Corte di Giustizia delle Comunità europee (Quarta
Sezione), 3 settembre 2009
C-166/07, Parlamento europeo – Consiglio dell’Unione europea
Nella causa C‑166/07,
avente ad oggetto il ricorso d’annullamento, ai
sensi dell’art. 230 CE, proposto il 23 marzo 2007,
Parlamento europeo,
rappresentato dalla sig.ra I. Klavina
nonché dai sigg. L. Visaggio
e A. Troupiotis,
in qualità di agenti,
con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione
europea,
rappresentato dai sigg. A. Vitro e
M. Moore,
in qualità di agenti,
convenuto,
sostenuto da:
Commissione delle Comunità
europee,
rappresentata dal sig. L. Flynn
e dalla sig.ra A. Steiblytė,
in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
Irlanda,
rappresentata dal sig. D. O’Hagan,
in qualità di agente,
con domicilio eletto in Lussemburgo,
Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord,
rappresentato dalla sig.ra S. Behzadi-Spencer, in qualità di agente,
assistita dal sig. D.W.
Anderson QC, barrister,
intervenienti,
composta dal sig. K. Lenaerts,
presidente di sezione, dal sig. T. von Danwitz
(relatore), dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta,
dai sigg. E. Juhász e G. Arestis,
giudici,
avvocato generale: sig. Y. Bot
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale,
presentate all’udienza del 2 aprile 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con
il suo ricorso, il Parlamento europeo chiede alla Corte di annullare il
regolamento (CE) del Consiglio 21 dicembre 2006, n. 1968, relativo ai
contributi finanziari della Comunità al Fondo internazionale per l’Irlanda
(2007-2010) (GU L 409, pag. 81; in prosieguo: il «regolamento
impugnato»), in quanto tale atto non è stato adottato sul fondamento di una
base giuridica adeguata.
Contesto normativo
Contesto giuridico internazionale
L’accordo anglo-irlandese del 1985
2 I
negoziati politici svoltisi nella metà degli anni ’80 tra i governi
dell’Irlanda e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, diretti a
consolidare la pace e la riconciliazione delle due comunità dell’Irlanda del
Nord, hanno condotto, il 15 novembre 1985, alla firma di un accordo tra questi
due governi (Raccolta dei trattati delle Nazioni Unite, vol. 1413,
n. I‑23668; in prosieguo: il «trattato anglo-irlandese»), il cui
art. 2 prevede l’istituzione di una conferenza intergovernativa al fine di
trattare questioni politiche, di sicurezza e giuridiche, compresa
l’amministrazione della giustizia nonché la promozione della cooperazione
transfrontaliera.
3 In
forza dell’art. 4, lett. a), sub ii), del
trattato anglo-irlandese, detti governi s’impegnano a cooperare, nell’ambito di
tale conferenza intergovernativa, per favorire la pace, la stabilità e la
prosperità dell’isola d’Irlanda, promuovendo la riconciliazione, il rispetto
dei diritti umani, la cooperazione contro il terrorismo, nonché lo sviluppo di una
cooperazione economica, sociale e culturale.
4 Tale
trattato prevede come settore d’azione, tra l’altro, la cooperazione
transfrontaliera su questioni di sicurezza, economiche, sociali e culturali,
nel cui ambito i due governi collaboreranno, in base all’art. 10,
lett. a), del trattato medesimo, per promuovere lo sviluppo economico e
sociale delle regioni che, nelle due parti dell’Irlanda, hanno maggiormente
sofferto le conseguenze dell’instabilità degli ultimi anni. A tale fine, questi
governi esamineranno la possibilità di ottenere un appoggio internazionale.
L’accordo riguardante il Fondo internazionale
per l’Irlanda
5 I
governi dell’Irlanda e del Regno Unito, in base all’art. 10,
lett. a), del trattato anglo-irlandese, hanno adottato l’accordo del 18
settembre 1986 riguardante il Fondo internazionale per l’Irlanda (Raccolta
dei trattati delle Nazioni Unite, vol. 1515, n. I‑26244; in
prosieguo: l’«accordo FII»). Tramite questo accordo essi hanno istituito il
Fondo internazionale per l’Irlanda (in prosieguo: il «Fondo») i cui obiettivi,
in forza del suo art. 2, consistono nel promuovere il progresso economico
e sociale e nell’incoraggiare i contatti, il dialogo e la riconciliazione tra
nazionalisti e unionisti in tutta l’Irlanda.
6 L’art. 4
dello stesso accordo elenca le categorie di progetti o di azioni che il Fondo
considera prioritari, vale a dire l’incoraggiamento degli investimenti
destinati al settore privato, segnatamente tramite accordi che comportano
capitale di rischio, progetti di cooperazione transfrontaliera in materia
economica, di istruzione e di ricerca, progetti di miglioramento delle
infrastrutture, in particolare nel settore sociale, sanitario, educativo e
ambientale, nonché azioni di formazione professionale all’estero.
