Corte europea dei diritti dell’uomo
(Sezione III), 21 giugno 2007
(requête n. 12106/03)
AFFAIRE SCM SCANNER DE L'OUEST LYONNAIS ET
AUTRES
c. FRANCE
DÉFINITIF
21/09/2007
Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 §
2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.
En l'affaire SCM Scanner de l'Ouest Lyonnais et autres c. France,
La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième
section), siégeant en une chambre composée de :
MM. B.M.
Zupančič, président,
C. Bîrsan,
J.-P. Costa,
Mmes E. Fura-Sandström,
A. Gyulumyan,
M. David Thór Björgvinsson,
Mme I. Berro-Lefèvre, juges,
et de M. S.
Quesada, greffier de section,
Après
en avoir délibéré en chambre du conseil le 31 mai 2007,
Rend
l'arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. A
l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 12106/03) dirigée
contre la République française, et dont une société de droit français, la
société civile de moyen SCM Scanner de l'Ouest Lyonnais, ainsi que ses membres,
médecins dont les noms figurent en annexe (« les requérants »), ont
saisi la Cour le 26 mars 2003 en vertu de l'article 34 de la Convention de
sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la
Convention »).
2. Les requérants sont représentés par
Me Gallat, avocat au barreau de Lyon. Le gouvernement français
(« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E.
Belliard, directrice des Affaires juridiques au ministère
des Affaires étrangères.
3. Les requérants alléguaient en
particulier une rupture de l'égalité des armes en raison de l'adoption d'une
loi de validation tendant à modifier l'issue d'une procédure à laquelle l'Etat
était partie.
4. Le 5 juillet 2005, la Cour a déclaré
la requête partiellement irrecevable et a décidé de communiquer le grief tiré
de l'article 6 § 1 de la Convention au Gouvernement. Se prévalant de
l'article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps
la recevabilité et le bien-fondé de l'affaire.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE
5. Les requérants se composent de la
SCM Scanner de l'Ouest Lyonnais ayant son siège social à Lyon, et de ses
membres, médecins électroradiologistes, résidant tous à Lyon.
6. Ceux-ci exploitaient ensemble un
appareil de type scanner, installé sur le site d'une clinique située à Lyon.
7. Les actes de scanographie sont pris
en charge par la Sécurité sociale. A cette fin, ils doivent être cotés,
c'est-à-dire mentionnés sur une feuille de soins sous la forme d'une cotation
définie par la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP). Cette
cotation résultait, pour la scanographie, d'un arrêté ministériel du 16 mars
1978, qui définissait un acte coté « Z 90 ». La même cotation s'est appliquée pendant plus de douze
ans.
8. Par
un arrêté ministériel du 11 juillet 1991, le ministre des Affaires sociales et
de l'Intégration abrogea la cotation « Z 90 ». Une lettre
interministérielle du même jour instaura provisoirement en lieu et place une
cotation « Z 19 » traduisant une réduction sensible du montant de
l'honoraire, complétée par la cotation d'un forfait technique destiné à couvrir
l'amortissement de l'appareil. Ce système de double cotation, dont la
rémunération totale était inférieure de 30 euros à celle correspondant à la
cotation « Z 90 », fut renouvelée par les arrêtés des 1er
février 1993, 14 février 1994, 22 février 1995 et 9 avril 1996.
9. L'ensemble
du dispositif fut déféré à la censure du Conseil d'Etat par les requérants (en
ce qui concerne l'arrêté du 11 juillet 1991) ainsi que par d'autres
justiciables (s'agissant de la lettre interministérielle du
11 juillet 1991).
10. Par
un arrêt du 4 mars 1996, le Conseil d'Etat annula l'arrêté du 11 juillet
1991 au motif que l'un de ses signataires au moins n'avait pas compétence pour
le prendre. Saisi par d'autres plaignants, il annula également, par un arrêt du
même jour, la lettre précitée pour illégalité au motif que les actes de
scanographie couramment pratiqués ne pouvaient donner lieu à une cotation
provisoire. Saisi enfin par les requérants d'une question préjudicielle dans le
cadre d'une procédure devant les juridictions de l'ordre judiciaire, le Conseil
d'Etat annula, dans un arrêt du 20 novembre 2000, les arrêtés précités de 1993,
1994, 1995 et 1996 renouvelant la cotation litigieuse.
