Corte di Giustizia delle Comunità europee (Grande
Sezione), 6 settembre 2006
C-88/03, Repubblica
portoghese – Commissione delle Comunità europee
Nella causa C-88/03,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento, proposto alla Corte, ai sensi
dell’art. 230 CE, il 24 febbraio 2003,
Repubblica portoghese,
rappresentata dal sig. L. Fernandes, in qualità di
agente,
assistito dagli avv.ti J. Da Cruz Vilaça
e L. Romão, advogados,
con
domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
sostenuta da
Regno di Spagna,
rappresentato dalla sig.ra N. Díaz Abad,
in qualità di agente, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
e
Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord,
rappresentato dalla sig.ra R. Caudwell, in qualità
di agente,
assistita dal sig. D. Anderson, QC, con domicilio eletto in Lussemburgo,
intervenienti,
contro
Commissione delle Comunità
europee,
rappresentata dai sigg. V. Di Bucci e
F. de Sousa Fialho,
in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
convenuta,
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai
sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas
(relatore) e J. Malenovský, presidenti di
sezione, dai sigg. J.‑P. Puissochet, R. Schintgen,
dalla sig.ra N. Colneric, dai
sigg. S. von Bahr, J. Klučka e U. Lõhmus,
giudici,
avvocato generale: sig. L.A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore
principale
vista
la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 6
settembre 2005,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 20
ottobre 2005,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con
il suo ricorso,
Contesto normativo
La normativa comunitaria
2 L’art. 87,
n. 1, CE così dispone:
«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato,
sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli
scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante
risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune
produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
3 La
comunicazione 10 dicembre 1998 della Commissione sull’applicazione delle norme
relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese
(GU C 384, pag. 3; in prosieguo: la «comunicazione relativa agli
aiuti di Stato in materia di tassazione diretta») al punto 2 precisa che
essa intende fornire chiarimenti in merito alla qualificazione come aiuti ai
sensi dell’art. 87, n. 1, CE relativamente alle misure fiscali.
4 L’art.
87, n. 3, CE prevede che possono considerarsi compatibili con il mercato
comune:
«a) gli
aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di
vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di
sottoccupazione;
(…)
c) gli
aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni
economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura
contraria al comune interesse;
(…)».
5 L’art. 299,
n. 2, CE stabilisce che le disposizioni del Trattato si applicano ai
dipartimenti francesi d’oltremare, alle Azzorre, a Madeira e alle isole
Canarie. Tuttavia, tenuto conto del fatto che la situazione socioeconomica
strutturale di tali regioni è aggravata da determinati fattori, la cui
persistenza e il cui cumulo recano grave danno al loro sviluppo, il legislatore
comunitario può adottare misure specifiche volte, in particolare, a stabilire
le condizioni di applicazione del Trattato a tali regioni.
6 Ai
sensi del punto 4.15 degli Orientamenti della Commissione in materia di
aiuti di Stato a finalità regionale (GU 1998, C 74, pag. 9),
nella versione modificata del 9 settembre 2000 (GU C 258,
pag. 5; in prosieguo: gli «orientamenti in materia di aiuti di Stato a
finalità regionale»), sono vietati gli aiuti regionali destinati a ridurre le
spese correnti di un’impresa, ovvero gli aiuti al funzionamento.
7 Tuttavia,
in base al punto 4.16.2 dei detti orientamenti, nelle regioni
ultraperiferiche che beneficiano della deroga di cui all’art. 87,
n. 3, lett. a) e c), CE possono essere autorizzati aiuti che non
siano simultaneamente decrescenti e limitati nel tempo, se contribuiscono a
compensare i costi addizionali dell’esercizio dell’attività economica inerenti
ai fattori di cui all’art. 299, n. 2, CE, la cui persistenza e il cui
cumulo nuocciono gravemente allo sviluppo di tali
regioni. Il punto in questione precisa altresì che spetta allo Stato
membro valutare l’entità di detti costi e dimostrare il nesso esistente con i
summenzionati fattori. Inoltre, gli aiuti previsti dovranno essere giustificati
in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e della loro natura, ed
il loro ammontare dovrà essere proporzionale ai sovraccosti
che intendono compensare.
La normativa nazionale
8
9 Dalle
dette disposizioni si evince che le regioni autonome dispongono sia di entrate
fiscali proprie, sia di una parte delle entrate fiscali dello Stato, come
stabilito in base ad un principio che garantisce la solidarietà nazionale
effettiva. Rientra, inoltre, nella competenza esclusiva delle assemblee
legislative di tali regioni l’esercizio, nel rispetto delle condizioni previste
da una legge quadro adottata dall’Assemblea della Repubblica, di un proprio
potere fiscale, così come la facoltà di adeguare le imposte nazionali alle
specificità regionali.
10 Con
la legge 24 febbraio 1998, n. 13, Lei de Finanças
das Regiões Autónomas (legge finanziaria delle regioni autonome; Diário da República I,
série A, n. 46, pag. 746; in prosieguo: la «legge n. 13/98»), lo
Stato portoghese ha definito in modo preciso le condizioni di tale autonomia
finanziaria. Detta legge enuncia i principi e gli obiettivi dell’autonomia
finanziaria regionale, prevede il coordinamento del regime finanziario delle
regioni autonome con quello dello Stato, stabilisce il principio della
solidarietà nazionale e l’obbligo di cooperazione tra lo Stato e le regioni
autonome.
