Corte di Giustizia delle Comunità europee (Grande
Sezione), 8 settembre 2009
C-411/06, Commissione
delle Comunità europee – Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea
Nella causa C‑411/06,
avente ad oggetto il ricorso di annullamento, ai sensi
dell’art. 230 CE, proposto il 2 ottobre 2006,
Commissione delle Comunità
europee,
rappresentata dai sigg. G. Valero Jordana, M. Huttunen e
M. Konstantinidis,
in qualità di agenti,
con
domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Parlamento europeo,
rappresentato dalla sig.ra I. Anagnostopoulou e dal
sig. U. Rösslein,
in qualità di agenti,
con
domicilio eletto in Lussemburgo,
Consiglio dell’Unione
europea,
rappresentato dal sig. M. Moore e dalla sig.ra K. Michoel,
in qualità di agenti,
con
domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuti,
sostenuti da:
Repubblica francese,
rappresentata dai sigg. G. de Bergues,
A. Adam e G. Le Bras,
in qualità di agenti,
Repubblica d’Austria,
rappresentata dal sig. E. Riedl,
in qualità di agente, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord,
rappresentato dalle sig.re E. Jenkinson,
E. O’Neil e S. Behzadi‑Spencer,
in qualità di agenti, assistite dal
sig. A. Dashwood, barrister,
intervenienti
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai
sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans (relatore), A. Rosas,
K. Lenaerts, A. Ó Caoimh
e J.‑C. Bonichot,
presidenti di sezione, dai sigg. E. Juhász,
G. Arestis, A. Borg Barthet, U. Lõhmus,
L. Bay Larsen e dalla sig.ra P. Lindh, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. M.‑A. Gaudissart,
capo unità
vista
la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 13 gennaio 2009,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 26
marzo 2009,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso
Contesto normativo
La convenzione di Basilea
2 Il preambolo della convenzione sul controllo dei
movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento,
firmata a Basilea il 22 marzo 1989, approvata a nome della Comunità con
decisione del Consiglio 1° febbraio 1993, 93/98/CEE (GU L 39,
pag. 1; in prosieguo: la «convenzione di Basilea»), dall’ottavo al decimo
‘considerando’ così recita:
«Nella convinzione che i rifiuti pericolosi e altri
rifiuti dovrebbero, per quanto ciò sia compatibile con una gestione
ecologicamente razionale e efficace, essere eliminati nello Stato in cui sono
stati prodotti,
Coscienti altresì che i movimenti transfrontalieri
di detti rifiuti dallo Stato di produzione verso qualsivoglia altro Stato
dovrebbero essere autorizzati solamente quando siano realizzati in condizioni
che non comportino pericoli per la salute umana e l’ambiente e siano conformi
alle disposizioni della presente convenzione,
Considerando che l’accresciuto controllo dei
movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e altri rifiuti incoraggerà
una gestione ecologicamente razionale di tali rifiuti e una riduzione del
volume dei movimenti transfrontalieri corrispondenti».
3 L’art. 2, n. 4, di detta convenzione
definisce la nozione di «eliminazione» come comprendente «qualsiasi operazione
prevista nell’allegato IV della presente convenzione». Detto allegato IV
contiene un elenco dei diversi tipi di operazioni di eliminazione fra cui, alla
sezione B del medesimo allegato, la categoria delle «operazioni che possono
condurre alla possibilità di recuperare, di riciclare, di riutilizzare, di ri‑impiegare direttamente, o a qualsivoglia altro
utilizzo dei rifiuti».
Il regolamento impugnato
4 Il regolamento impugnato è stato adottato per
sostituire e aggiornare le disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 1º
febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle
spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e
in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1). Quest’ultimo
regolamento, basato sull’art. 130 S del Trattato CEE (divenuto
art. 130 S del Trattato CE, divenuto, a sua volta, in seguito a
modifica, art. 175 CE), è stato adottato, in particolare, per attuare
gli obblighi derivanti dalla convenzione di Basilea.
5 Dal quinto ‘considerando’ del regolamento impugnato
risulta che quest’ultimo è anche diretto ad integrare il contenuto della
decisione del Consiglio dell’Organizzazione per
6 Il primo ‘considerando’ del regolamento impugnato
dichiara che «[o]biettivo e componente principale e
preponderante [di questo] regolamento è la protezione dell’ambiente, essendo i
suoi effetti sul commercio internazionale solo incidentali».
7 Secondo il trentatreesimo ‘considerando’ del
regolamento impugnato, «[s]i dovrebbero intraprendere i passi necessari per
garantire che (...) i rifiuti spediti all’interno della Comunità e quelli
importati nella Comunità siano gestiti, per tutta la durata della spedizione,
compreso il recupero e lo smaltimento nel paese di destinazione, senza pericolo
per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero
recare pregiudizio all’ambiente. Per quanto attiene alle esportazioni non
vietate dalla Comunità, dovrebbero essere fatti sforzi per assicurare che i
rifiuti siano gestiti secondo metodi ecologicamente corretti per tutta la
durata della spedizione, compreso il recupero o lo smaltimento nel paese terzo
di destinazione (...)».