11. Postérieurement
aux arrêts du Conseil d'Etat du 4 mars 1996, les requérants saisirent les
caisses d'assurance maladie de demandes tendant au paiement d'un complément de
rémunération, découlant du rétablissement de la cotation Z 90, sur une période
comprise entre le 6 septembre 1991 – date de prise d'effet de la substitution
illégale de cotation – et le 28 février
1997 – date d'entrée en vigueur d'un nouveau régime d'assurance maladie, soit
une somme évaluée au total de 6 815 157 FRF (soit environ
1 038 895 EUR). En octobre
1996, suite aux réponses négatives des caisses d'assurance maladie, les
requérants saisirent les commissions de recours amiable concernées, lesquelles
confirmèrent les décisions de refus, soit implicitement, soit expressément en
affirmant qu'il convenait de surseoir à statuer au paiement dans l'attente du
dispositif de régularisation sur le point d'être mis en place par la caisse
nationale d'assurance maladie.
12. Parallèlement, à l'initiative du
Gouvernement, fut introduit dans la loi no 97-1164 du 19 décembre
1997 portant loi de financement de la Sécurité sociale pour l'année 1998, un
article 27, lequel validait les actes pris sur le fondement de l'arrêté du 11
juillet 1991, de la lettre interministérielle du 11 juillet 1991 ainsi que des
arrêtés subséquents, sous réserve des décisions de justice passées en force de
chose jugée. Cette disposition avait été déclarée conforme à la Constitution par une
décision du Conseil constitutionnel no 97-393 DC du 18 décembre
1997.
13. Les requérants reprirent alors
leurs demandes de remboursement et saisirent le tribunal des affaires de
sécurité sociale de Lyon de plusieurs recours. Par des jugements rendu le 18
novembre 1998, le tribunal débouta les requérants de leurs demandes ; ces
jugements furent tous confirmés par des arrêts de la cour d'appel de Lyon datés
du 25 janvier 2000, au motif que la mesure de validation législative les
privait de tout droit à remboursement. Parmi les nombreuses décisions rendues
en appel, figure celle de la cour d'appel de Lyon du 25 janvier 2000 (arrêt no
199901695) ; dans un litige opposant les requérants à la Mutuelle générale
de l'éducation nationale de Villeurbanne (MGEN), la cour d'appel de Lyon les débouta
de leurs demandes de remboursement dans les termes suivants :
« Sur
l'application de l'article 27 de la loi du 19 décembre 1997
(...) Attendu
qu'il n'appartient évidemment pas aux tribunaux de l'ordre judiciaire d'écarter
l'application des actes administratifs postérieurs au 11 juillet 1991 au seul
motif qu'ils seraient entachés du même vice, à savoir que les actes de
scanographie ne relevaient plus du champ d'application des cotations
provisoires, une telle décision n'entrant pas dans leur compétence. (...).
Attendu que cette
validation réserve expressément les décisions de justice passées en force de
chose jugée, et qu'il est constant qu'aucune décision judiciaire n'était
intervenue entre les parties en cause lors de la promulgation de la loi.
Qu'en outre, il n'y a pas lieu pour le juge judiciaire
d'effectuer un contrôle de légalité interne sur le texte législatif pour savoir
si, comme l'affirment les appelants, le législateur a outrepassé ses pouvoirs
en validant des actes privés, étant observé d'une part que le Conseil
constitutionnel après une analyse de fond des divers arguments soulevés devant
lui, a déclaré l'article 27 précité non contraire à la constitution par
décision du 18 décembre 1997, et d'autre part que les dispositions en cause, de
portée générale, ont pour objet de valider les effets des actes administratifs
annulés ou susceptibles de l'être, le parlement décidant ainsi de couvrir
l'illégalité des textes administratifs, avec toutes les conséquences en
découlant.