11 Per
ciò che riguarda la cooperazione fra lo Stato e le regioni autonome,
l’art. 5, nn. 1-3, della legge
n. 13/98 dispone, in particolare, quanto segue:
«1. Nell’adempimento
del dovere costituzionale e statutario di solidarietà, lo Stato, che a riguardo
dovrà tenere conto delle disponibilità di bilancio e dell’esigenza di
assicurare parità di trattamento a tutte le parti del territorio nazionale, si
adopera con le autorità competenti delle regioni autonome al fine di promuovere
lo sviluppo economico e di correggere le disparità derivanti dall’insularità e
per il raggiungimento del livello economico e sociale del resto del territorio
nazionale e dell’Unione europea.
2. Nella
sfera finanziaria, la solidarietà nazionale si traduce, in particolare, in
trasferimenti di bilancio stabiliti dal presente provvedimento, e dovrà
adeguarsi in permanenza al livello di sviluppo delle regioni autonome e,
soprattutto, perseguire la creazione di condizioni che consentano una migliore
copertura finanziaria attraverso entrate fiscali proprie.
3. La
solidarietà nazionale mira a garantire un principio fondamentale di parità di
trattamento di tutti i cittadini portoghesi e la possibilità per questi ultimi
di godere di politiche sociali stabilite a livello nazionale, e si prefigge
altresì di contribuire al raggiungimento del livello economico e sociale del
resto del territorio nazionale e dell’Unione (…); essa si traduce, in
particolare, in trasferimenti di bilancio la cui concretizzazione dovrà
avvenire in conformità delle disposizioni del presente articolo».
12 Come
rammentato al punto 7 della motivazione della decisione impugnata, la
legge 13/98 prevede, peraltro, che l’imposta nazionale sul reddito delle persone
fisiche e l’imposta nazionale sul reddito delle persone giuridiche
costituiscono un’entrata delle regioni autonome, alle condizioni che essa
stessa determina. Ai sensi dell’art. 37 di detta legge, le assemblee
legislative delle regioni autonome sono autorizzate, in particolare, a ridurre
le aliquote dell’imposta sul reddito ivi applicabili, fino al limite del 30%
delle aliquote previste dalla legislazione nazionale.
Regime specifico della Regione autonoma delle
Azzorre
13 Con
decreto legislativo regionale 20 gennaio 1999, n. 2/99/A, così come
modificato dal decreto legislativo regionale 30 dicembre 1999, n. 33/99/A
(in prosieguo: il «decreto n. 2/99/A»), l’organo legislativo della Regione
delle Azzorre, in forza delle competenze che gli sono attribuite in materia, ha
adottato le modalità di adeguamento del sistema fiscale nazionale alle
specificità regionali. Tale decreto è in vigore dal 1° gennaio 1999 e
comprende, in particolare, un capitolo relativo alle riduzioni delle aliquote
dell’imposta sul reddito.
14 Le
succitate riduzioni delle aliquote d’imposta sono automaticamente applicabili a
tutti gli operatori economici (persone fisiche e giuridiche) e, secondo le
autorità portoghesi, avrebbero l’obiettivo specifico di consentire alle imprese
stabilite nelle Azzorre di superare gli svantaggi strutturali derivanti dalla
loro ubicazione in una regione insulare e ultraperiferica. In ragione di ciò,
tutti i soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e
dell’imposta sul reddito delle persone giuridiche nella Regione delle Azzorre
beneficiano di riduzioni delle aliquote di tali imposte, sino al 20%
relativamente alla prima delle due imposte (15% nel 1999) e sino al 30%
relativamente alla seconda. Il costo in bilancio di detta misura, quantificato
in base alla corrispondente perdita di gettito fiscale, è valutato dalle
autorità portoghesi a circa EUR 26,25 milioni l’anno.
La decisione impugnata
15 Con
lettera 5 gennaio 2000 le autorità portoghesi hanno notificato alla Commissione
delle Comunità europee un regime che adegua il sistema fiscale nazionale alle
specificità della Regione autonoma delle Azzorre. Tale regime, che è stato
notificato tardivamente, in risposta a una richiesta di informazioni dei
servizi della Commissione del 7 dicembre 1999 formulata in seguito ad articoli
apparsi sulla stampa, ed è entrato in vigore prima di essere autorizzato dalla
Commissione, è stato iscritto nel registro degli aiuti non notificati.