8 Il quarantaduesimo ‘considerando’ del regolamento in
parola enuncia che, per quanto riguarda la conformità dello stesso con i
principi di sussidiarietà e di proporzionalità, «[p]oiché
lo scopo del presente regolamento, vale a dire garantire la protezione
dell’ambiente quando i rifiuti sono oggetto di spedizione, non può essere
realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a causa delle
dimensioni o degli effetti dell’intervento in questione, essere realizzato
meglio a livello comunitario,
9 Ai sensi dell’art. 1, n. 1, del
regolamento impugnato, quest’ultimo «istituisce le procedure e i regimi di
controllo per le spedizioni di rifiuti in funzione dell’origine, della
destinazione e dell’itinerario di spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del
tipo di trattamento da applicare ai rifiuti nel luogo di destinazione».
10 Ai sensi dell’art. 1, n. 2, del
regolamento impugnato:
«Il
presente regolamento si applica alle spedizioni di rifiuti:
a) fra
Stati membri, all’interno della Comunità o con transito attraverso paesi terzi;
b) importati
nella Comunità da paesi terzi;
c) esportati
dalla Comunità verso paesi terzi;
d) in
transito nel territorio della Comunità, con un itinerario da e verso paesi terzi».
11 L’art. 2 del regolamento impugnato contiene
varie definizioni, fra le quali si annoverano le seguenti:
«30)
“importazione”: qualsiasi introduzione di rifiuti nella Comunità, escluso il
transito nel territorio della Comunità;
31) “esportazione”: atto mediante il quale i rifiuti
lasciano
32) “transito”: la spedizione di rifiuti che si
effettua o è prevista attraverso uno o più paesi diversi da quello di
spedizione o di destinazione;
33) “trasporto”: il trasporto di rifiuti su strada,
per ferrovia, per via area, marittima o navigazione interna;
34) “spedizione”: il trasporto di rifiuti destinati
al recupero o allo smaltimento previsto o effettuato:
a)
tra un paese ed un altro paese; o
b)
tra un paese e paesi e territori
d’oltremare o altre zone, sotto la protezione di tale paese; o
c)
tra un paese e un territorio che non
faccia parte di alcun paese in virtù del diritto internazionale; o
d)
tra un paese e l’Antartico; o
e)
da un paese attraverso una delle zone sopra citate; o
f)
all’interno di un paese attraverso una delle zone sopra citate e che ha
origine e fine nello stesso paese; o
g) da
una zona geografica non soggetta alla giurisdizione di alcun paese, verso un
paese».
12 Il titolo II del regolamento impugnato, che
comprende gli artt. 3‑32 del medesimo, è dedicato alle spedizioni
all’interno della Comunità, con o senza transito attraverso paesi terzi. Detto
titolo contiene il sistema di base del regolamento che stabilisce disposizioni
dettagliate relative agli obblighi di notifica, procedurali e di controllo in
materia di spedizioni di rifiuti. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, del
regolamento di cui trattasi, sono soggetti alla procedura di notifica e
autorizzazione preventive scritte, previste dalle disposizioni del titolo II
del medesimo regolamento, le spedizioni di tutti i rifiuti destinati ad
operazioni di smaltimento nonché, fra le altre, le spedizioni di rifiuti
destinati ad operazioni di recupero che sono riportati nell’allegato IV del
regolamento impugnato («elenco ambra»). Detto allegato
include anche i rifiuti elencati negli allegati II e VIII della convenzione di
Basilea.
13 Nell’ambito della procedura di notifica e
autorizzazione preventive scritte il notificatore deve in particolare fornire,
da un lato, ai sensi degli artt. 4, punto 4, e 5 del regolamento
impugnato, la prova dell’esistenza di un contratto da esso stipulato con il
destinatario relativamente al recupero o smaltimento dei rifiuti notificati e,
dall’altro, in conformità agli artt. 4, punto 5, e 6 del regolamento
in parola, la prova della costituzione di una garanzia finanziaria o
assicurazione equivalente che copra le spese di trasporto, le spese di recupero
o smaltimento e quelle di deposito dei rifiuti interessati. In caso di notifica
di una spedizione programmata di rifiuti, le autorità competenti possono,
basandosi su motivi relativi sostanzialmente alla protezione dell’ambiente,
menzionati agli artt. 11 e 12 di detto regolamento, fissare le condizioni
cui è subordinata la loro autorizzazione alla spedizione di cui si tratti o
sollevare obiezioni motivate a siffatta spedizione.