Qu'enfin la validation législative des actes pris au
titre de la période en cause, leur confère un caractère définitif qui interdit
de remettre en cause les facturations et paiements effectués et qui met ainsi
obstacle à toute réclamation et à tout versement d'une somme supplémentaire
quelconque de même qu'à toute répétition de la part des caisses. Que sauf à en
dénaturer l'esprit et la lettre, l'article 27 de la loi produit donc un effet
libératoire à l'égard des caisses qui s'oppose à toute réclamation des
appelants.
Sur la compatibilité
de la loi à la Convention européenne des droits de l'homme et aux engagements
internationaux
Attendu que
l'application de l'article 27 de la loi du 19 décembre 1997 ne peut être
écartée que dans la mesure où ses dispositions contreviennent à des
dispositions normatives bénéficiant d'une autorité supra législative.
Qu'en outre, il convient de rappeler que les droits
reconnus par la CEDH sont susceptibles de supporter certaines limitations dès
lors que ces restrictions tendent à un but légitime et qu'il existe un rapport
raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
Attendu que le
principe de non rétroactivité ne s'impose qu'en matière pénale et que le
législateur peut, pour des raisons d'intérêt général, modifier rétroactivement
les textes applicables dans le domaine de la sécurité sociale et de la santé
publique, sous réserve de ne pas porter atteinte au principe de l'autorité de
la chose jugée.
Attendu que la loi
en cause tendait à valider les effets d'une réglementation antérieure, qu'elle
n'avait pas pour objet ou pour effet de remettre en cause une situation
individuelle judiciairement consacrée.
Qu'elle avait pour but de suppléer à la disparition
d'un arrêté et d'une circulaire connexe fixant les modalités de cotation des
actes de scanographie et de régler ainsi les situations nées au cours de la
période litigieuse.
(...) Attendu qu'à défaut d'adoption des dispositions
de l'article 27 l'annulation de plusieurs actes administratifs aurait entraîné
la remise en cause d'un nombre important de règlements afférents à une période
pour laquelle les organismes de sécurité sociale ne détenaient plus les
dossiers, aurait généré le développement d'actions contentieuses et, compte
tenu des sommes en jeu, aurait été susceptible d'induire des conséquences
préjudiciables à l'équilibre général des régimes de protection sociale dont se
préoccupait le législateur dans le cadre de la loi du 19 décembre 1997.
Qu'ainsi la mesure
revêtait incontestablement un caractère d'utilité publique. Que par ailleurs la
preuve n'est pas rapportée de l'existence d'une disproportion entre la
réduction de financement imposée aux appelants et l'intérêt général que
représente l'équilibre financier de l'ensemble des régimes de protection
sociale (...) »
14. Par
un arrêt (no 2826) du 26 septembre 2002, la Cour de cassation rejeta
le pourvoi des requérants formé contre l'arrêt d'appel susmentionné :
« Mais
attendu que l'article 27 de la loi [précitée] a validé, sous réserve des
décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions de refus de
remboursement prises sur le fondement de l'arrêté du 11 juillet 1991, annulé
par le Conseil d'Etat, qui a abrogé l'arrêté du 16 mars 1978, fixant à titre
provisoire à Z 90 la cotation des actes de scanographie ; que ce texte, de
nature législative, adopté antérieurement à l'introduction du recours de la SCM
et des médecins membres de la société civile, qui ne constitue pas une
intervention de l'Etat dans une procédure l'opposant à des parties, qui ne
remet pas en cause des décisions de justice irrévocables et qui ne porte
atteinte ni au droit au respect des biens, ni au droit de propriété, n'est
contraire ni aux dispositions des articles 6-1 et 13 de la Convention, ni à
celles de l'article 1er du protocole additionnel ; qu'ainsi la
cotation Z 90 n'était plus applicable après le 1er août 1991 ;
qu'il résulte par ailleurs de l'annulation par le Conseil d'Etat des arrêtés
des 1er février 1993, 14 février 1994, 22 février 1995 et
9 avril 1996, portant cotation à titre provisoire, pour une durée d'un an,
des actes de scanographie, que le remboursement de ces actes, par application
de la cotation Z 19 déterminée par ces arrêtés, n'était pas autorisé ;
D'où il suit qu'abstraction faite des motifs
inopérants critiqués par les moyens la décision attaquée se trouve légalement
justifiée par ces motifs de pur droit ; .(...) »
15. Saisie de multiples pourvois formés
à l'encontre de des décisions de rejet précitées, la Cour de cassation a rendu,
le 26 septembre 2002, vingt-huit autres arrêts formulés de manière identique.