7 Il
Fondo, ai sensi dell’art. 5 dell’accordo FII, è un’organizzazione
internazionale che gode di personalità giuridica, i cui membri sono i due
governi contraenti. In forza dell’art. 6 di detto accordo, tale Fondo è
diretto da un consiglio di gestione, i cui membri e il cui presidente sono
designati da questi due governi. Essi svolgono i loro compiti conformemente
alle modalità e alle condizioni previste da tali governi. Se lo desiderano, gli
Stati donatori possono avere la qualità di osservatori in seno a questo
consiglio.
8 I
donatori sono gli Stati Uniti d’America, il Canada, la Nuova Zelanda e
l’Australia nonché la Comunità europea.
Il diritto comunitario
Il regolamento impugnato
9 Il
regolamento impugnato detta la disciplina generale per il versamento al Fondo
dei contributi finanziari della Comunità per il periodo 2007‑2010. Esso è
stato adottato sulla base dell’art. 308 CE.
10 In
base al secondo ‘considerando’ di questo regolamento, la Comunità riconosce che
gli obiettivi del Fondo, a cui essa contribuisce economicamente dal 1989,
rispecchiano quelli da essa perseguiti. In forza del terzo ‘considerando’ di
detto regolamento, le valutazioni effettuate a norma dell’art. 5 del
regolamento (CE) del Consiglio 24 gennaio 2005, n. 177, relativo ai
contributi finanziari della Comunità al [Fondo] (2005-2006) (GU L 30,
pag. 1), hanno confermato la necessità di sostenere ulteriormente le
attività del Fondo, rafforzando nel contempo la sinergia degli obiettivi e il
coordinamento con gli interventi dei Fondi strutturali, in particolare con il
programma speciale per la pace e la riconciliazione nell’Irlanda del Nord e
nelle contee di frontiera dell’Irlanda (in prosieguo: il «programma PEACE»).
11 L’obiettivo
principale del regolamento impugnato è, come risulta dal suo sesto
‘considerando’, il sostegno alla pace e alla riconciliazione mediante una gamma
di attività più ampia di quella coperta dai fondi strutturali e che si estende
al di là dell’ambito di applicazione della politica della Comunità in materia
di coesione economica e sociale. Riguardo alla strategia concernente la fase
finale delle attività del Fondo, per il periodo 2006‑2010, l’obiettivo
ultimo del Fondo medesimo nonché del regolamento impugnato è, a mente del
quindicesimo ‘considerando’ di tale regolamento, di incoraggiare la
riconciliazione tra le comunità. Il sedicesimo e il diciassettesimo
‘considerando’ dello stesso regolamento enunciano inoltre che il sostegno della
Comunità contribuirà a rafforzare la solidarietà tra gli Stati membri e fra i
loro popoli, e che la sua adozione è considerata necessaria per raggiungere gli
obiettivi della Comunità nell’ambito del funzionamento del mercato unico.
12 L’art. 1
del regolamento impugnato stabilisce, per il periodo di cui trattasi, l’importo
di riferimento finanziario per l’esecuzione del Fondo.
13 In
base all’art. 2 del regolamento impugnato:
«Il Fondo si avvale di tale contributo conformemente
[all’accordo FII].
Nell’assegnazione del contributo il Fondo
attribuisce priorità ai progetti riguardanti ambedue le comunità o le zone da
entrambe le parti della frontiera, così da integrare le attività finanziate dai
Fondi strutturali, in particolare quelle del programma PEACE che opera
nell’Irlanda del Nord e nelle contee di frontiera dell’Irlanda.
Il contributo viene impiegato in modo da promuovere
un durevole progresso economico e sociale nelle zone interessate. Esso non è
utilizzato in sostituzione di altre spese pubbliche e private».
14 L’art. 3
di detto regolamento dispone quanto segue:
«La Commissione rappresenta la Comunità in qualità
di osservatore alle riunioni del consiglio di gestione del Fondo (…).
Il Fondo è rappresentato come osservatore alle
riunioni del comitato di controllo del programma PEACE e, se del caso, [a
quelle dei comitati di controllo di altri] Fondi strutturali».
15 L’ammissibilità
delle spese del Fondo e il pagamento dei contributi finanziari comunitari al
Fondo sono subordinati a varie condizioni previste dagli artt. 6-11 del
regolamento impugnato. L’art. 6 stabilisce infatti che la presentazione e
l’approvazione da parte della Commissione della strategia per la chiusura delle
attività del Fondo è una condizione preliminare per il mantenimento dei pagamenti
a favore di quest’ultimo. Inoltre, l’art. 7 di detto regolamento dispone
che i contributi al Fondo sono amministrati dalla Commissione e versati a rate,
la prima delle quali viene corrisposta dopo che la Commissione ha ricevuto un
impegno, firmato dal presidente del consiglio di gestione del Fondo, in cui si
dichiara che quest’ultimo si conformerà alle condizioni stabilite nel
regolamento impugnato per la concessione del contributo.
Il regolamento (CE) n. 1083/2006 e il
programma PEACE
16 Il
regolamento (CE) del Consiglio 11 luglio 2006, n. 1083, recante
disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo
sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE)
n. 1260/1999 (GU L 210, pag. 25), stabilisce le norme
generali che disciplinano i Fondi strutturali e il Fondo di coesione.