14 Gli artt. 22‑25 del regolamento impugnato
stabiliscono l’obbligo di riprendere i rifiuti, quando una spedizione non può
essere portata a termine o in caso di spedizione illegale, e prevedono norme
sulle spese per la ripresa dei rifiuti. Disposizioni particolari relative alle
spedizioni all’interno della Comunità con transito attraverso paesi terzi sono
fissate agli artt. 31 e 32 del regolamento in questione.
15 La procedura di notifica e autorizzazione preventive
scritte non si applica alle spedizioni di rifiuti non pericolosi, elencati
segnatamente nell’allegato III del regolamento impugnato («elenco verde»), e
destinati a operazioni di recupero. Siffatte spedizioni sono solamente
soggette, a termini degli artt. 3, n. 2, e 18, n. 1, del citato
regolamento, ad un obbligo generale d’informazione. Ciò nondimeno, in conformità
all’art. 18, n. 2, del regolamento in parola, un contratto tra il
soggetto che organizza la spedizione e il destinatario incaricato del recupero
dei rifiuti deve acquistare efficacia dall’inizio della spedizione e si deve
poter fornire la prova del medesimo.
16 Il titolo III del regolamento impugnato concerne le
spedizioni di rifiuti effettuate esclusivamente all’interno degli Stati membri.
Ai sensi dell’art. 33, n. 1, di detto regolamento, «[g]li Stati membri istituiscono un sistema appropriato di
sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti esclusivamente all’interno
della loro giurisdizione. Tale sistema deve tener conto della necessità di
assicurare la coerenza con il sistema comunitario istituito dai titoli II e
VII».
17 Il titolo IV del regolamento impugnato si occupa
della disciplina relativa alle esportazioni di rifiuti in partenza dalla
Comunità e dirette verso paesi terzi. L’art. 34, nn. 1
e 2, di detto regolamento vieta le esportazioni dalla Comunità di rifiuti
destinati allo smaltimento, ad eccezione delle esportazioni di rifiuti
destinati allo smaltimento nei paesi dell’Associazione europea di libero
scambio (EFTA), che aderiscono altresì alla convenzione di Basilea. In tale
ultimo caso, secondo l’art. 35 del regolamento in parola, si applicano, mutatis mutandis, le disposizioni del titolo II del medesimo
regolamento relative alla procedura di notifica e autorizzazione preventive
scritte, con riserva di adattamenti e integrazioni. Sono parimenti vietate le
esportazioni dalla Comunità dei rifiuti compresi nelle categorie elencate
nell’art. 36, n. 1, del regolamento impugnato, fra cui compaiono i
rifiuti pericolosi destinati al recupero in paesi ai quali non si applica la
decisione OCSE. Per ciò che riguarda l’esportazione di rifiuti non pericolosi
(«elenco verde») destinati a operazioni di recupero in tali ultimi paesi,
l’art. 37 del regolamento in parola prevede che
18 Il titolo V del regolamento impugnato disciplina le
importazioni nella Comunità di rifiuti da paesi terzi. Ai sensi
dell’art. 41 del menzionato regolamento, le importazioni di rifiuti
destinati allo smaltimento sono vietate, ad eccezione di quelli provenienti da
paesi aderenti alla convenzione di Basilea o da altri paesi con i quali
19 Il titolo VI del
regolamento impugnato stabilisce le norme applicabili al transito di rifiuti
nel territorio della Comunità di spedizioni da e verso paesi terzi, che,
conformemente agli artt. 47 e 48 di tale regolamento, letti in combinato
disposto con gli artt. 42 e 44 di quest’ultimo, richiamano altresì il
titolo II del medesimo regolamento.
20 Nel titolo VII del regolamento impugnato sono
presenti disposizioni supplementari concernenti l’applicazione di quest’ultimo
quanto, segnatamente, alle sanzioni, alla designazione delle autorità
competenti e alle relazioni che gli Stati membri sono tenuti a presentare. Fra
tali disposizioni, l’art. 49 del regolamento di cui trattasi impone
obblighi generali concernenti la tutela dell’ambiente così formulati:
«1. Il
produttore, il notificatore e le altre imprese interessate da una spedizione di
rifiuti e/o dal loro recupero o smaltimento adottano i provvedimenti necessari
per garantire che tutti i rifiuti che spediscono siano gestiti senza pericolo
per la salute umana e secondo metodi ecologicamente corretti per tutta la
durata della spedizione e durante il recupero e lo smaltimento. (...)
2. In
caso di esportazioni dalla Comunità, l’autorità competente di spedizione nella
Comunità:
a)
impone, e si adopera per garantire,
che tutti i rifiuti esportati siano gestiti secondo metodi ecologicamente
corretti per tutta la durata della spedizione, compresi il recupero di cui agli
articoli 36 e 38 o lo smaltimento di cui all’articolo 34 nel paese terzo di
destinazione;
b)
vieta l’esportazione di rifiuti
verso paesi terzi se ha motivo di ritenere che essi non saranno gestiti secondo
quanto prescritto alla lettera a).
(...)