16 In
seguito all’esame delle informazioni trasmesse dalle autorità portoghesi,
17 Al
termine di tale procedimento
18 Al
punto 23 della motivazione di tale decisione, con riferimento alla sua
comunicazione relativa agli aiuti di Stato nell’ambito della tassazione
diretta,
19 Al
punto 24 della motivazione della decisione impugnata,
«– (…)
[d]al momento che le riduzioni delle aliquote d’imposta in esame si applicano
alle imprese, esse conferiscono a queste ultime (…) un vantaggio che ne
alleggerisce gli oneri normalmente gravanti sul bilancio,
– la
concessione di una riduzione d’imposta implica una perdita di gettito fiscale
che (…) “è equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa
fiscale”. Dal momento che questo principio si applica anche al caso degli aiuti
concessi da enti regionali e locali degli Stati membri (…), le riduzioni delle
aliquote d’imposta in esame sono concesse mediante risorse statali, ossia
risorse che, nel sistema delle finanze pubbliche portoghesi, sono allocate alla
Regione autonoma delle Azzorre,
– il
criterio secondo cui la misura deve incidere sulla concorrenza e sugli scambi
tra Stati membri presuppone che il beneficiario della misura svolga un’attività
economica, indipendentemente dal suo statuto giuridico o dalle modalità del
finanziamento. Secondo una giurisprudenza costante, la condizione per cui la
misura deve incidere sugli scambi è soddisfatta, poiché le imprese beneficiarie
svolgono un’attività economica che è oggetto di commercio tra gli Stati membri
(…) È il caso appunto delle riduzioni d’imposta in esame, tenuto conto
della portata del [loro] ambito di applicazione settoriale e nella misura in
cui almeno una parte delle imprese in questione svolga un’attività che è
oggetto di scambi tra Stati membri».
20 Per
quanto riguarda il criterio della selettività,
21
22 In
primo luogo, in quanto l’elemento di selettività insito nel concetto di aiuto
riposa su un confronto tra due gruppi d’imprese che si trovano nello stesso
ambito di riferimento (quelle che beneficiano del vantaggio e quelle che non ne
beneficiano), esso può essere accertato unicamente in rapporto ad una
tassazione definita normale. Secondo
23 In
secondo luogo, risulterebbe inconciliabile con il concetto di aiuto, che
comprende tutti gli interventi che diminuiscono gli oneri normalmente gravanti
sul bilancio di una o più imprese, indipendentemente dalla loro finalità, dalla
loro giustificazione, dal loro obiettivo e dallo status dell’autorità pubblica
che li istituisce o il cui bilancio sostiene l’onere, affermare, come fanno le
autorità portoghesi, che benefici di portata territoriale limitata diventano
misure generali nella regione in questione per il semplice fatto di essere
stati istituiti non dall’autorità centrale, bensì dall’autorità regionale e di
applicarsi in tutto il territorio soggetto alla giurisdizione della regione in
questione. «Una distinzione basata unicamente sull’ente che decide la misura
priverebbe di qualsiasi efficacia l’articolo 87 [CE], che intende disciplinare
le misure in questione esclusivamente in funzione dei loro effetti sulla
concorrenza e sugli scambi comunitari (…)».
24
25 In
terzo luogo, le riduzioni delle aliquote d’imposta di cui sopra non potrebbero
essere giustificate dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale
portoghese.
26 Dopo
aver qualificato, al punto 34 della motivazione della decisione impugnata,
come aiuti di Stato le misure in questione,
27 In
proposito
28 Invece,
secondo
29 Occorre
precisare che, al punto 18 della motivazione della decisione impugnata,
30
31 Di
conseguenza, nell’art. 1 della decisione impugnata,
Le conclusioni delle
parti
32 Con
ordinanza 16 settembre 2003 del presidente della Corte, è stato autorizzato
l’intervento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a sostegno
delle conclusioni della Repubblica portoghese.
33 Con
ordinanza 9 giugno 2005 del presidente della Corte, è stato autorizzato
l’intervento del Regno di Spagna a sostegno delle conclusioni della Repubblica
portoghese.
34
– dichiarare
il presente ricorso ricevibile;
– dichiarare
il presente ricorso fondato e, pertanto, annullare la decisione impugnata nella
parte in cui qualifica come aiuti di Stato le riduzioni delle aliquote
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e giuridiche residenti nelle
Azzorre;
– in
subordine, e fatto salvo quanto precede, dichiarare il presente ricorso fondato
ed annullare parzialmente la decisione impugnata nella parte in cui dichiara
incompatibili con il mercato comune le riduzioni d’imposta applicabili ad
imprese che esercitino attività finanziarie, così come ad imprese che
esercitino attività del tipo «servizi intragruppo» e
in quanto, all’art. 3, ingiunge alla Repubblica portoghese di recuperarne
l’importo;
– condannare
35
– che
il ricorso sia respinto come infondato;
– che
36 Il
Regno Unito, intervenuto a sostegno delle conclusioni del Portogallo, conclude
che
Sul ricorso
37 Il
governo portoghese deduce tre motivi a sostegno del proprio ricorso. In primo
luogo, la decisione impugnata sarebbe viziata, sotto un duplice profilo, da un
errore di diritto nell’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE. In
secondo luogo, tale decisione non sarebbe sufficientemente motivata e ciò
rappresenterebbe una violazione dell’art. 253 CE. In terzo luogo, la
decisione in questione sarebbe inficiata da un manifesto errore di valutazione
dei fatti che condizionano l’applicazione dell’art. 87, n. 3,
lett. a), CE.
Sul primo motivo, attinente ad un errore di
diritto nell’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE
Argomenti delle parti
38 Con
il primo motivo di ricorso il governo portoghese sostiene che le riduzioni
delle aliquote d’imposta sul reddito previste dal decreto n. 2/99/A a
favore delle persone fisiche e giuridiche residenti nelle Azzorre non
rappresentano misure selettive, bensì misure a carattere generale e che,
comunque sia, la differenziazione in materia di oneri che le dette riduzioni
operano è giustificata dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale
portoghese.