17 Il
programma PEACE è un’iniziativa comunitaria intrapresa nel quadro dei Fondi
strutturali. In forza del punto 22 dell’allegato II del regolamento
n. 1083/2006, tale programma è attuato come programma di cooperazione
transfrontaliera ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. c), di detto
regolamento, nell’ambito dell’obiettivo di cooperazione territoriale europea.
Esso comprende in particolare azioni volte a promuovere la coesione tra le
comunità per favorire la stabilità sociale ed economica nelle regioni
interessate. La zona ammessa al finanziamento comprende tutta l’Irlanda del
Nord e le contee di frontiera dell’Irlanda.
Conclusioni delle parti
18 Il
Parlamento chiede che la Corte voglia:
– annullare
il regolamento impugnato;
– condannare
il Consiglio dell’Unione europea alle spese.
19 Il
Consiglio chiede che la Corte voglia:
– respingere
il ricorso in quanto infondato;
– condannare
il Parlamento alle spese;
– in
subordine, conformemente all’art. 231, secondo comma, CE, mantenere gli
effetti del regolamento impugnato fino all’adozione di un nuovo regolamento e
dichiarare che l’annullamento non pregiudica la validità dei pagamenti
effettuati né quella degli impegni assunti sulla base del regolamento
impugnato.
20 Con
ordinanza del presidente della Corte 20 settembre 2007, l’Irlanda, il Regno
Unito e la Commissione sono stati autorizzati ad intervenire nella presente
causa a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Sul ricorso
Argomenti delle parti
21 A
sostegno del suo ricorso il Parlamento deduce un unico motivo, relativo alla
violazione del Trattato CE a motivo dell’erronea scelta
dell’art. 308 CE come base giuridica.
22 A
suo parere, il legislatore comunitario dispone dei poteri necessari
all’adozione del regolamento impugnato in forza dell’art. 159, terzo
comma, CE. Tale norma, infatti, attribuirebbe alle istituzioni la competenza ad
adottare le azioni specifiche che si rivelino necessarie al di fuori dei Fondi
strutturali per realizzare gli obiettivi di rafforzamento della coesione
economica e sociale della Comunità previsti dall’art. 158 CE.
23 L’espressione
«rafforzamento della coesione economica e sociale» contenuta in quest’ultimo
articolo includerebbe qualsiasi azione diretta a promuovere lo sviluppo
armonioso dell’insieme della Comunità, il rafforzamento della coesione sociale
e territoriale, nonché la solidarietà fra gli Stati membri e i popoli della
Comunità.
24 Gli
elementi desumibili dal regolamento impugnato, dal regolamento
n. 1083/2006, nonché dalla Relazione 12 ottobre 2006 sul [Fondo] redatta a
norma dell’art. 5 del regolamento n. 177/2005 [COM (2006) 563 def.], consentirebbero di concludere che le finalità del
Fondo corrispondono a quelle perseguite dalla Comunità stessa, nell’ambito dei
Fondi strutturali, attraverso i propri interventi nelle regioni interessate
delle due parti dell’Irlanda, e che esse attengono al rafforzamento della
coesione sociale e della solidarietà tra i popoli dell’Irlanda del Nord e delle
regioni di frontiera dell’Irlanda.
25 Infatti,
le strategie perseguite attualmente sia dal programma PEACE sia dal Fondo
metterebbero l’accento sulla riconciliazione e sul miglioramento delle
relazioni tra le comunità. Le azioni da finanziare per la realizzazione di
queste due priorità strategiche sarebbero perfettamente omogenee in entrambi i
casi.
26 Orbene,
le azioni volte a sostenere la riconciliazione intracomunitaria in Irlanda
costituirebbero inevitabilmente una parte integrante della politica di coesione
proprio perché senza riconciliazione e senza comprensione reciproca tra le
comunità non vi potrebbe essere coesione economica e sociale nelle regioni
coinvolte.
27 Inoltre,
sembrerebbe che il sesto ‘considerando’ del regolamento impugnato sia soltanto
una semplice dichiarazione di intenti del Consiglio volta a motivare il ricorso
all’art. 308 CE. L’art. 159, terzo comma, CE prevedrebbe poteri
d’azione specifici, senza precisare i settori in cui tali azioni possono essere
istituite o le forme che esse possono assumere, consentendo alla Comunità di
concedere contributi finanziari al Fondo.
28 Il
Parlamento osserva altresì che, per stabilire se l’art. 308 CE
potesse o meno costituire la base giuridica del regolamento impugnato, occorre
prendere in considerazione gli obiettivi che questo regolamento intendeva
perseguire conferendo contributi finanziari al Fondo, e non ricercare quali
siano le finalità del Fondo stesso. Pertanto, sarebbe irrilevante il fatto che
il Fondo sia un’organizzazione intergovernativa avente personalità giuridica,
alla quale contribuiscono anche Stati terzi.
29 Il
Consiglio, sostenuto dagli intervenienti, fa valere che il titolo XVII del
Trattato CE, comprendente gli
artt. 158 CE - 162 CE, non prevede i poteri d’azione
richiesti dall’attività del Fondo e non può quindi costituire la base giuridica
adeguata per giustificare la concessione dei relativi contributi finanziari.