II. LE
DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS
16. L'article
27 de la loi no 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la
sécurité sociale pour 1998 est ainsi rédigé :
« Sont validés, sous réserve de décisions de
justice passées en force de chose jugée, les actes pris sur le fondement :
- de l'arrêté du 11 juillet 1991 modifiant la
Nomenclature générale des actes professionnels et portant abrogation des
dispositions de l'arrêté du 16 mars 1978 complétant la Nomenclature générale
des actes professionnels des médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes et
auxiliaires médicaux ;
- de la lettre interministérielle en date du 11
juillet 1991 portant cotation provisoire des actes de scanographie ;
- de la circulaire interministérielle en date du 30
mars 1992 portant cotation provisoire des actes de scanographie ;
- de l'arrêté du 1er février 1993 modifié, modifiant
la Nomenclature générale des actes professionnels des médecins,
chirurgiens-dentistes, sages-femmes et auxiliaires médicaux et portant cotation
provisoire des actes de scanographie ;
- de l'arrêté du 14 février 1994 modifié, modifiant la
Nomenclature générale des actes professionnels des médecins,
chirurgiens-dentistes, sages-femmes et auxiliaires médicaux et portant cotation
provisoire des actes de scanographie ;
- de l'arrêté du 22 février 1995 modifié, modifiant la
Nomenclature générale des actes professionnels des médecins,
chirurgiens-dentistes, sages-femmes et auxiliaires médicaux et portant cotation
provisoire des actes de scanographie,
en tant que leur légalité serait contestée pour un
motif tiré de l'incompétence des auteurs de ces arrêtés et circulaires
ministérielles. »
17. Le
Conseil Constitutionnel, au sujet de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998, rendit une décision no 97-393 DC du
18 décembre 1997, qui se lit comme suit :
« 45. Considérant que cet article valide, sous
réserve des décisions passées en force de chose jugée, les actes pris sur le
fondement de décisions administratives relatives à la cotation des actes de
scanographie, en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de
l'incompétence de leurs auteurs ;
46. Considérant que, par arrêt du
4 mars 1996, le Conseil d'Etat a annulé, comme entaché
d'incompétence, l'arrêté du 11 juillet 1991, modifiant la
nomenclature générale des actes professionnels ; que, par décision du même
jour, il a annulé la circulaire du 11 juillet 1991, portant cotation
provisoire des actes de scanographie, au motif qu'à la date de sa publication,
ces actes ne pouvaient plus être regardés comme relevant du champ d'application
des cotations provisoires, cette technique étant devenue de pratique courante ;
que les autres actes administratifs mentionnés par l'article 27 sont
entachés de l'une des incompétences ainsi censurées par le Conseil d'Etat ;
47. Considérant que les députés requérants soutiennent
que la mesure de validation figurant à l'article 27 n'a pas sa place dans
une loi de financement de la sécurité sociale et qu'elle est, en outre, par son
contenu, inconstitutionnelle ;
48. Considérant, en premier lieu, que les
professionnels intéressés pourraient, en excipant des incompétences relevées
par le Conseil d'Etat dans ses décisions précitées, réclamer le paiement de la
différence entre l'ancienne cotation et celle résultant des actes partiellement
validés ; qu'eu égard à l'incidence financière de ce paiement, la mesure
de validation critiquée concourt de façon significative à l'équilibre financier
des régimes obligatoires de la sécurité sociale ; que, dès lors, elle est au
nombre de celles qui, en vertu des dispositions du III de l'article
L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer dans une loi de
financement de la sécurité sociale ;
49. Considérant, en second lieu, que, si le
législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte
administratif dans un but d'intérêt général ou lié à une exigence de valeur
constitutionnelle, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant
force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et des
sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle,
ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le législateur,
le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, concilie entre
elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ;
50. Considérant, en l'espèce, que le législateur a
entendu prévenir le développement de nombreuses contestations dont
l'aboutissement aurait sensiblement aggravé le déséquilibre de la branche santé
des régimes obligatoires de sécurité sociale ; que, par ailleurs, la
validation ne concerne pas des actes contraires à une règle ou à un principe de
valeur constitutionnelle et ne porte atteinte ni au respect des décisions de
justice passées en force de chose jugée, ni au principe de non rétroactivité
des peines et des sanctions ; que, par suite, le législateur pouvait prendre
la mesure de validation critiquée ; (...) »
EN DROIT
I. SUR
LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION
18. Les
requérants estiment que l'adoption par le législateur de l'article 27 de
la loi du 19 décembre 1997 est contraire au principe de la prééminence du droit
et au droit à un procès équitable garantis par l'article 6 § 1 de la
Convention dont les dispositions pertinentes se lisent ainsi :
« Toute
personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un
tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil (...) »
19. Le
Gouvernement s'oppose à cette thèse.