3. In
caso di importazioni nella Comunità, l’autorità competente di destinazione
nella Comunità:
a)
impone e adotta le misure necessarie per garantire che tutti i rifiuti
spediti nella zona posta sotto la sua giurisdizione siano gestiti senza
pericolo per la salute umana e senza utilizzare processi o metodi che possano
recare pregiudizio all’ambiente e a norma dell’articolo 4 della direttiva
2006/12/CE e dell’altra normativa comunitaria sui rifiuti per tutta la durata
della spedizione, compresi il recupero o lo smaltimento nel paese di
destinazione;
b)
vieta l’importazione di rifiuti da
paesi terzi se ha motivo di ritenere che essi non saranno gestiti secondo
quanto prescritto alla lettera a)».
Conclusioni delle parti e procedimento
21
– annullare
il regolamento impugnato;
– dichiarare
che gli effetti prodotti dall’annullato regolamento sono definitivi durante il
periodo necessario a sostituire il regolamento, entro un ragionevole periodo di
tempo, con un atto adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’Unione
europea, sul corretto fondamento normativo degli artt. 175,
n. 1, CE e 133 CE e legittimamente motivato nei ‘considerando’;
e
– condannare
il Parlamento e il Consiglio alle spese.
22 Il Parlamento conclude che
– respingere
integralmente il ricorso; e
– condannare
23 Il Consiglio, nell’ipotesi in cui il ricorso sia
giudicato ricevibile, chiede che
– respingerlo
integralmente; e
– condannare
24 Con ordinanza del presidente della Corte 27 febbraio
2007,
25 A seguito di una domanda del Parlamento e del
Consiglio, presentata ex art. 44, n. 3, secondo comma, del
regolamento di procedura della Corte, la causa è stata rinviata dinanzi alla
Grande Sezione.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
26 Il Consiglio solleva un’eccezione di irricevibilità relativa alla circostanza che
27 Secondo l’art. 38, n. 1, lett. c),
del regolamento di procedura, il ricorso deve indicare l’oggetto della
controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire
al convenuto di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare il suo
controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto
e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e
comprensibile dal testo del ricorso stesso (sentenze 26 aprile 2007, causa C‑195/04,
Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑3351, punto 22, e 21
febbraio 2008, causa C‑412/04, Commissione/ Italia,
Racc. pag. I‑619, punto 103).
28 In proposito occorre constatare che, indicando nel
suo ricorso che sarebbe stato doveroso fondare il regolamento impugnato sugli
artt. 133 CE e 175, n. 1, CE ed esponendo i motivi per i
quali essa ritiene che ricorrano le condizioni del ricorso a siffatto doppio
fondamento normativo,
29 Di conseguenza, il ricorso della Commissione è
ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
30
31
32 Riguardo al legame fra il regolamento impugnato e la
politica commerciale comune,
33 Nei termini in cui il carattere ambientale del
regolamento impugnato risulta dalle finalità di tutela dell’ambiente perseguite
dalla convenzione di Basilea,
34 Per quanto riguarda la possibilità di basare un
regolamento su di un doppio fondamento normativo costituito dagli
artt. 133 CE e 175, n. 1, CE,
35 In detto contesto
36 Secondo
37
38 Il Parlamento e il Consiglio ritengono che da
un’analisi della struttura e del contenuto del regolamento impugnato emerga
chiaramente che quest’ultimo persegue uno scopo principale, vale a dire la
protezione dell’ambiente. Mentre il primo e il quarantaduesimo ‘considerando’
del regolamento in parola fanno menzione espressa dello scopo citato, gli altri
‘considerando’ del medesimo regolamento non presenterebbero riferimenti al
perseguimento di obiettivi della politica commerciale comune. Le istituzioni di
cui trattasi pongono in evidenza che detto regolamento si prefigge lo stesso
scopo principale e segue la stessa struttura di base del regolamento
n. 259/93, fondato solamente sull’art. 130 S del
Trattato CEE. La vocazione ambientalista del regolamento impugnato
emergerebbe parimenti dalla circostanza che, così come il suo predecessore, il
regolamento n. 259/93, è diretto a realizzare gli obblighi risultanti
dalla convenzione di Basilea, la quale è stata classificata dall’OMC come
accordo multilaterale in materia di protezione dell’ambiente ed è stata
conclusa in nome della Comunità con la decisione 93/98, adottata sulla base
dell’art. 130 S del Trattato CEE.
39 Riguardo al contenuto del regolamento impugnato, il
Parlamento e il Consiglio affermano che il sistema previsto al titolo II del
citato regolamento, il quale contiene le disposizioni fondamentali che
disciplinano le spedizioni di rifiuti, si applica, mutatis
mutandis, ai titoli IV‑VI di quest’ultimo, che
disciplinano le spedizioni extracomunitarie di rifiuti. Le istituzioni
menzionate sottolineano che eventuali obiezioni sollevate
riguardo a spedizioni di rifiuti possono essere fondate unicamente su
motivi connessi all’ambiente. Insistono, inoltre, sull’importanza dell’obbligo
generale di protezione dell’ambiente previsto all’art. 49 del regolamento
impugnato, applicabile ugualmente sia alle importazioni come alle esportazioni.