30 La
detta istituzione rileva che la struttura e la ratio
generale degli artt. 158 CE e 159 CE sono tali che la nozione di
«azioni specifiche», ai sensi del terzo comma di tale art. 159, dev’essere considerata parte integrante degli obiettivi
menzionati al succitato art. 158 CE. Di conseguenza, l’adozione di
un’azione specifica al di fuori dei Fondi strutturali costituirebbe uno
strumento da utilizzare, al pari della partecipazione della Comunità attraverso
tali Fondi, per rafforzare la coesione economica e sociale della Comunità, e
ciò allo scopo di promuovere il suo sviluppo armonioso e globale.
31 Per
contro, il regolamento impugnato avrebbe l’obiettivo di contribuire
finanziariamente ad un organismo internazionale che si occupa principalmente
della riconciliazione intracomunitaria irlandese, pur riconoscendo e
considerando gli elementi storici, politici, culturali e religiosi del
conflitto sul territorio dell’isola d’Irlanda. Tali obiettivi non potrebbero
essere inclusi, con tutta evidenza, nell’ambito di applicazione
dell’art. 158 CE, il quale mirerebbe, in particolare, a ridurre il
divario esistente tra il livello di sviluppo di regioni diverse. L’assenza di
conciliazione tra i nazionalisti e gli unionisti nei territori interessati dal
Fondo sarebbe piuttosto considerata un ostacolo alla possibilità di realizzare
efficacemente in questi ultimi una politica di coesione economica e sociale.
32 Il
Consiglio osserva inoltre che la base giuridica del programma PEACE non gli
attribuisce le competenze necessarie per finanziare tutte le azioni attualmente
sovvenzionate dal Fondo, anche se questi due strumenti sono complementari e
devono cooperare e coordinarsi. Entrambi gli strumenti affronterebbero
parallelamente gli aspetti dell’instabilità politica, da un lato, e dello
sviluppo economico e sociale, dall’altro, pur adottando un approccio diverso,
dato che il Fondo mirerebbe alla riconciliazione per promuovere la coesione,
mentre il programma PEACE sarebbe volto alla coesione per facilitare la
riconciliazione. Di conseguenza, l’elemento prevalente del Fondo esulerebbe dal
titolo XVII del Trattato CE.
33 Il
Consiglio e l’Irlanda ritengono che tale titolo riguardi mezzi d’azione propri
della Comunità, gestiti secondo le modalità del quadro normativo comunitario,
compreso il suo regolamento finanziario. Inoltre, secondo il Consiglio, né il
titolo XVII del Trattato CE né il quadro normativo comunitario possono
applicarsi ad un organismo internazionale di cui la Comunità, d’altronde, non è
membro. Anche ammettendo che, in un determinato momento, il Fondo si occupi
prioritariamente di coesione economica anziché di riconciliazione, sarebbe
comunque impossibile fondare i contributi della Comunità sulla base del titolo
XVII di detto Trattato.
34 Il
Consiglio aggiunge di non aver considerato pertinente fondare il regolamento
impugnato su una seconda base giuridica destinata a coprire l’obiettivo della
coesione economica e sociale, dato che l’obiettivo della riconciliazione
intracomunitaria irlandese costituirebbe la finalità preponderante del Fondo e
quest’ultimo sarebbe un’entità esterna alla Comunità. L’obiettivo della
coesione economica e sociale sarebbe solo una conseguenza del perseguimento
della riconciliazione, ottenuta tramite l’azione di un organismo internazionale
esterno alla Comunità.
35 La
Commissione ritiene che la finalità del regolamento impugnato – consistente nel
concedere, per il periodo 2007‑2010, un contributo finanziario
comunitario al Fondo, da utilizzarsi conformemente all’accordo FII – imponga un
rinvio al trattato anglo-irlandese, il quale, a mente del suo preambolo e dei
suoi artt. 2, lett. a), e 4, lett. a), sub ii),
avrebbe ad oggetto unicamente la pace e la riconciliazione nell’interesse dei
due Stati contraenti e, in particolare, di quello del popolo dell’Irlanda del
Nord. Il punto di partenza sarebbe l’instabilità politica e non le difficoltà
economiche e sociali. Gli obiettivi fissati all’art. 2 dell’accordo FII
servirebbero a contribuire alla cooperazione transfrontaliera prevista
all’art. 10, lett. a), del trattato anglo-irlandese, poiché
quest’ultima costituisce essa stessa uno strumento per realizzare lo scopo di
questo trattato, ossia la pace e la riconciliazione nell’interesse dei due Stati
contraenti. Di conseguenza, lo sviluppo economico e sociale quale contemplato
dal trattato anglo-irlandese non sarebbe mai stato un fine a sé stesso.
36 La
Commissione osserva inoltre che, anche se vi è certamente una sovrapposizione
tra le attività del Fondo e quelle dei Fondi strutturali, il primo dispone di
una gamma di attività che si estende al di là dell’ambito di applicazione della
politica comunitaria in materia di coesione economica e sociale. L’art. 4
dell’accordo FII, il quale determina le categorie di progetti o di azioni che
il Fondo deve finanziare in via prioritaria conformemente agli obiettivi di
questo accordo, non sarebbe esaustivo riguardo all’elencazione delle categorie
di interventi e potrebbe inglobare azioni rientranti nella politica comunitaria
di coesione senza essere in alcun modo limitato a queste ultime.
