Corte di Giustizia delle Comunità europee, 5 aprile
1979
C-148/78, Tullio Ratti
avente ad
oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, in forza
dell’art . 177 del Trattato CEE, dalla Pretura di Milano, nel procedimento
penale dinanzi ad essa pendente a carico di
Tullio Ratti , domiciliato in Milano ,
Oggetto della causa
domanda vertente sull’interpretazione di due direttive del Consiglio concernenti il ravvicinamento delle disposizioni legislative , regolamentari e amministrative degli Stati membri relative, nel primo caso ( direttiva 4 giugno 1973 , n . 73/173/CEE , GU n . l 189 , pag . 7 ), alla classificazione , all’imballaggio e all’etichettatura dei preparati pericolosi ( solventi ) e , nel secondo caso ( direttiva 7 novembre 1977 , n . 77/728/CEE , GU n . l 303 , pag . 23 ), alla classificazione , all’imballaggio e all’etichettatura di pitture , vernici , inchiostri da stampa , adesivi ed affini ,
Motivazione della sentenza
1 Con
ordinanza 8 maggio 1978 , pervenuta in cancelleria il
21 giugno successivo ,
2 Le suddette
questioni sono state sollevate nell’ambito di un procedimento penale a carico
del responsabile di un’impresa produttrice di solventi e vernici, imputato di
contravvenzione a talune disposizioni della legge italiana 5 marzo 1963 , n . 245 (GURI n . 77 , del 21 . 3 . 1963 , pag . 1451 ),
le quali impongono , ai fabbricanti di prodotti contenenti benzolo , toluolo e
xilolo , l’obbligo di apporre sui contenitori di tali prodotti un’etichetta che
indichi , oltre alla presenza di dette sostanze, la loro percentuale
complessiva e , separatamente , quella del solo benzolo ;
3 All’epoca
dei fatti , questa normativa avrebbe dovuto esser
stata adeguata , per quanto riguarda i solventi , a quanto disposto dalla
direttiva 4 giugno 1973 , n . 73/173 , cui gli Stati membri dovevano dare
attuazione nell’ordinamento interno al più tardi entro l ' 8 dicembre 1974 ,
obbligo che non era stato adempiuto dal Governo italiano ;
5 Quanto all ' imballaggio e all’etichettatura delle
vernici , il Consiglio aveva emanato , all’epoca dei fatti controversi , la
direttiva 7 novembre 1977 , n . 77/728 , ma , a norma dell
' art . 12 di questo testo , gli stati membri dispongono di un termine che
verrà a scadere solo il 9 novembre 1979 per adottare le disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarvisi
;
6 Anche in
questo caso , l’introduzione nell’ordinamento interno
italiano delle disposizioni della direttiva avrà necessariamente l’effetto di
abrogare le disposizioni legislative italiane sulla cui inosservanza si fonda
il procedimento pendente a carico dell ' imputato ;
7 Sia nel caso
dei solventi , sia in quello delle vernici di
produzione della sua impresa , questi si è conformato , per quanto riguarda l’imballaggio
e l’etichettatura , da un lato , alle disposizioni della direttiva n . 73/173 (
solventi ) che il Governo italiano aveva omesso di recepire nell’ordinamento
interno e , dall’altro , alle disposizioni della direttiva n . 77/728 ( vernici
), cui gli Stati membri dovranno aver dato attuazione entro il 9 novembre 1979
;
8 La soluzione
delle questioni sottoposte a questa Corte , le prime
quattro delle quali riguardano la direttiva n . 73/173 e la quinta la direttiva
n . 77/728 , deve consentire al giudice nazionale di stabilire se le sanzioni
penali comminate dalla legge italiana n . 245 per il caso di trasgressione
delle sue disposizioni possano essere applicate nella fattispecie .
a – Sull’interpretazione
della direttiva n . 73/173
9 Questa direttiva
è stata adottata in forza dell’art . 100 del Trattato , nonchè
della direttiva del Consiglio 27 giugno 1967 ( GU n . 196 , del 16 . 8 . 1967 ,
pag . 1 ), modificata con la direttiva 21 maggio 1973 ( GU n . l 167 , del 25 .