A. Sur
la recevabilité
20. La
Cour constate que la requête n'est pas manifestement mal fondée au sens de l'article
35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à
aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur
le fond
1. Thèses des parties
21. Le Gouvernement rappelle tout
d'abord les grandes lignes qui se dégagent selon lui de la jurisprudence de la
Cour en matière de validation législative, citant les affaires Raffineries
grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce (arrêt du 9 décembre 1994), Papageorgiou
c. Grèce (arrêt du 22 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions
1997-VI), National & Provincial Building Society, Leeds Permanent
Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni (arrêt du 23
octobre 1997), Zielinski et Pradal & Gonzalez et autres c. France
([GC], arrêt du 28 octobre 1999) et Forrer-Niedenthal c. Allemagne (arrêt
du 20 février 2003), pour considérer que la Cour prend en compte dans son
appréciation tant l'effet de la validation législative que la méthode et le
moment de son adoption. A la lumière de ces affaires, il estime que l'adoption de
l'article 27 de la loi du 19 décembre 1997 n'a pas porté atteinte à l'équité du
procès au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
22. Il
est d'avis que l'ingérence du législateur dans l'administration de la justice
était justifiée par « d'impérieux motifs d'intérêt général ».
Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il considère que l'objectif
pour le législateur n'était pas de faire échec aux procédures en cours mais
d'intervenir pour ne pas aggraver le déséquilibre financier de la branche santé
des régimes obligatoires de sécurité sociale, et souligne que ce motif a été
clairement rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 18
décembre 1997. Il estime qu'un tel objectif constitue, en l'espèce, un
« impérieux motif d'intérêt général », au motif qu'en l'absence
d'intervention de la loi de validation litigieuse, l'annulation par le Conseil
d'Etat des actes administratifs relatifs à la nouvelle cotation des actes de
scanographie aurait généré de nombreuses actions contentieuses afin de verser
un complément de rémunération pour la période comprise entre le
6 septembre 1991, date de la prise d'effet de la substitution illégale de
cotation, et le 28 février 1997, date d'entrée en vigueur d'un nouveau régime
d'assurance maladie. Le Gouvernement soutient que le risque financier était à
la fois réel et conséquent. Il souligne que les seuls requérants ont réclamé le
versement d'une somme de 6 815 157 FRF, et qu'à l'échelle nationale,
l'incidence du surcoût sur l'équilibre financier de la sécurité sociale avait
été évalué à 660 000 000 FRF (soit environ 100 609 756 EUR)
dans l'exposé des motifs de l'article 27 de la loi du 19 décembre 1997. En
outre, il rappelle que le contexte financier actuel de la branche santé des
régimes obligatoires de sécurité sociale français est extrêmement dégradé, à
tel point que de profondes réformes ont dû être engagées depuis plusieurs
années, le retour à l'équilibre financier étant devenu une priorité, et que
dans ces conditions, l'intervention du législateur consistait à préserver la
bonne organisation du système de santé français et donc la protection sociale
des populations.
23. Par
ailleurs, le Gouvernement observe que la loi litigieuse a été adoptée alors
qu'aucune décision judiciaire n'était intervenue et avant même la tenue d'une
audience contradictoire. Or, la Cour, dans
sa jurisprudence, tient compte dans son appréciation du moment où intervient la
loi de validation (Zielinski et Pradal & Gonzalez et autres précité).