37 La
Commissione, infine, ricorda che gli articoli del titolo XVII del
Trattato CE costituiscono basi giuridiche per l’adozione di strumenti
comunitari volti ad attuare la politica comunitaria in materia di coesione.
Orbene, dato che il Fondo non sarebbe uno strumento siffatto e le sue attività
esulerebbero da tale politica di coesione, il regolamento impugnato non avrebbe
potuto essere adottato sulla base delle disposizioni del suddetto titolo XVII
del Trattato CE.
38 L’Irlanda
ritiene necessario tener conto del carattere specifico e unico del Fondo, il
cui obiettivo consiste nel favorire la pace e la riconciliazione tra le
comunità. Per contro, l’interesse del Fondo allo sviluppo economico e sociale
rivestirebbe carattere strumentale. Tale sviluppo non costituirebbe un fine a
sé stesso, bensì sarebbe un fattore di riconciliazione e di progresso politico.
I quattro settori fondamentali della strategia del Fondo per il periodo
2006-2010 ne illustrerebbero la funzione primaria di meccanismo diretto a
conseguire una riconciliazione tra i nazionalisti e gli unionisti.
39 Secondo
il governo del Regno Unito, gli artt. 158 CE e 159 CE sono
concepiti per rimediare agli squilibri economici e sociali tra le regioni della
Comunità, e non per favorire la pace e la riconciliazione tra le diverse
comunità di una regione. La nuova strategia del Fondo metterebbe chiaramente
l’accento sulla riconciliazione. Ad avviso del detto governo, anche se il Fondo
e il programma PEACE sono complementari sotto taluni aspetti, essi sono
tuttavia diversi, dato che il programma PEACE è stato concepito in modo
specifico dalla Comunità al fine di promuovere la coesione economica e sociale
in seno alla Comunità stessa, mentre il Fondo risponde ad esigenze di tipo
diverso definite al di fuori dell’ambito comunitario.
Giudizio della Corte
40 Secondo
una giurisprudenza costante, il ricorso all’art. 308 CE come base
giuridica di un atto è ammesso solo quando nessun’altra disposizione del
Trattato CE attribuisca alle istituzioni comunitarie la competenza
necessaria per l’emanazione dell’atto stesso (sentenze 12 novembre 1996, causa
C‑84/94, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. I‑5755, punto
48; 28 maggio 1998, causa C‑22/96, Parlamento/Consiglio,
Racc. pag. I‑3231, punto 22, e 2 maggio 2006, causa C‑436/03,
Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑3733, punto 36 e
giurisprudenza ivi citata).
41 La
base giuridica suddetta ha lo scopo di supplire all’assenza di poteri di azione
attribuiti espressamente o implicitamente alle istituzioni comunitarie da
specifiche disposizioni del Trattato, quando poteri di tale genere dovessero
apparire non di meno necessari affinché la Comunità possa svolgere i propri
compiti ai fini della realizzazione degli obiettivi fissati dal Trattato
(parere 28 marzo 1996, 2/94, Racc. pag. I‑1759, punto 29,
nonché sentenza 3 settembre 2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05 P,
Kadi e Al Barakaat
International Foundation/Consiglio e Commissione, non
ancora pubblicata nella Raccolta, punto 211).
42 Nell’ambito
del sistema della ripartizione delle competenze comunitarie, la scelta della
base giuridica di un atto dev’essere fondata su
circostanze obiettive, assoggettabili a controllo giurisdizionale, tra cui
figurano, segnatamente, lo scopo e il contenuto dell’atto di cui trattasi
(sentenza 29 aprile 2004, causa C‑338/01, Commissione/Consiglio,
Racc. pag. I‑4829, punto 54 e giurisprudenza ivi citata, nonché
parere 6 dicembre 2001, 2/00, Racc. pag. I‑9713, punto 22 e
giurisprudenza ivi citata).
43 Di
conseguenza, sulla scorta dei criteri summenzionati, si deve esaminare se, così
come afferma il Parlamento, l’art. 159, terzo comma, CE costituisca una
base giuridica adeguata per l’adozione del regolamento impugnato e se,
pertanto, quest’ultimo dovesse essere adottato fondandosi su tale base
giuridica.
Sul titolo XVII del Trattato CE
44 A
tale riguardo occorre esaminare il sistema istituito dal titolo XVII del
Trattato CE, costituito dagli
artt. 158 CE - 162 CE e che conferisce alla Comunità
la competenza a condurre una politica comunitaria di coesione economica e
sociale al fine di promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme della
Comunità.
45 In
forza dell’art. 159, primo comma, CE, gli obiettivi di detta politica
comunitaria, precisati all’art. 158 CE, devono essere presi in
considerazione tanto dagli Stati membri quanto dalla Comunità all’atto
dell’elaborazione e dell’attuazione delle politiche comunitarie. La Comunità
sostiene altresì la realizzazione di questi obiettivi, in particolare tramite
l’azione che essa svolge attraverso i Fondi strutturali. Nel medesimo contesto
essa può, a determinate condizioni, operare sulla base dell’art. 159,
terzo comma, CE attraverso azioni specifiche al di fuori di questi Fondi.