6 . 1973 , pag . 1 ), relative alle sostanze pericolose , al fine di garantire
il ravvicinamento delle disposizioni legislative , regolamentari e
amministrative degli stati membri in materia di classificazione , imballaggio
ed etichettatura dei preparati pericolosi ( solventi );
10 La sua
adozione e apparsa necessaria in quanto le sostanze e i preparati pericolosi
costituiscono oggetto, nei vari stati membri, di normative che presentano
notevoli differenze, soprattutto relativamente all’etichettatura , all’imballaggio e alla classificazione secondo il grado
di pericolosità dei suddetti prodotti;
11 Tali
divergenze costituivano un ostacolo per gli scambi e per la libera circolazione
dei prodotti ed avevano diretta incidenza sull’instaurazione e sul
funzionamento del mercato comune dei preparati pericolosi come i solventi,
prodotti frequentemente usati tanto nelle attività industriali , agricole ed artigianali quanto nel governo della casa ;
12 Per
giungere all’eliminazione di tali divergenze , la
direttiva contiene un certo numero di disposizioni riguardanti espressamente la
classificazione , l’imballaggio , l’etichettatura dei prodotti in questione (
art . 2 , nn . 1 , 2 e 3 , artt
. 4 , 5 e 6 );
13 Quanto all’art.8,
specialmente preso in considerazione dal giudice nazionale e secondo cui gli
Stati membri non possono vietare, limitare o ostacolare, per motivi di
classificazione , d’imballaggio o di etichettatura ,
il commercio dei preparati pericolosi che soddisfino le condizioni poste dalla
direttiva , esso non ha valore autonomo , non essendo altro che il necessario
complemento delle disposizioni sostanziali contenute negli articoli sopra
richiamati, quanto alla libera circolazione dei prodotti di cui trattasi.
14 Gli Stati
membri dovevano dare attuazione alla direttiva n . 73/173 ,
secondo l’art . 11 della stessa , entro un termine di 18 mesi a decorrere dalla
sua notifica;
15 La notifica
è stata fatta a tutti gli Stati membri l’8 giugno 1973;
16 Il termine
di 18 mesi è venuto a scadere l’8 dicembre 1974 e , al
momento dei fatti di cui è causa, le disposizioni della direttiva non erano
state recepite nell’ordinamento interno italiano;
17 Stando così
le cose, il giudice nazionale, constatando un’evidente
contrasto tra la normativa comunitaria e il diritto interno italiano ,
si e chiesto quale dei due debba avere , per il caso di specie , la prevalenza
ed ha sottoposto a questa Corte una prima questione del seguente tenore :
' se la
direttiva del Consiglio delle Comunità europee n . 173/73 del 4 giugno 1973 , ed in particolare l ' art . 8 della medesima ,
rappresenti una norma direttamente applicabile con l ' attribuzione ai singoli
di diritti soggettivi tutelabili dinanzi ai giudici nazionali.
18 Detta questione
solleva il problema generale della natura giuridica delle disposizioni di una
direttiva adottata in forza dell’art . 189 del Trattato;
20 Sarebbe
incompatibile con l’efficacia vincolante che l’art . 189 riconosce alla
direttiva l’escludere , in linea di principio, che
l’obbligo da essa imposto possa esser fatto valere dalle persone interessate;
21
Particolarmente nei casi in cui le autorità comunitarie abbiano, mediante
direttiva, imposto agli Stati membri di adottare un determinato comportamento,
l’effetto utile dell ' atto
sarebbe attenuato se agli amministrati fosse precluso di valersene in giudizio
ed ai giudici nazionali di prenderlo in considerazione in quanto elemento del
diritto comunitario ;
22 Di
conseguenza lo Stato membro che non abbia adottato, entro i termini, i
provvedimenti d’attuazione imposti dalla direttiva non può opporre ai singoli l ' inadempimento , da parte sua , degli obblighi derivanti
dalla direttiva stessa ;
23 Ne consegue
che il giudice nazionale cui il singolo amministrato che si sia conformato alle
disposizioni di una direttiva chieda di disapplicare una norma interna
incompatibile con detta direttiva non recepita nell’ordinamento interno dello Stato
inadempiente deve accogliere tale richiesta , se l’obbligo
di cui trattasi è incondizionato e sufficientemente preciso;
24 La prima questione
va quindi risolta nel senso che, dopo la scadenza del termine stabilito per l’attuazione
di una direttiva , gli Stati membri non possono
applicare la propria normativa nazionale non ancora adeguata a quest’ultima -
neppure se vengano contemplate sanzioni penali - a chi si sia conformato alle
disposizioni della direttiva stessa.
25 Con la
seconda questione, il giudice nazionale chiede in sostanza se lo Stato
destinatario della direttiva sui solventi, dando attuazione alle disposizioni
di questa nel proprio ordinamento interno, possa stabilire vincoli e limiti più
precisi e dettagliati, o comunque diversi, in particolare imponendo l’obbligo
di apporre sui contenitori indicazioni non richieste dalla direttiva.