24. Enfin, le Gouvernement considère
que l'article 27 de la loi en cause respecte le principe de proportionnalité
devant exister entre les moyens employés et le but visé, soulignant le
caractère limité du champ d'application de la loi de validation en raison,
d'une part, de l'exclusion des décisions de justice passées en force de chose
jugée et, d'autre part, de ce que les actes pris sur le fondement des décisions
administratives relatives à la cotation des actes de scanographie ne sont
réputés réguliers qu'en tant que leur légalité serait contestée pour un motif
tiré de l'incompétence de leurs auteurs.
25. Les requérants, sur l'ingérence du
pouvoir législatif dans l'administration de la justice, estiment tout d'abord
que l'adoption de l'article litigieux caractérise une immixtion du pouvoir
législatif dans la bonne administration de la justice dans le but d'influer sur
le dénouement judiciaire d'un litige.
Contrairement au Gouvernement qui soutient que
l'intervention du législateur n'avait pas eu pour but de s'immiscer dans des
relations contractuelles préexistantes ni dans l'administration de la justice,
ils rappellent que c'est en vertu de leurs relations contractuelles avec les
organismes d'assurance maladie que les requérants ont sollicité le paiement
d'un complément de rémunération des actes médicaux qu'ils avaient réalisés. Ils
soulignent que, dans la mesure où la disposition législative en cause était
destinée à prévenir les contentieux portant sur le même objet du litige auquel
les requérants étaient parties, il ne saurait être soutenu que l'intervention
du législateur n'avait pas pour but d'influer sur l'issue des procédures
contentieuses. S'agissant de l'avancement des procédures et du moment où est
intervenue la loi de validation, les requérants font valoir, en premier lieu,
que l'ingérence en cours de procédure est avérée dès lors que celle-ci est
engagée ; or, la phase précontentieuse de la procédure, qui constituait en
l'espèce une condition sine qua non pour déclencher la phase judiciaire,
était née lorsque la loi du 19 décembre 1997 a été adoptée. En second lieu, les
requérants considèrent qu'il n'était pas nécessaire que des décisions de
justice interviennent pour savoir que l'annulation d'une cotation illégale
faisait revivre la précédente cotation et engendrait dès lors un droit à
récupération, puisque sans la loi litigieuse l'obligation de paiement ne
faisait aucun doute, le résultat étant éminemment prévisible.
26. Sur l'existence d'impérieux motifs
d'intérêt général, les requérants estiment que si le souci de ne pas aggraver
de manière sensible le déséquilibre financier du régime obligatoire de
l'assurance maladie puisse constituer un motif impérieux d'intérêt général,
encore faut-il que la législation en cause soit à la fois adaptée et
proportionnée à l'objectif poursuivi. Or, ils observent qu'en 1998, selon le
rapport annuel de la Cour des comptes au Parlement sur la sécurité sociale de
septembre 1999, les dépenses de santé du régime sus-énoncé se sont élevées à
742,7 milliards de francs (soit 113 216 463 414 euros), et que
le solde de l'exercice en encaissement-décaissement (correspondant à la
variation du fonds de roulement) fait apparaître pour cette même année un
déficit de 15,9 milliards de francs (2 423 780 487 euros)
selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de mai
2000. Au regard de ces chiffres l'impact des demandes de complément de
rémunération empêchées par la validation législative sur le budget de
l'assurance maladie apparaissait donc négligeable. Sur ce point, même à
supposer exacte la somme de 660 millions de francs correspondant à
l'incidence sur l'équilibre financier de la sécurité sociale évalué par le
Gouvernement, les requérant soulignent que ce chiffre aurait représenté une
augmentation inférieure à 0,09 % des dépenses d'assurance maladie sur l'année
1998, augmentant le déficit de 4,1 %.