46 È
certamente vero che quest’ultima disposizione non prevede la forma che tali
azioni specifiche possono assumere. Tuttavia, come in sostanza rilevato
dall’Irlanda, dal Consiglio e dalla Commissione, la Comunità, mediante
l’insieme delle sue azioni, attua una politica comunitaria autonoma, ragion per
cui il titolo XVII del Trattato CE fornisce basi giuridiche adeguate che
consentono l’adozione di mezzi d’azione propri della Comunità, gestiti secondo
il quadro normativo comunitario ed il cui contenuto non eccede l’ambito di
applicazione della politica comunitaria di coesione economica e sociale.
Sullo scopo e sul contenuto del regolamento
impugnato
47 Alla
luce delle suesposte considerazioni, si deve esaminare lo scopo e il contenuto
del regolamento impugnato per stabilire se essi, al momento dell’adozione di
tale atto, avrebbero dovuto indurre il legislatore a ricorrere all’art. 159,
terzo comma, CE come base giuridica.
48 Per
quanto riguarda lo scopo del regolamento impugnato, dai suoi ‘considerando’
sesto, quindicesimo e sedicesimo emerge che esso è volto principalmente ad
incoraggiare la pace e la riconciliazione tra le due comunità dell’Irlanda del
Nord, e che il sostegno della Comunità contribuirà a rafforzare la solidarietà
tra gli Stati membri e fra i loro popoli.
49 In
tale contesto, si deve tener conto altresì dell’art. 2 del regolamento
impugnato, il quale verte non soltanto sulle condizioni ma anche sulle finalità
dell’utilizzo, da parte del Fondo, dei contributi finanziari comunitari.
50 Quest’ultima
disposizione, da un lato, prevede che il Fondo attribuisca priorità a progetti
riguardanti ambedue le comunità o le zone da entrambe le parti della frontiera
così da integrare le attività finanziate dal programma PEACE e che i contributi
siano impiegati in modo da promuovere un durevole progresso economico e sociale
nelle zone interessate.
51 Essa,
dall’altro, rinvia all’accordo FII. Di conseguenza, gli obiettivi principali
dell’accordo FII, descritti all’art. 2 del medesimo, devono essere
considerati parte integrante del regolamento impugnato. In forza
dell’art. 2 di detto accordo, gli obiettivi di quest’ultimo consistono nel
promuovere il progresso economico e sociale, nonché nell’incoraggiare il
contatto, il dialogo e la riconciliazione tra nazionalisti e unionisti in
Irlanda.
52 Tale
constatazione è confermata altresì dal contesto giuridico in cui s’inserisce il
regolamento impugnato, in particolare dal trattato anglo‑irlandese su cui
si fonda l’accordo FII. Orbene, se lo scopo principale del trattato
anglo-irlandese è la promozione della pace e della riconciliazione delle due
comunità dell’Irlanda del Nord, la finalità del settore d’attività in cui
rientra l’accordo FII è, come risulta dall’art. 10, lett. a), di
detto trattato, la promozione dello sviluppo economico e sociale delle regioni.
53 Pertanto,
dal regolamento impugnato e dal rinvio all’accordo FII emerge che tale
regolamento mira tanto alla pace e alla riconciliazione tra le due comunità
dell’Irlanda del Nord quanto al progresso economico e sociale delle zone
interessate dal conflitto armato.
54 Ne
consegue che gli obiettivi del regolamento impugnato corrispondono agli
obiettivi perseguiti dalla politica comunitaria di coesione economica e
sociale, il che è confermato altresì dal secondo ‘considerando’ di detto
regolamento.
55 Per
quanto concerne il contenuto del regolamento impugnato, quest’ultimo fissa,
all’art. 1, l’importo del contributo finanziario della Comunità al Fondo
per il periodo 2007‑2010. Tale regolamento, tramite gli artt. 2-11,
rinvia all’accordo FII riguardo all’utilizzo di questo contributo da parte del
Fondo, stabilendo però le priorità di questo utilizzo e le modalità di
cooperazione tra la Comunità e il Fondo, nonché le condizioni e le modalità di
pagamento di detto contributo.
56 L’art. 2,
secondo comma, del regolamento impugnato dispone infatti che il Fondo,
nell’assegnazione dei contributi della Comunità, attribuisce la priorità ai
progetti riguardanti ambedue le comunità o le zone da entrambe le parti della
frontiera, così da integrare le attività finanziate dai Fondi strutturali, in
particolare quelle del programma PEACE, nell’Irlanda del Nord e nelle contee di
frontiera dell’Irlanda. In forza del terzo comma di detto articolo, i
contributi vengono impiegati in modo da promuovere un durevole progresso
economico e sociale nelle zone interessate.
57 A
tale riguardo, dagli artt. 6 e 10 del regolamento impugnato risulta che il
mantenimento dei pagamenti erogati dalla Comunità a favore del Fondo e il loro
versamento annuale dipende dall’approvazione della strategia di chiusura da
parte della Commissione. Inoltre, dall’art. 7 del regolamento impugnato
emerge che il versamento di una parte considerevole del contributo annuale è
subordinato al ricevimento di un impegno del FII in cui si garantisce il
rispetto delle condizioni stabilite in detto regolamento, nonché
all’approvazione da parte della Commissione del rapporto annuale delle attività
del Fondo.
