziale posta dichiarando che la situazione di una persona che,
avendo la cittadinanza di un solo Stato membro, rinuncia a tale cittadinanza e
perde, di conseguenza, il proprio status di cittadino dell’Unione, al fine di
ottenere la cittadinanza di un altro Stato membro, a seguito della garanzia
fornita da parte delle autorità di quest’ultimo Stato membro che tale
cittadinanza le sarebbe stata concessa, rientra, per la sua natura e le sue
conseguenze, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione qualora tale
garanzia sia revocata con l’effetto di impedire a tale persona di recuperare lo
status di cittadino dell’Unione.
Sulla
seconda questione
45 Con
la seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza,
se l’articolo 20 TFUE debba essere interpretato nel senso che le autorità
nazionali competenti e, se del caso, i giudici nazionali dello Stato membro
ospitante sono tenuti a verificare se la decisione di revocare la garanzia di
concessione della cittadinanza di tale Stato membro, che rende definitiva la
perdita dello status di cittadino dell’Unione per la persona interessata, sia
compatibile con il principio di proporzionalità in considerazione delle
conseguenze che essa comporta per la situazione di tale persona.
46 Come
ricordato al punto 38 della presente sentenza, lo status di cittadino
dell’Unione conferito dall’articolo 20, paragrafo 1, TFUE a chiunque abbia la
cittadinanza di uno Stato membro è destinato ad essere lo status fondamentale
dei cittadini degli Stati membri. A tale riguardo, l’articolo 20, paragrafo 2,
lettera a), TFUE prevede che i cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono
soggetti ai doveri previsti nei trattati e hanno, tra l’altro, il diritto di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
47 Orbene,
allorché, nell’ambito di una procedura di naturalizzazione avviata in uno Stato
membro, quest’ultimo, in forza della sua competenza a determinare le condizioni
per l’acquisizione e la perdita della cittadinanza, richiede che un cittadino
dell’Unione rinunci alla cittadinanza del suo Stato membro d’origine,
l’esercizio e l’effetto utile dei diritti che tale cittadino dell’Unione trae
dall’articolo 20 TFUE impongono che questi non sia, in alcun momento,
esposto alla perdita del suo status fondamentale di cittadino dell’Unione per
via della mera attuazione di tale procedura.
48 Qualsiasi
perdita, anche provvisoria, di tale status implica infatti che la persona
interessata sia privata, per un periodo indeterminato, della possibilità di
godere di tutti i diritti conferiti da detto status.
49 A
tale riguardo, occorre ricordare che i principi derivanti dal diritto dell’Unione
in ordine alla competenza degli Stati membri in materia di cittadinanza, nonché
l’obbligo di questi ultimi di esercitare tale competenza nel rispetto del
diritto dell’Unione, si applicano tanto allo Stato membro ospitante quanto allo
Stato membro della cittadinanza originaria (v., in tal senso, sentenza del 2
marzo 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punto 62).
50 Ne
consegue che, quando un cittadino di uno Stato membro chiede di rinunciare alla
propria cittadinanza al fine di poter ottenere la cittadinanza di un altro
Stato membro e continuare così a godere dello status di cittadino dell’Unione,
lo Stato membro d’origine non dovrebbe adottare, sulla base di una garanzia
prestata da quest’altro Stato membro secondo cui all’interessato sarà concessa
la cittadinanza di quest’ultimo, una decisione definitiva di revoca di
cittadinanza, senza assicurarsi che tale decisione entri in vigore solo una
volta che la nuova cittadinanza sia stata effettivamente acquisita.
51 Ciò
premesso, in una situazione in cui lo status di cittadino dell’Unione sia già
stato provvisoriamente perduto per via del fatto che, nell’ambito di una
procedura di naturalizzazione, lo Stato membro d’origine ha revocato la
cittadinanza alla persona interessata prima che quest’ultima avesse
effettivamente acquisito la cittadinanza dello Stato membro ospitante,
l’obbligo di garantire l’effetto utile dell’articolo 20 TFUE grava
anzitutto su quest’ultimo Stato membro. Tale obbligo si impone, in particolare,
qualora detto Stato membro decida di revocare la garanzia, precedentemente
prestata a tale persona, relativa alla concessione della cittadinanza, dal
momento che tale decisione può avere l’effetto di rendere definitiva la perdita
dello status di cittadino dell’Unione. Una simile decisione può quindi essere
adottata solo per motivi legittimi e nel rispetto del principio di
proporzionalità.