26 Dal
combinato disposto degli artt . 3 e 8 della direttiva
n . 73/173 risulta che possono esser messi in commercio soltanto solventi
conformi alle disposizioni della presente direttiva e del suo allegato e che
gli Stati membri non hanno la facoltà di mantenere in vigore, parallelamente
alla disciplina contemplata dalla suddetta direttiva per le importazioni, una
disciplina diversa per il mercato interno;
27 Perciò, dal
sistema della direttiva n . 73/173 si desume che gli Stati membri non possono
stabilire, nella propria legislazione nazionale, per quanto riguarda la
classificazione , l’imballaggio e l’etichettatura dei
solventi, condizioni più restrittive, nè più precise
di quelle della direttiva di cui trattasi, o comunque da queste diverse, e che
tale divieto d ' imporre restrizioni non contemplate dalla direttiva si applica
tanto ai prodotti posti direttamente in commercio sul mercato nazionale quanto
ai prodotti importati;
28 E’ in tal
senso che va risolta la seconda questione formulata dal giudice proponente .
29 Con la
terza questione, il giudice nazionale chiede se l’obbligo di indicare, sul
recipiente posto in vendita, la presenza di benzolo, toluolo e xilolo nel
solvente, con la specificazione della percentuale complessiva di tali sostanze
e, separatamente, di quella del solo benzolo, obbligo imposto dall’art . 8 della
legge 5 marzo 1963 , n . 245, possa rivelarsi
incompatibile con la direttiva di cui trattasi.
30 L’art . 8
della legge italiana 5 marzo 1963 , n . 245 impone l’obbligo
, quando ( i ) solventi . . . contengano benzolo, toluolo o xilolo, di apporre
sui recipienti posti in vendita una etichetta, la quale indichi la presenza di
dette sostanze nel solvente . . ., la percentuale complessiva di esse e ,
separatamente , la percentuale del benzolo . . . '
31 D’altra
parte , l’art . 5 della direttiva n . 73/173 impone,
in tutti i casi, l’indicazione sull’imballaggio - in modo leggibile e
indelebile - della presenza di sostanze considerate tossiche ai sensi dell’art
. 2, come il benzolo, nonchè l’indicazione, ma solo
in determinati casi, delle sostanze considerate nocive, come il toluolo e lo
xilolo in concentrazione superiore al 5 % ;
32 Non è
invece prescritta alcuna indicazione per quanto riguarda la percentuale,
separata o complessiva, di dette sostanze;
33 La
questione formulata dal giudice nazionale va quindi risolta dichiarando che la
direttiva n . 73/173 deve interpretarsi nel senso ch’essa non consente che
disposizioni nazionali impongano l’indicazione, sui contenitori, della presenza
di componenti dei prodotti in questione in termini che vadano oltre quelli
stabiliti dalla direttiva di cui trattasi.
34 La quarta
questione e redatta nei seguenti termini :
' se le
disposizioni nazionali richiamate, applicabili indistintamente a tutti i
prodotti presenti sul mercato interno rappresentino comunque un ostacolo, un
divieto o un limitazione allo scambio ed alla libera
circolazione degli stessi, anche se dettate al fine di assicurare una maggiore
tutela per la incolumità fisica degli utilizzatori dei prodotti in questione;
35 Essa si
riferisce all’art . 36 del Trattato, che ammette deroghe al principio della
libera circolazione delle merci , in quanto esse siano
giustificate da motivi di pubblica sicurezza o di tutela della salute e della
vita delle persone e degli animali.
36 Allorchè, in applicazione dell’art . 100 del Trattato , direttive comunitarie dispongono l’armonizzazione dei
provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana e
approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza , il
ricorso all ' art. 36 perde la sua giustificazione e
i controlli appropriati vanno allora effettuati ed i provvedimenti di tutela
adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d’ armonizzazione.
37 La
direttiva n. 73/173 ha stabilito che, se uno Stato membro constata che un
preparato pericoloso, quantunque conforme alle disposizioni della direttiva
stessa, può mettere in pericolo la sicurezza o la salute, detto Stato potrà
applicare, in via provvisoria e sotto il controllo della Commissione, la clausola
di salvaguardia di cui all’art . 9 della direttiva, secondo il procedimento e
nelle forme di cui allo stesso articolo.