Detto regolamento stabilirebbe pertanto un insieme coerente di norme dirette a
tutelare l’ambiente, che non agevolerebbero assolutamente gli scambi, bensì, al
contrario, li ostacolerebbero.
40 Quanto all’argomento della Commissione, secondo cui il
fondamento normativo corretto per le spedizioni intracomunitarie di rifiuti
disciplinate dal titolo II del regolamento impugnato sarebbe costituito
dall’art. 175 CE, mentre, relativamente alle spedizioni di rifiuti
fra
41 Relativamente al richiamo, da parte della
Commissione, alla citata sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio, il
Parlamento osserva che quest’ultima non ha dimostrato in che misura il
regolamento impugnato sarebbe paragonabile al regolamento n. 304/2003 di cui
trattavasi nella causa all’origine di detta sentenza,
né che gli scopi e i contenuti di questi due regolamenti presenterebbero
caratteristiche identiche, le quali autorizzerebbero una conclusione analoga
per ciò che concerne i rispettivi fondamenti normativi.
42 Da parte sua il Consiglio considera che la citata
sentenza implica logicamente che le parti del regolamento impugnato relative
alle spedizioni di rifiuti fra
43 Il Parlamento e il Consiglio esprimono seri dubbi
quanto alla possibilità di utilizzare congiuntamente gli artt. 133 CE
e 175 CE come fondamento normativo di un atto comunitario, poiché la
competenza della Comunità in ambito di politica commerciale è di natura
esclusiva, pur essendo condivisa con gli Stati membri nell’ambito della
politica dell’ambiente. In siffatte circostanze le
menzionate istituzioni si raffigurano con difficoltà come
l’art. 176 CE potrebbe essere applicato nel contesto di un atto
fondato al tempo stesso sull’art. 133 CE e
sull’art. 175 CE. Se così fosse, l’intenzione manifesta degli autori
del Trattato si troverebbe compromessa.
44 Gli Stati membri intervenienti fanno sostanzialmente
valere un’argomentazione analoga a quella dedotta dal Parlamento e dal
Consiglio.
Giudizio della Corte
45 In via preliminare occorre ricordare che, in forza
di una giurisprudenza costante, la scelta del fondamento normativo di un atto
deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale,
tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto (v.
sentenze Commissione/Parlamento e Consiglio, cit., punto 41, nonché 6
novembre 2008, causa C‑155/07, Parlamento/Consiglio, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 34).
46 Se l’esame di un atto comunitario dimostra che esso
persegue un duplice scopo o che possiede una doppia componente e se uno di
questi scopi o di queste componenti è identificabile come principale o
preponderante, mentre l’altro è solo accessorio, l’atto deve basarsi su un solo
fondamento normativo, ossia quello richiesto dallo scopo o dalla componente
principale o preponderante (v. citate sentenze Commissione/Parlamento e
Consiglio, punto 42, nonché Parlamento/Consiglio, punto 35).
47 In via eccezionale, ove sia provato, per contro, che
l’atto persegue contemporaneamente più obiettivi tra loro inscindibili, senza
che uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all’altro, un
atto siffatto dovrà basarsi sui diversi fondamenti normativi volta a volta
pertinenti (v. sentenze 11 settembre 2003, causa C‑211/01,
Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑8913, punto 40, nonché
Commissione/Parlamento e Consiglio, cit., punto 43).
48 Nel caso in esame non è posta in discussione la
circostanza che il regolamento impugnato persegua lo scopo di proteggere
l’ambiente e che, di conseguenza, sia stato, perlomeno in parte, validamente
fondato sull’art. 175, n. 1, CE. La controversia verte
unicamente sulla questione se il regolamento in parola si prefigga anche uno
scopo di politica commerciale comune e contenga componenti attinenti a detta
politica connesse in modo inscindibile a componenti dirette alla protezione
dell’ambiente, di importanza tale che sarebbe stato doveroso basare l’atto di
cui trattasi su un doppio fondamento normativo, ossia gli artt. 133 CE
e 175, n. 1, CE.
49 Nelle condizioni suesposte occorre accertare se lo
scopo e le componenti del regolamento impugnato concernenti la protezione
dell’ambiente debbano essere considerati principali o preponderanti.
50 Ciò si verifica nella fattispecie.
51 Relativamente, in primo luogo, allo scopo del
regolamento impugnato, il primo ‘considerando’ di quest’ultimo sottolinea che
«[o]biettivo e componente principale e preponderante
[di questo] regolamento è la protezione dell’ambiente». Benché contestata dalla
Commissione, detta affermazione è ripresa al quarantaduesimo ‘considerando’ del
regolamento in parola, che figurava nella proposta della Commissione relativa
allo stesso regolamento e che dichiara che lo scopo del regolamento impugnato è
«garantire la protezione dell’ambiente quando i rifiuti sono oggetto di
spedizione».