39 Con
riguardo alla valutazione del carattere selettivo delle misure in questione, il
governo portoghese afferma innanzi tutto che
40 Successivamente,
il governo portoghese sottolinea che le riduzioni delle aliquote d’imposta in
questione discendono direttamente dai principi basilari del sistema tributario
portoghese, in particolare dai principi di ridistribuzione e di solidarietà
nazionale, così come dal grado di autonomia della regione interessata. Le dette
riduzioni costituirebbero il risultato dell’esercizio di un potere sovrano
garantito dalla Costituzione e la loro adozione sarebbe giustificata in base ai
fattori elencati nell’art. 299, n. 2, CE, ossia, l’insularità, il
clima difficile e la dipendenza economica delle Azzorre da un numero limitato
di prodotti.
41 Secondo
il governo portoghese, ad ogni modo, la decisione impugnata ignora il fatto che
le riduzioni dell’aliquota d’imposta in questione sono giustificate dalla
natura e dalla struttura del sistema fiscale portoghese. In merito, detto
governo sostiene che tali misure contribuiscono al raggiungimento degli
obiettivi strutturali del sistema fiscale portoghese, ovvero, la ripartizione
degli oneri fiscali, secondo la capacità contributiva, a fini redistributivi.
Il governo portoghese, inoltre, rammenta che esistono differenze oggettive tra
i contribuenti residenti nel territorio continentale portoghese e quelli
residenti nelle Azzorre. Questi due elementi, del resto, trarrebbero il loro
fondamento direttamente dai testi costituzionali e legislativi che stabiliscono
i principi informatori del sistema fiscale portoghese così come l’autonomia
delle regioni ultraperiferiche.
42 Secondo
43
44 Quanto
all’argomento secondo cui i benefici fiscali contestati sarebbero giustificati
dalla natura e dalla struttura del sistema tributario portoghese,
45 Il
governo del Regno Unito, intervenuto a sostegno della Repubblica portoghese, ha
concentrato la sua argomentazione sulla questione della selettività.
Respingendo l’argomento della Commissione secondo cui le misure il cui ambito
non si estende a tutto il territorio di uno Stato membro soddisfano il criterio
di specificità stabilito all’art. 87, n. 1, CE, il Regno Unito
sostiene che, a volte, possono non soddisfare tale criterio le misure fiscali
adottate da regioni decentrate o autonome, che siano applicabili in tutto il
territorio di loro competenza e siano prive di specificità settoriale.
46 Secondo
il governo del Regno Unito, allorché, come nel caso in esame, il legislatore di
una regione autonoma stabilisce aliquote d’imposta che si applicano in maniera
uniforme all’intero territorio della regione interessata, ma che sono inferiori
a quelle applicate, in base alla decisione del legislatore nazionale, alle altre
parti dello Stato membro, la selettività della misura non potrebbe dedursi dal
solo fatto che le altre regioni siano soggette ad un livello impositivo
differente. In relazione alle circostanze, sarebbe opportuno valutare la
selettività in questione nell’ambito della regione stessa e non nel contesto
dello Stato membro nel suo insieme. Ciò si verificherebbe in presenza di un
sistema costituzionale che riconoscesse un’autonomia fiscale sufficiente
affinché una riduzione di tassazione concessa da una collettività locale
potesse essere considerata come decisa da una regione autonoma o decentrata
che, non solo ha il potere di adottare tale decisione, ma che, per di più, deve
sopportare le conseguenze finanziarie e politiche.
47 Pertanto,
prima di qualificare come aiuti di Stato le aliquote fiscali regionali ridotte
rispetto alle aliquote fiscali nazionali,
48 Secondo
il governo del Regno Unito, la valutazione della natura di un regime fiscale
regionale in relazione agli aiuti di Stato solleva questioni di più ampia
portata concernenti l’autonomia regionale, che hanno notevole rilevanza sul
piano costituzionale. In particolare, potrebbe essere rimesso in discussione
l’assetto costituzionale di decentralizzazione «asimmetrica» del Regno Unito
relativamente alla situazione della Scozia e dell’Irlanda del Nord.
49 Il
Regno di Spagna, anch’esso intervenuto a sostegno della Repubblica portoghese,
evidenzia che il decentramento, laddove esiste, costituisce parte dell’impianto
costituzionale degli Stati membri. Accogliere gli argomenti della Commissione,
quindi, significherebbe non tener conto di tale struttura costituzionale,
considerato, in particolare, che la politica fiscale in materia di imposte
dirette continua a rientrare in un potere proprio degli Stati membri.
50 In
replica all’intervento del Regno Unito,
51
Giudizio della Corte
52 L’art. 87,
n. 1, CE vieta gli aiuti che «favoriscono talune imprese o talune
produzioni», vale a dire, gli aiuti selettivi (v. sentenza 15 dicembre 2005,
causa C‑66/02, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑10901,
punto 94). È, tuttavia, giurisprudenza costante che la nozione di aiuto di
Stato non riguarda i provvedimenti statali che stabiliscono una differenziazione
tra imprese e, pertanto, selettivi a priori, qualora tale differenziazione
risulti dalla natura o dalla struttura del sistema fiscale in cui tali
provvedimenti si inseriscono (v. in questo senso, sentenze 2 luglio 1974,
Italia/Commissione, cit., punto 33, e 15 dicembre 2005, causa C‑148/04,
Unicredito Italiano, Racc. pag. I‑11137, punto 51).