52 A
tal proposito, la Corte ha già statuito che è legittimo che uno Stato membro
voglia proteggere il particolare rapporto di solidarietà e di lealtà tra esso e
i propri cittadini nonché la reciprocità di diritti e di doveri, che stanno
alla base del vincolo di cittadinanza (sentenze del 2 marzo 2010, Rottmann, C‑135/08,
EU:C:2010:104, punto 51, e del 12 marzo 2019, Tjebbes e a., C‑221/17,
EU:C:2019:189, punto 33).
53 Nel
caso di specie, come riferito dal governo austriaco e come risulta
dall’articolo 10, paragrafo 3, della legge sulla cittadinanza, tale legge ha
segnatamente lo scopo di evitare il possesso, da parte di una stessa persona,
di più cittadinanze. L’articolo 20, paragrafo 1, della medesima legge fa parte
delle disposizioni intese proprio a raggiungere tale obiettivo.
54 A
tale riguardo, occorre rilevare, da un lato, che, nell’esercizio della sua competenza
a determinare le condizioni per l’acquisizione e la perdita della sua
cittadinanza, è legittimo che uno Stato membro, quale la Repubblica d’Austria,
ritenga che vadano evitati gli effetti indesiderabili del possesso di più
cittadinanze.
55 La
legittimità, in via di principio, di tale obiettivo è corroborata dall’articolo
15, lettera b), della Convenzione europea sulla cittadinanza, secondo il quale
le disposizioni di tale convenzione non limitano il diritto di ciascuno Stato
parte di determinare nel proprio diritto interno se l’acquisizione o il
mantenimento della sua cittadinanza sono subordinati alla rinuncia o alla
perdita di un’altra cittadinanza. Come rilevato, in sostanza, dall’avvocato
generale al paragrafo 92 delle conclusioni, tale legittimità è ulteriormente
confermata dall’articolo 7, paragrafo 2, della Convenzione sulla riduzione dei
casi di apolidia, secondo il quale un cittadino di uno Stato contraente che
chieda la naturalizzazione in un paese straniero non perderà la sua cittadinanza,
a meno che non acquisisca o gli sia stata accordata la garanzia di acquisire la
cittadinanza di tale paese straniero.
56 Dall’altro
lato, l’articolo 20, paragrafo 2, della legge sulla cittadinanza prevede la
revoca della garanzia di concessione della cittadinanza austriaca ove
l’interessato cessi di soddisfare anche solo una delle condizioni necessarie
per tale concessione. Tra tali condizioni figura quella prevista all’articolo
10, paragrafo 1, punto 6, di tale legge, secondo cui l’interessato deve
garantire, con la condotta sino a quel momento tenuta, di avere un
atteggiamento positivo nei confronti della Repubblica d’Austria e di non
costituire un pericolo per la tranquillità pubblica, l’ordine pubblico e la
pubblica sicurezza, né di mettere a repentaglio gli altri interessi pubblici
tutelati dall’articolo 8, paragrafo 2, della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
57 Orbene,
la decisione di revocare la garanzia di concessione della cittadinanza per il
motivo che l’interessato non ha un atteggiamento positivo nei confronti dello
Stato membro di cui intende acquisire la cittadinanza e che il suo
comportamento può minacciare l’ordine e la sicurezza pubblici di tale Stato
membro è fondata su un motivo di interesse generale (v., per analogia, sentenza
del 2 marzo 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punto 51).