52 Gli altri ‘considerando’ del regolamento impugnato
confermano la vocazione ambientalista del medesimo. Così come rilevato
dall’avvocato generale al paragrafo 18 delle sue conclusioni, eccetto il
sedicesimo e il diciannovesimo ‘considerando’ di detto regolamento, che si
riferiscono al corretto funzionamento del mercato interno, tutti i
‘considerando’ del medesimo evocano, più o meno direttamente, preoccupazioni
per l’ambiente.
53 A titolo d’esempio, il trentatreesimo ‘considerando’
del regolamento impugnato sottolinea che, riguardo ai rifiuti spediti
all’interno della Comunità e a quelli importati nella Comunità, si devono
intraprendere i passi necessari per garantire che tali rifiuti siano gestiti,
per tutta la durata della spedizione, compreso il recupero e lo smaltimento nel
paese di destinazione, «senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare
procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente», e che,
relativamente alle esportazioni dalla Comunità, vanno «fatti sforzi per
assicurare che i rifiuti siano gestiti secondo metodi ecologicamente corretti
per tutta la durata della spedizione, compreso il recupero o lo smaltimento nel
paese terzo di destinazione».
54 Per contro, e come hanno fatto osservare il
Parlamento e il Consiglio, il preambolo del regolamento impugnato non menziona
benché minimamente il perseguimento di scopi attinenti alla politica
commerciale comune.
55 Relativamente, in secondo luogo, al contenuto del
regolamento impugnato, l’art. 1 di quest’ultimo dichiara che il
regolamento «istituisce le procedure e i regimi di controllo per le spedizioni
di rifiuti in funzione dell’origine, della destinazione e dell’itinerario di
spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del tipo di trattamento da applicare
ai rifiuti nel luogo di destinazione». Come risulta dalla sintesi del contenuto
del citato regolamento ai punti 12‑19 della presente sentenza, lo
strumento principale che esso stabilisce è costituito dalla procedura di
notifica e autorizzazione preventive scritte, le cui modalità sono previste in
dettaglio dalle disposizioni del titolo II del medesimo regolamento relativo
alle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità. La procedura menzionata
è applicabile, ex art. 3, n. 1, del regolamento impugnato, alle
spedizioni intracomunitarie di tutti i rifiuti destinati ad operazioni di
smaltimento, nonché alle spedizioni di rifiuti destinati ad operazioni di recupero.
56 La procedura di notifica e autorizzazione preventive
scritte è caratterizzata da svariati elementi diretti a garantire che le
spedizioni di rifiuti siano realizzate nel rispetto della protezione
dell’ambiente. Nell’ambito, quindi, della procedura in questione, ai sensi
degli artt. 4, punto 4, 5 e 22‑24 del regolamento impugnato, il
notificatore di una spedizione di rifiuti deve fornire la prova dell’esistenza
di un contratto da esso stipulato con il destinatario, che preveda obblighi
relativi al recupero o smaltimento dei rifiuti notificati, così come l’obbligo
per il notificatore di riprendere i rifiuti quando una spedizione non abbia
potuto effettuarsi o in caso di spedizione illegale.
57 Inoltre, conformemente agli artt. 4,
punto 5, e 6 del regolamento impugnato, il notificatore deve costituire
una garanzia finanziaria o assicurazione equivalente che copra le spese di
trasporto, le spese di recupero o smaltimento e quelle di deposito dei rifiuti
interessati.
58 Quanto all’effettuazione di una spedizione di
rifiuti notificata, le autorità competenti, quando fanno uso della facoltà,
prevista agli artt. 9‑12 del regolamento impugnato, di fissare le
condizioni cui è subordinata la loro autorizzazione ad una spedizione
notificata o di sollevare obiezioni motivate a siffatta spedizione, devono
basarsi principalmente su motivi relativi al rispetto della normativa in
materia di protezione dell’ambiente.
59 Ne consegue che, esattamente come la procedura di
previo consenso informato fissata dal protocollo di Cartagena sulla sicurezza
biologica, la procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte
prevista dal regolamento impugnato può essere qualificata come strumento tipico
della politica dell’ambiente (v., in tal senso, parere 6 dicembre 2001, 2/00,
Racc. pag. I‑9713, punto 33).