53 Pertanto
occorre, innanzi tutto, accertare se le misure di riduzione delle aliquote
d’imposta in questione abbiano un carattere selettivo e, eventualmente,
verificare se, come sostenuto dal governo portoghese, tali misure siano
giustificate dalla natura e dalla struttura del sistema fiscale portoghese.
54 In
merito alla valutazione del requisito della selettività, che è un elemento
costitutivo della nozione di aiuto di Stato, da una giurisprudenza costante
risulta che l’art. 87, n. 1, CE richiede di stabilire se, nell’ambito
di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire
«talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre imprese che si trovino
in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo
perseguito dal detto regime (v., in questo senso, sentenze 8 novembre 2001,
causa C‑143/99, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Racc. pag. I‑8365,
punto 41; 29 aprile 2004, causa C-308/01, GIL Insurance
e a., Racc. pag. I-4777, punto 68, e 3 marzo 2005, causa C‑172/03,
Heiser, Racc. pag. I‑1627,
punto 40).
55 Una
simile verifica è altrettanto necessaria con riguardo ad un provvedimento
adottato non dal legislatore nazionale, ma da un ente infrastatale,
in quanto una misura adottata da una collettività territoriale e non dal potere
centrale può costituire un aiuto qualora ricorrano i presupposti di cui
all’art. 87, n. 1, CE (v. sentenza 14 ottobre 1987, causa 248/84,
Germania/Commissione, Racc. pag. 4013, punto 17).
56 Da
quanto precede risulta che, per valutare la selettività della misura in
questione, occorre accertare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, detta
misura rappresenti un vantaggio per talune imprese rispetto ad altre che si
trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga. La determinazione del
contesto di riferimento assume un’importanza maggiore nel caso delle misure
fiscali, dal momento che l’esistenza stessa di un vantaggio può essere
accertata solo rispetto a un livello di tassazione definito «normale».
L’aliquota fiscale normale è quella in vigore nell’area geografica che
costituisce l’ambito di riferimento.
57 A
tale riguardo, l’ambito di riferimento non deve essere necessariamente definito
entro i limiti del territorio dello Stato membro interessato, cosicché un
provvedimento che concede un beneficio solo in una parte del territorio
nazionale non è per ciò solamente selettivo ai sensi dell’art. 87,
n. 1, CE.
58 Non
si può escludere che un’entità infrastatale sia
dotata di uno statuto di fatto e di diritto che la renda sufficientemente
autonoma rispetto al governo centrale di uno Stato membro affinché, grazie alle
misure adottate, sia la detta entità, e non il governo centrale, a rivestire un
ruolo fondamentale nella definizione dell’ambiente politico ed economico in cui
operano le imprese. In tali circostanze, il territorio nel quale esercita la
sua competenza l’entità infrastatale che ha adottato
il provvedimento, e non il territorio nazionale nella sua totalità, rappresenta
il contesto rilevante per accertare se un provvedimento adottato da tale entità
favorisca determinate imprese rispetto ad altre che si trovino in una
situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto dell’obiettivo perseguito
dal provvedimento o dal regime giuridico interessato.
59 L’argomento
della Commissione secondo cui tale analisi sarebbe in contrasto con la lettera
del Trattato e con una giurisprudenza ben consolidata in materia non può essere
accolto.
60 Certo,
61 Né
si può, tanto meno, dedurre dalla sentenza 19 settembre 2000, causa C-156/98,
Germania/Commissione (Racc. pag. I‑6857), che una misura il cui
beneficio sia riservato alle imprese ubicate in talune regioni sia, per ciò
solo, selettiva. Al punto 23 di tale sentenza,
62 Al
fine di valutare la selettività di una misura adottata da un’entità infrastatale e intesa, come la misura in questione, a
stabilire, unicamente in una parte del territorio di uno Stato membro,
un’aliquota fiscale ridotta in confronto all’aliquota in vigore nel resto del
detto Stato membro, occorre, come è stato esposto al punto 58 della
presente sentenza, verificare se il detto provvedimento sia stato adottato da
tale entità nell’esercizio di poteri sufficientemente autonomi rispetto al
governo centrale e, eventualmente, accertare se il provvedimento si applichi
effettivamente a tutte le imprese situate o a tutte le produzioni realizzate
nel territorio di competenza di tale entità.
63 L’avvocato
generale, ai paragrafi 50 e seguenti delle sue conclusioni, ha
individuato, in particolare, tre situazioni in cui può porsi la questione della
qualificazione di aiuto di Stato di una misura volta a fissare, per un’area
limitata geograficamente, aliquote fiscali ridotte rispetto alle aliquote in
vigore a livello nazionale.