27. En outre, les requérants
soutiennent que la disposition législative en cause ne respecte pas le principe
de proportionnalité, dans la mesure où, à la date de sa parution, elle n'avait
pas exclu de son champ d'application les cas ayant donné lieu à l'engagement de
contentieux, comme en l'espèce. Or, dès 1991, les requérants avaient formé une
requête en annulation ayant fait l'objet en 1996 de l'arrêt du Conseil d'Etat
et qu'ils ne l'avaient fait que dans le seul but de pouvoir ensuite demander un
complément de rémunération. Ils soutiennent enfin que lorsque la loi de
validation a été publiée, ils étaient à l'évidence les seuls à avoir engagé des
procédures en paiement, et en déduisent que le montant réclamé de
6 815 157 francs ne représentait que 1,03 % des 660 millions de
francs de risque de pertes alléguées par le Gouvernement.
2. Appréciation de la Cour
28. La Cour réaffirme que si, en
principe, le pouvoir législatif n'est pas empêché de réglementer en matière
civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits
découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la
notion de procès équitable consacrés par l'article 6 s'opposent, sauf pour
d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans
l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement
judiciaire du litige (arrêts Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis
précité, série A no 301-B, § 49 ; Zielinski et
Pradal & Gonzalez et autres précité, CEDH 1999-VII, § 57). La Cour
rappelle en outre que l'exigence de l'égalité des armes implique l'obligation
d'offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans
des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par
rapport à son adversaire (voir notamment les arrêts Dombo Beheer B.V. c.
Pays-Bas du 27 octobre 1993, série A no 274, § 33, et Raffineries
grecques Stran et Stratis Andreadis, précité, § 46).
29. En l'espèce, si l'article 27 de la
loi no 97-1164 du 19 décembre 1997 portant loi de financement
de la sécurité sociale pour l'année 1998 excluait expressément de son champ
d'application les décisions de justice passées en force de chose jugée, il
fixait définitivement les termes du débat et ce, de manière rétroactive
s'agissant des recours pendants devant les juridictions compétentes au moment
de l'entrée en vigueur de la disposition litigieuse. A cet égard, la Cour
relève que, conformément au droit national, les requérants avaient engagé une
phase précontentieuse, dite administrative, devant plusieurs commissions de
recours amiable dès octobre 1996 ; or, cette réclamation préalable et
obligatoire auprès de l'administration est une phase indispensable en ce qui
concerne le contentieux général de la sécurité sociale. En conséquence, dès
lors que cette phase administrative a constitué une condition sine qua non pour
déclencher la phase judiciaire proprement dite, la Cour considère,
contrairement à ce qu'a retenu la Cour de cassation dans ses arrêts du 26
septembre 2002, que la procédure était déjà née lorsque la loi du 19 décembre
1997 fut adoptée, et que le litige portait précisément sur le droit au paiement
d'un complément de rémunération, objet de la contestation (voir
OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X et Blanche de Castille et autres c.
France, nos 42219/98 et 54563/00, § 62, 27 mai
2004, voir également, mutatis mutandis, Duclos c. France, arrêt du
17 décembre 1996, Recueil 1996-VI, § 54, et Kadri c. France
(déc.), no 41715/98, 26 septembre 2000).
30. En définitive, l'article 27 de la
loi du 19 décembre 1997 a donc permis d'entériner la position adoptée par
l'Etat dans le cadre de procédures pendantes, en réglant le fond du litige et
rendant vaine toute continuation des procédures. Le Gouvernement, sur ce point,
ne conteste d'ailleurs pas l'existence d'une ingérence dans le droit des
requérants à un procès équitable, au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.
Dans ces conditions, la Cour estime que l'on ne saurait parler d'égalité des
armes entre les deux parties.
31. Quant aux « impérieux motifs
d'intérêt général », évoqués par le Gouvernement, ils résulteraient
uniquement de la nécessité de sauvegarder l'équilibre financier de la branche
santé des régimes obligatoires de sécurité sociale. La Cour note que le
Gouvernement avance, outre des arguments généraux relatifs aux difficultés
financières rencontrées par le système de sécurité sociale français, le chiffre
de six cent soixante millions d'euros correspondant, selon lui, aux économies
réalisées grâce à l'adoption de la validation législative litigieuse. Or, la
Cour rappelle qu'en principe un motif financier ne permet pas à lui seul de
justifier une telle intervention législative (voir, notamment, Zielinski et Pradal & Gonzalez et autres, précité,
§ 59). Elle relève surtout que la corrélation entre le risque financier invoqué
et les procédures pendantes dont l'issue a été déterminée par la loi de
validation n'est nullement établi. En effet, le Gouvernement ne fournit aucun
renseignement de quelque nature que ce soit quant au nombre de recours en
annulation pendants devant la juridiction administrative, ni aucune évaluation
concrète, et partant crédible, du coût virtuel de l'issue favorable de ces
procédures.