58 Tuttavia,
in considerazione dell’importanza che il diritto primario attribuisce allo
status di cittadino dell’Unione che, come ricordato ai punti 38 e 46 della
presente sentenza, costituisce lo status fondamentale dei cittadini degli Stati
membri, le autorità nazionali competenti e i giudici nazionali devono
verificare se la decisione di revocare la garanzia di concessione della
cittadinanza, ove essa comporti la perdita dello status di cittadino
dell’Unione e dei diritti che ne derivano, rispetti il principio di
proporzionalità per quanto riguarda le conseguenze che essa determina per la
situazione della persona interessata e, se del caso, dei suoi familiari, alla
luce del diritto dell’Unione (v., per analogia, sentenze del 2 marzo 2010,
Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punti 55 e 56, e del 12 marzo 2019,
Tjebbes e a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punto 40).
59 L’esame
del rispetto del principio di proporzionalità sancito dal diritto dell’Unione
richiede una valutazione della situazione individuale della persona interessata
nonché, eventualmente, di quella della sua famiglia al fine di determinare se
la decisione di revocare la garanzia di concessione della cittadinanza, qualora
essa conduca alla perdita dello status di cittadino dell’Unione, comporti
conseguenze che incideranno in modo sproporzionato, rispetto all’obiettivo
perseguito dal legislatore nazionale, sullo sviluppo normale della sua vita
familiare e professionale, alla luce del diritto dell’Unione. Conseguenze di
tal genere non possono essere ipotetiche o eventuali (v., per analogia,
sentenza del 12 marzo 2019, Tjebbes e a., C‑221/17, EU:C:2019:189,
punto 44).
60 A
questo proposito, è importante verificare, in particolare, se tale decisione
sia giustificata rispetto alla gravità dell’illecito commesso dalla persona
interessata nonché alla possibilità per la medesima di recuperare la propria
cittadinanza di origine (v., per analogia, sentenza del 2 marzo 2010, Rottmann,
C‑135/08, EU:C:2010:104, punto 56).
61 Nell’ambito
di tale esame di proporzionalità, le autorità nazionali competenti e, se del
caso, i giudici nazionali sono tenuti ad assicurarsi che una simile decisione
sia conforme ai diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea di cui la Corte garantisce il rispetto e, più
precisamente, al diritto al rispetto della vita familiare, quale sancito
dall’articolo 7 di tale Carta, se del caso letto in combinato disposto con
l’obbligo di tener conto dell’interesse superiore del minore, riconosciuto
all’articolo 24, paragrafo 2, di detta Carta (v., per analogia, sentenza del 12
marzo 2019, Tjebbes e a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punto 45 e
giurisprudenza ivi citata).
62 Nel
caso di specie, per quanto riguarda, in primo luogo, la possibilità per JY di
recuperare la cittadinanza estone, il giudice del rinvio dovrà tener conto del
fatto che, secondo le indicazioni fornite dal governo estone in udienza, il
diritto estone richiede che la persona che ha ottenuto lo scioglimento del
rapporto statale con la Repubblica di Estonia, in particolare, risieda per otto
anni in tale Stato membro al fine di poter recuperare la cittadinanza di
quest’ultimo.
63 Va
tuttavia sottolineato che non si può impedire a uno Stato membro di revocare la
garanzia di concessione della sua cittadinanza per il solo motivo che
l’interessato, che non soddisfa più le condizioni necessarie per acquisire tale
cittadinanza, solo difficilmente potrà recuperare la cittadinanza del suo Stato
membro d’origine (v., per analogia, sentenza del 2 marzo 2010, Rottmann, C‑135/08,
EU:C:2010:104, punto 57).
64 Per
quanto riguarda, in secondo luogo, la gravità degli illeciti commessi da JY,
dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che a quest’ultima è stato
contestato di aver commesso, dopo che le era stata fornita la garanzia che le
sarebbe stata concessa la cittadinanza austriaca, due illeciti amministrativi
gravi, relativi, il primo, alla mancata apposizione sul suo veicolo del
contrassegno di controllo tecnico e, il secondo, alla guida di un veicolo a
motore in stato di ebrezza, nonché di essere responsabile di otto illeciti
amministrativi commessi tra il 2007 e il 2013, prima che le fosse stata data
tale garanzia.