64 Nella
situazione considerata in primo luogo, il governo centrale decide
unilateralmente di applicare in un’area geografica determinata un’aliquota
minore in confronto all’aliquota applicabile a livello nazionale. La seconda
situazione riflette un modello di ripartizione delle competenze in materia
fiscale in cui tutti gli enti territoriali dello stesso livello (regioni,
comuni o altri) possono liberamente stabilire, nel limite delle competenze di
cui dispongono, l’aliquota d’imposta applicabile nel territorio di loro
competenza.
65 Nella
situazione presentata in terzo luogo, un ente regionale o territoriale,
nell’esercizio di poteri sufficientemente autonomi rispetto al potere centrale,
stabilisce un’aliquota fiscale inferiore a quella nazionale ed applicabile unicamente
alle imprese situate all’interno del territorio di sua competenza.
66 In
quest’ultima situazione, il contesto giuridico rilevante per valutare la
selettività di una misura fiscale potrebbe limitarsi all’area geografica
interessata dal provvedimento qualora l’ente territoriale, segnatamente in
virtù del suo statuto e dei suoi poteri, ricopra un ruolo determinante nella
definizione del contesto politico ed economico in cui operano le imprese
presenti nel territorio di sua competenza.
67 Affinché
una decisione presa in simili circostanze possa essere considerata come
adottata nell’esercizio di poteri sufficientemente autonomi, è innanzi tutto
necessario, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 54 delle sue
conclusioni, che tale decisione sia stata adottata da un’autorità regionale o
territoriale dotata, sul piano costituzionale, di uno statuto politico e
amministrativo distinto da quello del governo centrale. Inoltre, la decisione
in questione deve essere stata presa senza possibilità di un intervento diretto
da parte del governo centrale in merito al suo contenuto. Infine, le
conseguenze economiche di una riduzione dell’aliquota d’imposta nazionale
applicabile alle imprese presenti nella regione non devono essere compensate da
sovvenzioni o contributi provenienti da altre regioni o dal governo centrale.
68 Da
quanto precede risulta che un’autonomia politica e fiscale rispetto al governo
centrale che sia sufficiente per quanto riguarda l’applicazione delle
disposizioni comunitarie relative agli aiuti di Stato presuppone, come
sostenuto dal governo del Regno Unito, che l’ente infrastatale
sia dotato, non solo della competenza per adottare, nel territorio di
competenza, misure di riduzione dell’aliquota d’imposta indipendentemente da
qualsiasi considerazione collegata alla condotta dello Stato centrale, ma
altresì che detto ente si assuma le conseguenze politiche ed economiche di una
tale misura.
69 Poiché
il governo portoghese contesta la valutazione, effettuata dalla Commissione,
della selettività delle misure di riduzioni fiscali in questione, occorre
verificare se tali misure, vantaggiose per le imprese soggette ad imposta nella
Regione delle Azzorre, soddisfino i criteri esposti ai punti 67 e 68 della
presente sentenza.
70 In
proposito si deve osservare che, in virtù della Costituzione della Repubblica
portoghese, le Azzorre costituiscono una regione autonoma, dotata di uno
statuto politico-amministrativo e di organi di governo propri, che hanno il
potere di esercitare proprie competenze fiscali e di adeguare le disposizioni
fiscali nazionali alle specificità regionali, in conformità della legge
n. 13/98 e del decreto n. 2/99/A.
71 Per
quanto concerne l’autonomia sotto il profilo finanziario, il governo
portoghese, replicando all’argomento della Commissione relativo alla mancanza
di autonomia della Regione autonoma delle Azzorre a causa dei trasferimenti
finanziari compensatori provenienti dallo Stato centrale, si é limitato ad
osservare che
72 A
tale riguardo, occorre constatare che, in base all’art. 5, n. 1,
della legge n. 13/98 e nell’ambito dell’adeguamento del sistema fiscale
nazionale alle specificità regionali, il principio costituzionale della
solidarietà nazionale è stato precisato nel senso che lo Stato centrale
partecipa, con le autorità delle regioni autonome, al compito di promuovere lo
sviluppo economico, alla correzione delle disparità che derivano
dall’insularità e al raggiungimento del livello economico e sociale del resto
del territorio nazionale.
73 Secondo
l’art. 32 della legge summenzionata, l’applicazione di tale principio si
traduce in un obbligo, sia per le autorità centrali, sia per quelle regionali,
di promuovere la correzione delle disparità derivanti dall’insularità riducendo
la pressione fiscale regionale, ed altresì nell’obbligo di assicurare un
livello appropriato di servizi pubblici e di attività gestite da privati.
74 Come
riconosciuto dal governo portoghese, in quanto corollario di tale struttura
costituzionale e legislativa, il decreto n. 2/99/A opera un adeguamento
del sistema tributario nazionale alle specificità regionali.
75 Anche
se il minor gettito fiscale derivante eventualmente per la regione delle
Azzorre dalla concessione delle riduzioni dell’aliquota d’imposta in questione
può incidere sulla realizzazione dell’obiettivo, riconosciuto dal governo
portoghese, della correzione delle disparità attinenti allo sviluppo economico,
ciò è in ogni caso compensato da un meccanismo di finanziamento gestito a
livello centrale. Nel caso di specie, tale finanziamento è previsto
espressamente dall’art. 5, n. 2, della legge n. 13/98 sotto
forma di trasferimenti di bilancio.