60 Come ricordato ai punti 17 e 18 della presente
sentenza, la procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte, di cui
al titolo II del regolamento impugnato, applicabile alle spedizioni
intracomunitarie di rifiuti, si applica inoltre, mutatis
mutandis, con riserva di integrazioni e adattamenti
previsti dalle pertinenti disposizioni del regolamento in parola, alle
spedizioni di rifiuti fra
61 Va anche messo in evidenza l’obbligo, imposto
dall’art. 49 del regolamento impugnato al produttore, al notificatore e
alle altre imprese interessate da una spedizione di rifiuti e/o dal recupero o
smaltimento di questi ultimi, di adottare «i provvedimenti necessari per
garantire che tutti i rifiuti che spediscono siano gestiti senza pericolo per
la salute umana e secondo metodi ecologicamente corretti per tutta la durata
della spedizione e durante il recupero e lo smaltimento». Detto obbligo, di
carattere generale, vale per tutte le spedizioni di rifiuti, sia all’interno
della Comunità che, mutatis mutandis
ai sensi del citato art. 49, nn. 2 e 3, fra
62 Emerge pertanto dall’analisi del regolamento
impugnato che quest’ultimo persegue primariamente, tanto per i suoi scopi
quanto per il suo contenuto, la protezione della salute umana e dell’ambiente
contro gli effetti nocivi che possono derivare dalle spedizioni internazionali
di rifiuti.
63 Più specificamente, nella misura in cui la procedura
di notifica e autorizzazione preventive scritte si prefigge chiaramente un
obiettivo di protezione dell’ambiente nell’ambito delle spedizioni di rifiuti
fra gli Stati membri e, di conseguenza, è stata correttamente fondata
sull’art. 175, n. 1, CE, sarebbe incoerente considerare che la
stessa procedura, quando si applica alle spedizioni di rifiuti fra gli Stati
membri e i paesi terzi con il medesimo scopo di protezione dell’ambiente, come
conferma il trentatreesimo ‘considerando’ del regolamento impugnato, abbia il
carattere di strumento di politica commerciale comune e, per tale motivo, debba
quindi essere fondata sull’art. 133 CE.
64 Siffatta
conclusione è corroborata da
un’analisi del contesto legislativo in cui s’inserisce il regolamento
impugnato.
65 Da un lato, detto regolamento sostituisce il
regolamento n. 259/93 il quale, pur prevedendo, segnatamente ai titoli IV‑VI,
un sistema analogo a quello previsto ai titoli IV‑VI del regolamento
impugnato per le importazioni e le esportazioni di rifiuti fra
66 D’altro canto, il regolamento impugnato si propone,
proprio come il suo predecessore, il regolamento n. 259/93, come risulta
dal suo terzo ‘considerando’, di realizzare gli obblighi derivanti dalla
convenzione di Basilea. Orbene, la vocazione ambientalista della menzionata
convenzione emerge chiaramente dal preambolo della stessa, che dichiara che «i
movimenti transfrontalieri [di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti] dallo
Stato di produzione verso qualsivoglia altro Stato dovrebbero essere
autorizzati solamente quando siano realizzati in condizioni che non comportino
pericoli per la salute umana e l’ambiente» e pone in evidenza la necessità «di
una gestione ecologicamente razionale di tali rifiuti». In armonia con siffatti
scopi, la convenzione in parola, la quale, come fatto osservare dal Parlamento
e dal Consiglio, è stata classificata dall’OMC accordo multilaterale in materia
di protezione dell’ambiente, è stata approvata per
67 Relativamente all’argomento della Commissione
secondo cui il regolamento impugnato avrebbe una portata più ampia della
convenzione di Basilea, tenuto conto della circostanza che si applicherebbe a
tutti i rifiuti destinati allo smaltimento e al recupero, mentre la citata
convenzione concernerebbe unicamente i rifiuti pericolosi destinati allo
smaltimento, poiché tale differenza rivelerebbe una
dimensione di politica commerciale del regolamento in questione, si deve
osservare che dall’art. 2, punto 4, della menzionata convenzione,
letto in combinato disposto con l’allegato IV, parte B, di quest’ultima,
risulta che il termine «smaltimento» utilizzato nell’ambito di detta
convenzione include «[o]perazioni che possono
condurre alla possibilità di recuperare, di riciclare, di riutilizzare, di ri‑impiegare direttamente, o a qualsivoglia altro
utilizzo dei rifiuti». Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 33
delle sue conclusioni, la circostanza che il regolamento impugnato si applichi
anche ai rifiuti non pericolosi e ai rifiuti destinati ad essere recuperati non
significa che esso presenti un carattere commerciale, e non ridimensiona la sua
portata ambientale in quanto il carattere nocivo per l’ambiente inerisce alla
natura stessa di qualsivoglia rifiuto (v., in tal senso, sentenza 18 aprile
2002, causa C‑9/00, Palin Granit
e Vehmassalon kansanterveystyön
kuntayhtymän hallitus,
Racc. pag. I‑3533, punti 36 e 45‑51).