58 Da
quanto precede risulta che il contributo finanziario comunitario al Fondo,
prescindendo dal quadro normativo in cui tale aiuto s’inserisce, rientra tra le
azioni specifiche che, qualora si rivelino necessarie al di fuori dei Fondi
strutturali per realizzare gli obiettivi di cui all’art. 158 CE,
possono essere adottate conformemente all’art. 159, terzo comma, CE.
59 Tuttavia,
né le modalità di cooperazione tra la Comunità e il Fondo né le condizioni e il
modo di pagamento del contributo finanziario della Comunità consentono a
quest’ultima di impedire che l’utilizzo da parte del Fondo di questo contributo
riguardi azioni che, pur rispettando gli obiettivi dell’accordo FII, superano
l’ambito di applicazione della politica comunitaria di coesione economica e
sociale o, perlomeno, non sono gestite secondo i criteri applicati dalla
Comunità nell’ambito di tale politica.
60 Infatti,
in forza dell’art. 5 dell’accordo FII, il Fondo è un organismo che gode di
personalità giuridica di diritto internazionale pubblico. Anche se la Comunità
possiede la qualità di osservatore durante le riunioni del consiglio di
gestione del Fondo, e anche se il regolamento impugnato prevede che debba
sussistere un coordinamento a tutti i livelli tra il Fondo e i Fondi
strutturali, in particolare il programma PEACE, ciò non toglie che la Comunità
non è membro né di tale organismo né del suo consiglio di gestione, il quale,
in forza dell’art. 6 dell’accordo FII, agisce conformemente alle modalità
e alle condizioni stabilite dai due governi contraenti.
61 Inoltre,
l’art. 2, primo comma, del regolamento impugnato prevede che i contributi
finanziari comunitari vengano utilizzati conformemente all’accordo FII, il
quale, come rilevato giustamente dalla Commissione, non determina
tassativamente le azioni da finanziare, ma si limita a fissare,
all’art. 4, le categorie di azioni da finanziare in via prioritaria. Con tale
rinvio all’accordo FII, il regolamento impugnato consente l’utilizzo di questi
contributi finanziari per azioni di cui, almeno alla data di adozione del
regolamento impugnato, non si conoscono le finalità specifiche e i contenuti
concreti, dato che non spetta alla Comunità procedere alla programmazione o
all’esecuzione di tali azioni.
62 Inoltre,
anche se gli artt. 6, 7 e 10 del regolamento impugnato stabiliscono
requisiti di forma per il versamento dei contributi finanziari comunitari a
favore del Fondo, essi tuttavia non fissano condizioni sostanziali per le
attività da finanziare attraverso questi contributi che si discostino da quelle
previste all’art. 2 del medesimo regolamento. Di conseguenza, le suddette
disposizioni del regolamento impugnato, contrariamente a quanto afferma il
Parlamento, non valgono a garantire che l’insieme degli interventi del Fondo
finanziati dalla Comunità risponda effettivamente alle finalità proprie della
politica comunitaria di coesione economica e sociale.
63 Stanti
tali premesse, il legislatore comunitario poteva legittimamente affermare, al
sesto ‘considerando’ del regolamento impugnato, che la gamma di attività
finanziata da quest’ultimo superava l’ambito di applicazione della politica
comunitaria di coesione economica e sociale.
64 Orbene,
come rilevato al punto 46 della presente sentenza, l’art. 159 CE
riguarda unicamente azioni autonome della Comunità, gestite secondo il quadro
normativo comunitario e il cui contenuto non supera l’ambito di applicazione
della politica comunitaria di coesione economica e sociale.
65 Pertanto,
l’art. 159, terzo comma, CE, di per sé solo, non conferisce alla Comunità
la competenza necessaria per perseguire gli obiettivi della politica
comunitaria di coesione economica e sociale tramite un contributo finanziario
in condizioni quali quelle previste dal regolamento impugnato.
Sulla base giuridica appropriata
66 Ciò
premesso, si deve esaminare se il legislatore, per adottare il regolamento
impugnato, dovesse ricorrere sia all’art. 308 CE sia
all’art. 159, terzo comma, CE.
67 A
tale riguardo occorre ricordare che, come già indicato sopra al punto 41 della
presente sentenza, l’art. 308 CE ha lo scopo di supplire all’assenza
di poteri di azione attribuiti espressamente o implicitamente alle istituzioni
comunitarie da specifiche disposizioni del Trattato CE, quando poteri di
tale genere dovessero apparire nondimeno necessari affinché la Comunità possa
svolgere i propri compiti ai fini della realizzazione degli obiettivi fissati
dal Trattato. Inoltre, dall’art. 308 CE risulta che per far ricorso a
tale disposizione è necessario che l’azione prevista si riferisca al
«funzionamento del mercato comune» (v. sentenza Kadi
e Al Barakaat International Foundation/Consiglio
e Commissione, cit., punto 200).