76 Ne
consegue che i due profili della politica fiscale del governo regionale, ossia,
da un lato, la decisione di diminuire la pressione tributaria regionale grazie
al potere di ridurre le aliquote d’imposta sul reddito e, dall’altro,
l’adempimento della missione di correzione delle disparità derivanti
dall’insularità, sono indissolubilmente legati e dipendono, dal punto di vista
finanziario, dai trasferimenti di bilancio gestiti dal governo centrale.
77 In
tali circostanze occorre concludere che la decisione del governo della Regione
autonoma delle Azzorre di esercitare il suo potere di riduzione delle aliquote
d’imposta nazionale sul reddito, al fine di consentire agli operatori economici
della regione di superare gli svantaggi strutturali derivanti dalla loro
ubicazione in una regione insulare e ultraperiferica, non è stata adottata nel
rispetto di tutte le condizioni menzionate ai punti 67 e 68 della presente
sentenza.
78 Di
conseguenza, il contesto giuridico rilevante per valutare la selettività delle
misure fiscali in questione non può essere definito esclusivamente entro i
limiti geografici della regione delle Azzorre. Tali misure devono essere
valutate con riferimento alla totalità del territorio portoghese, nell’ambito
del quale esse appaiono come selettive.
79 Ne
deriva che
80 Conformemente
alla giurisprudenza citata al punto 52 della presente sentenza, occorre
quindi accertare se le misure fiscali in questione possano essere giustificate
in base alla natura o alla struttura del sistema tributario portoghese, cosa
che spetta allo Stato membro interessato dimostrare.
81 Una
misura in deroga rispetto all’applicazione del sistema fiscale generale può
essere giustificata dalla natura e dalla struttura generale del sistema
tributario qualora lo Stato membro interessato possa dimostrare che tale misura
discende direttamente dai principi informatori o basilari del suo sistema
tributario. In proposito va operata una distinzione fra, da un lato, gli
obiettivi che persegue un determinato regime fiscale e che sono ad esso esterni
e, dall’altro, i meccanismi inerenti al sistema tributario stesso, necessari
per il raggiungimento di tali obiettivi.
82 Ora, non si può ritenere che misure quali quelle in
questione, applicabili a tutti gli operatori economici senza differenziazioni
in base alla rispettiva situazione finanziaria, possano essere considerate
conformi ad un intento di rispetto della capacità contributiva in una logica di
ridistribuzione. Se è vero che, in linea di principio, ogni operatore economico
subirebbe gli svantaggi connessi all’insularità delle Azzorre, a prescindere dalla
sua situazione finanziaria, il solo fatto che il sistema fiscale regionale sia
concepito in modo da assicurare la correzione di tali disparità non consente di
ritenere che qualsiasi beneficio fiscale concesso dalle autorità della Regione
autonoma in questione sia giustificato dalla natura e dalla struttura del
sistema fiscale nazionale. Agire sulla scorta di una politica di sviluppo
regionale o di coesione sociale non è sufficiente affinché una misura adottata
nel contesto di tale politica sia considerata per ciò solo giustificata.
83 Di
conseguenza, il governo portoghese non ha dimostrato che l’adozione da parte
della Regione autonoma delle Azzorre delle misure in questione fosse necessaria
al funzionamento ed all’efficacia del sistema fiscale generale. Detto governo
si è limitato unicamente ad un’affermazione generale in tal senso, senza
apportare elementi precisi a sostegno. Non ha, perciò, dimostrato che le misure
in questione siano giustificate dalla natura o dalla struttura del sistema
fiscale portoghese.
84 Di
conseguenza,
85 Sulla
base di quanto sopra esposto, il primo motivo di ricorso deve essere respinto.
Sul secondo motivo, attinente
all’insufficiente motivazione in merito all’esistenza di un pregiudizio agli
scambi tra gli Stati membri ed a restrizioni sensibili della concorrenza
Argomenti delle parti
86 Con
il secondo motivo di ricorso, il governo portoghese afferma, sostanzialmente,
che la motivazione della decisione impugnata non soddisfa i requisiti di cui
all’art. 253 CE, dal momento che detta decisione non specifica né
giustifica l’incidenza sugli scambi fra Stati membri delle riduzioni
dell’aliquota fiscale in questione, e nemmeno l’effetto sensibile della
distorsione della concorrenza che da queste misure deriva.
87
Giudizio della Corte
88 Secondo
una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in questione e
deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito
dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di
conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice
comunitario di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve
necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto
rilevanti, in quanto l’accertamento se la motivazione di un atto
soddisfi le condizioni di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non
solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme
giuridiche che disciplinano la materia (v., in particolare, sentenze 29
febbraio 1996, causa C‑56/93, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑723,
punto 86; 15 maggio 1997, causa C-278/95 P, Siemens/Commissione,
Racc. pag. I-2507, punto 17, e 15 luglio 2004, causa C‑501/00,
Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑6717, punto 73).
89 Applicato
alla qualificazione di una misura di aiuto, tale principio richiede che siano
indicate le ragioni in base alle quali
90 Nel
caso in esame, è sufficiente osservare in merito che la decisione impugnata
indica chiaramente ed applica al caso di specie i criteri che una misura deve
soddisfare per costituire un aiuto di Stato.