65 Da
un lato, relativamente a tali otto illeciti amministrativi, si deve rilevare
che essi erano noti alla data in cui detta garanzia è stata prestata e non
hanno ostato alla concessione della medesima. Pertanto, tali illeciti non
possono più essere presi in considerazione per giustificare la decisione di
revoca della medesima garanzia.
66 Per
quanto attiene, dall’altro lato, ai due illeciti amministrativi commessi da JY
dopo che le è stata fornita la garanzia di concessione della cittadinanza
austriaca, il Verwaltungsgericht Wien (Tribunale amministrativo di Vienna) ha
ritenuto che essi mettessero a repentaglio, rispettivamente, «la tutela della
sicurezza stradale» e «in modo particolare la sicurezza degli altri utenti
della strada». Secondo il giudice del rinvio, quest’ultimo illecito costituisce
una «grave violazione di disposizioni di tutela intese a garantire l’ordine e
la sicurezza stradale» e può «di per sé solo dimostrare che non ricorrono le
condizioni per la concessione della cittadinanza previste all’articolo 10,
paragrafo 1, punto 6, della legge sulla cittadinanza (...) senza che il valore
del tasso alcolemico sia decisivo».
67 Il
governo austriaco ha riferito, nelle sue osservazioni scritte, che, in forza di
una giurisprudenza costante del Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa),
nell’ambito della procedura di cui all’articolo 20, paragrafo 2, della legge
sulla cittadinanza, in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 1, punto
6, della medesima, si deve tener conto del comportamento complessivo del
richiedente la cittadinanza, in particolare degli illeciti dallo stesso
commessi. La questione dirimente sarebbe quella di stabilire se si tratti di
illeciti che autorizzino a ritenere che tale richiedente violerà, anche in
futuro, disposizioni essenziali adottate allo scopo di tutelare i rischi per la
vita, la salute, la sicurezza o la tranquillità pubblica e l’ordine pubblico, o
per tutelare altri interessi giuridici previsti all’articolo 8, paragrafo 2,
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali.
68 A
tale riguardo, occorre ricordare che, in quanto giustificazione di una
decisione che comporta la perdita dello status di cittadino dell’Unione
conferito ai cittadini degli Stati membri dall’articolo 20 TFUE, le
nozioni di «ordine pubblico» e di «pubblica sicurezza» devono essere intese in
senso restrittivo, non potendo la loro portata del resto essere determinata
unilateralmente dagli Stati membri senza controllo da parte delle istituzioni
dell’Unione (v., per analogia, sentenza del 13 settembre 2016, Rendón Marín, C‑165/14,
EU:C:2016:675, punto 82).
69 La
Corte ha quindi dichiarato che la nozione di «ordine pubblico» presuppone, in
ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi
infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della
società. Quanto alla nozione di «pubblica sicurezza», dalla giurisprudenza
della Corte risulta che tale nozione comprende la sicurezza interna di uno
Stato membro e la sua sicurezza esterna e che, pertanto, il pregiudizio al
funzionamento delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali nonché la
minaccia riguardante la sopravvivenza della popolazione, così come il rischio
di perturbazioni gravi dei rapporti internazionali o della coesistenza pacifica
dei popoli, o ancora il pregiudizio agli interessi militari, possono ledere la
pubblica sicurezza (sentenza del 13 settembre 2016, Rendón Marín, C‑165/14,
EU:C:2016:675, punto 83 e giurisprudenza ivi citata).
70 Nel
caso di specie, occorre rilevare che, tenuto conto della natura e della gravità
dei due illeciti amministrativi menzionati al punto 66 della presente sentenza
nonché del fatto che le nozioni di «ordine pubblico» e di «pubblica sicurezza»
vadano intese in senso restrittivo, non risulta che JY rappresenti una minaccia
reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse
fondamentale della società o una minaccia alla pubblica sicurezza della
Repubblica d’Austria. È vero che tali illeciti costituiscono una violazione
delle disposizioni relative al codice della strada pregiudizievole per la
sicurezza stradale. Tuttavia, sia dalle osservazioni scritte presentate da JY
sia dalla risposta del governo austriaco a un quesito posto dalla Corte in
udienza risulta che tali due illeciti amministrativi, che, del resto, hanno
dato luogo a sanzioni pecuniarie relativamente ridotte pari, rispettivamente, a
EUR 112 e a EUR 300, non erano tali da comportare il ritiro della
patente di guida di JY e, dunque, da vietare a quest’ultima di guidare un
veicolo a motore sulla pubblica via.