68 Il
regolamento impugnato ha lo scopo di sostenere le azioni di un organismo
internazionale istituito da due Stati membri il cui obiettivo è il
rafforzamento della coesione economica e sociale. Orbene, come emerge dagli
artt. 2 CE e 3, n. 1, lett. k), CE, tale rafforzamento – al
di fuori del titolo XVII del Trattato CE che conferisce alla Comunità la
competenza a condurre una politica comunitaria di coesione economica e sociale
– costituisce un obiettivo per la Comunità. Come risulta altresì dal
diciassettesimo ‘considerando’ del regolamento impugnato, lo scopo di
quest’ultimo si colloca nel contesto del mercato comune, dato che esso mira a
promuovere il progresso economico in zone svantaggiate di due Stati membri e quindi
a migliorare il funzionamento del mercato comune.
69 Dalle
considerazioni precedenti risulta che, dato che il regolamento impugnato
persegue scopi previsti agli artt. 2 CE e 3, n. 1,
lett. k), CE, nonché al titolo XVII del Trattato CE, senza che tale
titolo, da solo, conferisca alla Comunità la competenza per raggiungerli, il
legislatore comunitario avrebbe dovuto ricorrere congiuntamente agli
artt. 159, terzo comma, CE e 308 CE (v., in tal senso, sentenze 30
maggio 1989, causa 242/87, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1425,
punti 6 e 37, nonché Kadi e Al Barakaat
International Foundation/Consiglio e Commissione,
cit., punti 211-214), rispettando comunque le procedure legislative ivi
previste, vale a dire sia la procedura di cui all’art. 251 CE
cosiddetta di «codecisione» sia il voto all’unanimità
in seno al Consiglio.
Sulla domanda di mantenimento degli effetti
del regolamento impugnato
70 Il
Consiglio, in questo sostenuto da tutte le parti intervenienti, chiede che la
Corte, ove disponga l’annullamento del regolamento impugnato, voglia, in
applicazione dell’art. 231, secondo comma, CE, mantenerne gli effetti fino
all’adozione di un nuovo regolamento e dichiarare che l’annullamento non
pregiudica la validità dei pagamenti effettuati né quella degli impegni assunti
sulla base del regolamento impugnato.
71 Secondo
il Consiglio, il mantenimento degli effetti di questo regolamento è necessario
per importanti motivi di certezza del diritto connessi sia ai progetti in corso
sia alle legittime aspettative dell’amministrazione del Fondo.
72 In
base all’art. 231, secondo comma, CE, la Corte, ove lo reputi necessario,
può precisare gli effetti di un regolamento annullato che devono essere
considerati definitivi.
73 Il
regolamento impugnato, conformemente al suo art. 12, è entrato in vigore
il 1° gennaio 2007 e scade il 31 dicembre 2010. Pertanto, l’annullamento
del regolamento impugnato interviene in un momento in cui almeno due delle
quattro contribuzioni annuali – e quindi la parte essenziale dei relativi
pagamenti – sono state effettuate, e in cui l’amministrazione del Fondo può
legittimamente aspettarsi che le venga versata anche la parte rimanente.
74 Pertanto,
l’annullamento del regolamento impugnato senza mantenimento dei suoi effetti
potrebbe avere ripercussioni negative, in particolare per quanto riguarda i
contributi finanziari effettuati per azioni o progetti programmati e in corso
di realizzazione, e potrebbe comportare incertezze pregiudizievoli per le
operazioni di finanziamento del Fondo presenti e future.
75 Ciò
considerato, sussistono importanti motivi di certezza del diritto che
giustificano il fatto che la Corte eserciti il potere conferitole
dall’art. 231, secondo comma, CE, precisando gli effetti del regolamento
annullato che devono essere considerati definitivi. Si deve pertanto dichiarare
che l’annullamento del regolamento impugnato non pregiudica la validità dei
pagamenti effettuati né quella degli impegni assunti in forza di detto
regolamento prima della pronuncia della presente sentenza, e occorre mantenere
gli effetti del regolamento impugnato fino all’entrata in vigore, entro un
termine ragionevole, di un nuovo regolamento fondato su una base giuridica
appropriata.
Sulle spese
76 Ai
sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Corte,
conformemente all’art. 69, n. 3, primo comma, dello stesso
regolamento, può tuttavia ripartire le spese o decidere che ciascuna parte
sopporti le proprie se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi,
ovvero per motivi eccezionali.
77 Nella
specie, essendo rimasti parzialmente soccombenti nei motivi proposti, il
Consiglio e il Parlamento sopporteranno ciascuno le proprie spese.
78 Conformemente
all’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri e
le istituzioni intervenuti nella causa sopporteranno le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il
regolamento (CE) del Consiglio 21 dicembre 2006, n. 1968, relativo ai
contributi finanziari della Comunità al Fondo internazionale per l’Irlanda
(2007-2010), è annullato.
2) Gli
effetti del regolamento n. 1968/2006 sono mantenuti fino all’entrata in
vigore, entro un termine ragionevole, di un nuovo regolamento adottato su una
base giuridica appropriata.
3) L’annullamento
del regolamento n. 1968/2006 non pregiudica la validità dei pagamenti
effettuati né quella degli impegni assunti in forza di detto regolamento.
4) Il
Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea sopportano ciascuno le
proprie spese.
5) L’Irlanda,
il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché la Commissione delle
Comunità europee sopportano le proprie spese.
(Seguono le firme)