38 Ne consegue
che le disposizioni nazionali che vanno oltre quelle contenute nella direttiva
n. 73/173 sono compatibili col diritto comunitario soltanto qualora siano state
adottate secondo il procedimento e nelle forme di cui all’art . 9 della
suddetta direttiva .
b – Sull’interpretazione
della direttiva n. 77/728
39 Con la
quinta questione , il giudice nazionale chiede se la direttiva del Consiglio delle Comunità
europee n . 728/77 del 7 novembre 1977 , ed in particolare l’art. 9 di essa,
sia immediatamente e direttamente applicabile, in riferimento agli obblighi
negativi imposti fin dalla data di notifica della direttiva medesima agli Stati
membri ed alla ipotesi che il singolo , fondandosi su un legittimo affidamento,
si sia conformato alle disposizioni della direttiva stessa prima della scadenza
del termine di adeguamento previsto per lo stato membro.
40 Questa direttiva
ha oggetto analogo a quello della direttiva n. 73/173 , in quanto contempla una
disciplina simile a quella dei solventi per i preparati che contengono sostanze
pericolose destinati ad essere usati sotto forma di pitture, vernici,
inchiostri da stampa, adesivi e affini .
42 Detto termine,
quindi, non è ancora scaduto e gli Stati destinatari dispongono di un periodo
di tempo che va fino al 9 novembre 1979 per recepire le disposizioni della
direttiva n . 77/728 nel proprio ordinamento interno;
43 Ne consegue
che, per le ragioni esposte nel motivare la soluzione data alla prima questione
del giudice nazionale, soltanto alla scadenza del periodo stabilito e in caso d ' inadempimento da parte dello Stato membro la direttiva -
in particolare in suo art. 9 - potrà produrre gli effetti indicati relativamente
alla prima questione;
44 Fino a quel
momento, gli Stati membri restano liberi nel disciplinare la materia;
45 Qualora uno
Stato membro abbia introdotto le disposizioni di una direttiva nel proprio
ordinamento interno prima della fine del periodo stabilito dalla direttiva
stessa , tale circostanza non può produrre effetti nei
confronti di altri Stati membri.
46 Infine, poichè le direttive, per natura, impongono obblighi
soltanto agli Stati membri , il singolo non può far
valere il principio del legittimo
affidamento prima della scadenza del termine stabilito per la loro attuazione;
47 La quinta
questione va quindi risolta nel senso che la direttiva del Consiglio delle
Comunità europee 7 novembre 1977 , n. 77/728, in
particolare l’art. 9, non può produrre, nei confronti del singolo che si sia
conformato alle disposizioni della direttiva stessa prima della scadenza del
termine di adeguamento impartito allo stato membro, alcun effetto che possa
essere preso in considerazione dai giudici nazionali.
Decisione relativa alle
spese
Sulle spese
48 Le spese
sostenute dal Consiglio e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni
alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;
49 Nei
confronti dell’imputato nella causa principale, il presente procedimento ha il
carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
per questi motivi,
pronunziandosi
sulle questioni sottopostele dalla Pretura penale di
Milano con ordinanza 8 maggio 1978 , dichiara :
1) dopo la
scadenza del termine stabilito per l’attuazione di una direttiva, gli Stati
membri non possono applicare la propria normativa nazionale non ancora adeguata
a quest ' ultima - neppure
se vengano contemplate sanzioni penali - a chi si sia conformato alle disposizioni
della direttiva stessa.
2) dal sistema
della direttiva n . 73/173 si desume che gli Stati membri non possono stabilire,
nella propria legislazione nazionale, per quanto riguarda la classificazione , l ' imballaggio e l’etichettatura dei solventi,
condizioni più restrittive, ne più precise di quelle della direttiva di cui
trattasi, o comunque da queste diverse, e che tale divieto d’imporre
restrizioni non contemplate dalla direttiva si applica tanto ai prodotti posti
direttamente in commercio sul mercato nazionale quanto ai prodotti importati.
3) la
direttiva n. 73/173 deve interpretarsi nel senso ch’essa non consente che disposizioni
nazionali impongano l’indicazione, sui contenitori, della presenza di
componenti dei prodotti di questione in termine che vadano oltre quelli
stabiliti dalla direttiva di cui trattasi.
4) le disposizioni
nazionali che vanno oltre quelle contenute nella direttiva n. 73/173 sono
compatibili col diritto comunitario soltanto qualora siano state adottate
secondo il procedimento e nelle forme di cui all’art . 9 della suddetta
direttiva.
5) la direttiva
del Consiglio delle Comunità europee 7 novembre 1977, n. 77/728, in particolare
l’art. 9, non può produrre, nei confronti del singolo che si sia conformato
alle disposizioni della direttiva stessa prima della scadenza del termine di
adeguamento impartito allo Stato membro, alcun effetto che possa essere preso
in considerazione dai giudici nazionali.
(Seguono le firme)