71 Infrazioni
al codice della strada, punibili con semplici sanzioni amministrative, non
possono essere considerate idonee a dimostrare che la persona responsabile di
tali illeciti costituisca una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblici
tale da giustificare che sia resa definitiva la perdita del suo status di
cittadino dell’Unione. Ciò è tanto più vero in quanto, nel caso di specie, tali
illeciti hanno dato luogo a sanzioni amministrative minori e non hanno privato
JY del diritto di continuare a guidare un veicolo a motore sulla pubblica via.
72 Occorre
aggiungere, per il resto, che, nel caso in cui il giudice del rinvio constati
che, conformemente alla garanzia di concessione della cittadinanza austriaca,
quest’ultima era già stata concessa all’interessata, illeciti di tal genere non
possono, di per sé, dar luogo a una revoca della naturalizzazione.
73 Pertanto,
in considerazione delle rilevanti conseguenze per la situazione di JY, per
quanto riguarda, in particolare, il normale sviluppo della sua vita familiare e
professionale, che comporta la decisione di revocare la garanzia di concessione
della cittadinanza austriaca, la quale ha l’effetto di rendere definitiva la perdita
dello status di cittadino dell’Unione, tale decisione non risulta proporzionata
alla gravità degli illeciti commessi da tale persona.
74 Alla
luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda
questione pregiudiziale posta dichiarando che l’articolo 20 TFUE deve
essere interpretato nel senso che le autorità nazionali competenti e, se del
caso, i giudici nazionali dello Stato membro ospitante sono tenuti a verificare
se la decisione di revocare la garanzia di concessione della cittadinanza di
tale Stato membro, che rende definitiva la perdita dello status di cittadino
dell’Unione per la persona interessata, sia compatibile con il principio di
proporzionalità in considerazione delle conseguenze che essa comporta per la
situazione di tale persona. Tale requisito di compatibilità con il principio di
proporzionalità non è soddisfatto qualora una simile decisione sia motivata da
infrazioni di natura amministrativa al codice della strada, che, secondo il
diritto nazionale applicabile, danno luogo a una mera sanzione pecuniaria.
Sulle
spese
75 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per
questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) La
situazione di una persona che, avendo la cittadinanza di un solo Stato membro,
rinuncia a tale cittadinanza e perde, di conseguenza, il proprio status di
cittadino dell’Unione, al fine di ottenere la cittadinanza di un altro Stato
membro, a seguito della garanzia fornita da parte delle autorità di
quest’ultimo Stato che tale cittadinanza le sarebbe stata concessa, rientra,
per la sua natura e le sue conseguenze, nell’ambito di applicazione del diritto
dell’Unione qualora tale garanzia sia revocata con l’effetto di impedire a tale
persona di recuperare lo status di cittadino dell’Unione.
2) L’articolo
20 TFUE deve essere interpretato nel senso che le autorità nazionali
competenti e, se del caso, i giudici nazionali dello Stato membro ospitante
sono tenuti a verificare se la decisione di revocare la garanzia di concessione
della cittadinanza di tale Stato membro, che rende definitiva la perdita dello
status di cittadino dell’Unione per la persona interessata, sia compatibile con
il principio di proporzionalità in considerazione delle conseguenze che essa
comporta per la situazione di tale persona. Tale requisito di compatibilità con
il principio di proporzionalità non è soddisfatto qualora una simile decisione
sia motivata da infrazioni di natura amministrativa al codice della strada,
che, secondo il diritto nazionale applicabile, danno luogo a una mera sanzione
pecuniaria.
Firme
* Lingua processuale: il
tedesco.