91 Quanto
alla valutazione da parte della Commissione degli effetti dell’aiuto sugli
scambi fra Stati membri, occorre constatare che la decisione impugnata, al
punto 24 della sua motivazione, e come ricordato al punto 19 della
presente sentenza, deduce logicamente dalle caratteristiche del sistema in
questione, così come dalla portata generale delle riduzioni d’imposta che tale
sistema comporta, e dato che tali riduzioni si applicano a tutti i settori
economici delle Azzorre, che almeno una parte delle imprese interessate
svolgerà un’attività economica che costituisce oggetto di tali scambi e che,
pertanto, gli scambi fra gli Stati membri possono essere pregiudicati.
92 Ne
deriva che il secondo motivo di ricorso dedotto dal governo portoghese,
connesso ad un’insufficienza di motivazione, deve essere respinto.
Sul terzo motivo, attinente ad un manifesto
errore di valutazione nell’applicazione dell’art. 87, n. 3,
lett. a), CE
Argomenti delle parti
93 Con
il terzo motivo, il governo portoghese addebita alla Commissione di aver
commesso un manifesto errore di valutazione nell’applicazione
dell’art. 87, n. 3, lett. a), CE escludendo dal beneficio della
deroga prevista da tale disposizione le riduzioni delle aliquote fiscali in
oggetto, in quanto applicabili ad imprese che esercitano attività finanziarie o
attività del tipo «servizi intragruppo» e ritenendole
incompatibili con il mercato comune all’art. 2 della decisione impugnata.
94 Orbene,
secondo il governo portoghese, da un lato, nell’ordinamento giuridico
portoghese non esisterebbero attività del tipo «servizi intragruppo»
e, dall’altro, le imprese attive nel settore finanziario potrebbero sopportare
i medesimi sovraccosti, derivanti dal carattere
ultraperiferico e dall’insularità della regione delle Azzorre, di quelli
individuati, con riguardo ad altri settori economici, da uno studio effettuato
dal Centre for European Policy Studies e
presentato il 3 novembre 1999 nell’ambito di una procedura in materia di aiuti
di Stato relativa alla Regione autonoma di Madeira. Tale studio si proponeva di
stabilire le conseguenze dell’art. 299, n. 2, CE relativamente alle
regioni autonome di Madeira e delle Azzorre.
95
96 In
secondo luogo,
97 Secondo
98
Giudizio della Corte
99 In
limine, occorre ricordare che
100 Gli
orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale vietano gli
aiuti regionali destinati a ridurre le spese correnti delle imprese, ossia gli
aiuti al funzionamento. Tuttavia, in base al punto 4.16.2 di tali
orientamenti, nelle regioni ultraperiferiche che beneficiano delle deroghe di
cui all’art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE possono essere
autorizzati aiuti al funzionamento in quanto contribuiscano a compensare i
costi addizionali dell’esercizio dell’attività economica
inerenti ai fattori di cui all’art. 299, n. 2, CE, la cui
persistenza e il cui cumulo nuocciono gravemente allo
sviluppo di tali regioni.
101 Tale punto degli orientamenti precisa che è compito dello
Stato membro interessato calcolare l’entità di questi costi addizionali e
dimostrare l’esistenza di un nesso con tali fattori. Aiuti di tale genere
devono essere giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo
regionale e della loro natura, e il loro ammontare deve essere proporzionale ai
costi addizionali che intendono compensare.
102 Occorre
osservare che il governo portoghese, allorché fa valere che le misure in
questione soddisfano i criteri previsti dai detti orientamenti non solo con
riguardo ai settori di attività economica diversi da quello dei servizi
finanziari, come ammette
103 Come è
stato ricordato al punto 101 della presente sentenza, in base agli
orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, è compito dello
Stato membro che abbia concesso gli aiuti calcolarne l’entità e dimostrare che
sono giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo della regione e
che il loro ammontare é proporzionale ai costi addizionali che intendono
compensare. Orbene, dagli atti e dal punto 18 della motivazione della
decisione impugnata risulta che le autorità portoghesi non sono state in grado
di fornire tali elementi con riguardo al settore finanziario.
104 Anche
se la decisione impugnata non precisa la ragione per cui
105 Pertanto,
dichiarando incompatibile con il mercato comune la parte del regime di aiuti di
cui all’art. 1 della decisione impugnata nella misura in cui si applica ad
imprese che esercitano attività finanziarie,
106 Occorre
altresì rilevare, relativamente alle imprese che esercitano attività del tipo
«servizi intragruppo», che, in replica all’argomento
delle autorità portoghesi secondo cui tali attività non esisterebbero
attualmente nell’ordinamento giuridico portoghese,
107 Pertanto,
il terzo motivo di ricorso, relativo alla violazione dell’art. 87,
n. 3, lett. a), CE deve essere respinto.
108 Poiché
nessuno dei motivi dedotti dalla Repubblica portoghese può essere accolto, il
ricorso dev’essere respinto.
Sulle spese
109 Ai
sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché
Per questi motivi,
1) Il
ricorso è respinto.
2)
3) Il
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ed il Regno di Spagna
sopporteranno le proprie spese.
(Seguono le firme)