68 L’analisi suesposta non può essere invalidata
dall’argomentazione della Commissione secondo cui i titoli IV‑VI del
regolamento impugnato, relativi alle esportazioni, alle importazioni e al
transito di rifiuti, devono fondarsi sull’art. 133 CE poiché i
rifiuti sono merci che possono essere oggetto di operazioni commerciali e che
la nozione di politica commerciale comune è da interpretarsi in senso lato, in
quanto comprende misure commerciali che perseguono parimenti scopi in altri
ambiti, inclusa la protezione dell’ambiente. Detta analisi non può nemmeno
essere inficiata dalla circostanza che, secondo la terminologia impiegata
dall’art. 1, n. 2, del regolamento di cui trattasi, le spedizioni di
rifiuti fra
69 A tal proposito va ricordato che la procedura di
notifica e autorizzazione preventive scritte si applica a tutte le spedizioni
di rifiuti indipendentemente dal contesto eventualmente commerciale in cui
siano state effettuate. Il termine «spedizione» è definito all’art. 2,
punto 34, del regolamento impugnato, in modo neutro, come «il trasporto di
rifiuti destinati al recupero o allo smaltimento (…)». Il termine «trasporto»,
a sua volta, è definito all’art. 2, punto 33, del medesimo
regolamento come «il trasporto di rifiuti su strada, per ferrovia, per via
area, marittima o navigazione interna». Quanto alle nozioni di «importazione»
ed «esportazione», anch’esse sono definite all’art. 2, punti 30 e 31
del citato regolamento, in termini neutri, come, rispettivamente, «qualsiasi
introduzione di rifiuti nella Comunità (…)» e «atto mediante il quale i rifiuti
lasciano
70 Inoltre, un’interpretazione lata della nozione di
politica commerciale comune non può rimettere in discussione la constatazione
che il regolamento impugnato è uno strumento che rientra essenzialmente
nell’ambito della politica di protezione dell’ambiente. Come già dichiarato
dalla Corte, un atto comunitario può rientrare in detto ambito
anche se le misure di prevenzione da esso previste possono incidere
sugli scambi commerciali (v., in tal senso, parere 2/00, cit., punto 40).
71 Un atto comunitario, infatti, rientra nella
competenza esclusiva in materia di politica commerciale comune prevista
dall’art. 133 CE solo se verte specificamente sugli scambi internazionali
in quanto sia sostanzialmente destinato a promuovere, facilitare o disciplinare
gli scambi commerciali ed abbia effetti diretti ed immediati sul commercio o
gli scambi dei prodotti interessati (v. sentenza 12 maggio 2005, causa C‑347/03,
Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia e ERSA, Racc. pag. I‑3785,
punto 75 e giurisprudenza ivi citata).
72 Il che, manifestamente, non si verifica nel caso di
specie. Infatti, esattamente come il suo predecessore, l’obiettivo del
regolamento impugnato non è quello di definire le caratteristiche che devono
possedere i rifiuti per circolare liberamente nel mercato interno o nell’ambito
di scambi commerciali con i paesi terzi, bensì di fornire un sistema
armonizzato di procedimenti attraverso i quali limitare la circolazione dei
rifiuti, al fine di garantire la tutela dell’ambiente (v., in tal senso,
sentenza 28 giugno 1994, Parlamento/Consiglio, cit., punto 26).
73 Riguardo all’argomento della Commissione secondo cui
74 Il regolamento n. 304/2003 è diretto in primo
luogo ad attuare la convenzione di Rotterdam concernente la procedura di previo
assenso informato per taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi nel
commercio internazionale, approvata, a nome della Comunità europea, con
decisione del Consiglio 19 dicembre 2002, 2003/106/CE (GU 2003, L 63,
pag. 27; in prosieguo: la «convenzione di Rotterdam»). Orbene, tenuto
conto dell’evidente convergenza esistente fra le disposizioni della convenzione
in parola e quelle del regolamento che la attua a livello comunitario,
75 In proposito
76 Come emerge dall’analisi esposta ai punti 51‑67
della presente sentenza, il regolamento impugnato non comporta componenti di
politica commerciale tali da rendere necessario il ricorso ad un doppio
fondamento normativo.
77 Peraltro, l’argomentazione della Commissione diretta
a dimostrare, tramite il riferimento agli atti comunitari menzionati al punto
35 della presente sentenza, l’esistenza di una prassi consistente nell’adozione
di atti su di un doppio fondamento normativo, costituito dagli
artt. 133 CE e 175, n. 1, CE, non può essere accolta. La
determinazione del fondamento normativo di un atto, infatti, deve avvenire
sulla base del suo scopo e del suo contenuto specifici e non alla luce del
fondamento normativo scelto per l’adozione di altri atti comunitari aventi,
eventualmente, caratteristiche analoghe (v. sentenza Commissione/Parlamento e
Consiglio, cit., punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
78 Alla luce delle considerazioni che precedono occorre
respingere il ricorso della Commissione.
Sulle spese
79 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del
regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è
stata fatta domanda. Poiché il Parlamento e il Consiglio ne hanno fatto
domanda,
Per questi motivi
1) Il
ricorso è respinto.
2)
3)
(Seguono le firme)