32. La Cour observe enfin que
l'exclusion des procédures pendantes du champ d'application de l'article 27 de
la loi du 19 décembre 1997 n'aurait pas empêché d'atteindre l'objectif
poursuivi, à savoir sécuriser pour l'avenir la légalité des arrêtés
ministériels en cause, tout en respectant l'égalité des armes pour les
instances en cours (voir, sur ce point, Chiesi SA c. France, no 954/05,
§ 40, 16 janvier 2007).
33. Aucun
des arguments présentés par le Gouvernement ne convainc donc la Cour de la
légitimité et de la proportionnalité de l'ingérence. Compte tenu de ce qui
précède, l'intervention législative litigieuse, qui réglait définitivement, de
manière rétroactive, le fond du litige opposant les requérants à l'Etat devant
les juridictions internes, n'était pas justifiée par d'impérieux motifs
d'intérêt général.
34. Partant,
la Cour conclut à la violation de l'article 6 § 1 de la Convention.
II. SUR
L'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
35. Aux
termes de l'article 41 de la Convention,
« Si la Cour
déclare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le
droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer
qu'imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la
partie lésée, s'il y a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
36. Les
requérants réclament 1 038 969,99 EUR au titre du préjudice matériel
subi. Ils considèrent qu'il est certain que la validation législative en cause
les a privés, conformément à son objectif, de la possibilité d'obtenir le
paiement d'un complément de rémunération dont le montant s'élève à
1 038 969,99 EUR. A l'appui de leur prétention, ils fournissent un
tableau récapitulatif comprenant le nombre d'actes de scanographie réalisés par
année, du 5 septembre 1991 au 28 février 1997, ainsi que la différence de
remboursement pour l'ensemble desdits actes entre l'ancienne cotation Z 90 et
la nouvelle cotation Z 19, dont le montant équivaut à la somme réclamée. Ils
expliquent que la demande de satisfaction équitable tend à voir compenser le
préjudice matériel résultant de l'impossibilité dans laquelle ils se sont
trouvés d'obtenir des juridictions nationales une condamnation des organismes
d'assurance maladie au paiement de cette somme.
37. Le
Gouvernement considère cette demande excessive et non fondée. Il soutient que
les requérants ne justifient pas du montant du préjudice matériel invoqué en se
bornant à exposer une simple estimation, non accompagnée de pièces
justificative et dépourvue de toute explication. En outre, il fait valoir que
rien ne permet d'affirmer qu'ils auraient obtenu la somme demandée devant les
juridictions nationales, si la loi de validation n'était pas intervenue. Il estime, en tout état de cause, que le constat de
violation de cette disposition constituerait une satisfaction équitable
adéquate au titre des préjudices matériel et moral.
38. La Cour relève que la seule base à
retenir pour l'octroi d'une satisfaction équitable réside en l'espèce dans le
fait que les requérants n'ont pu jouir des garanties de l'article 6 § 1 de la
Convention. A cet égard, la Cour rappelle qu'elle ne saurait spéculer sur ce
qu'eût été l'issue du procès dans le cas contraire, qui plus est lorsque, comme
en l'espèce, les requérants n'ont bénéficié d'aucune décision interne rendue en
leur faveur (voir, a contrario, Arnolin et autres c. France,
nos 20127/03, 31795/03, 35937/03, 2185/04, 4208/04, 12654/04,
15466/04, 15612/04, 27549/04, 27552/04, 27554/04, 27560/04, 27566/04, 27572/04,
27586/04, 27588/04, 27593/04, 27599/04, 27602/04, 27605/04, 27611/04, 27615/04,
27632/04, 34409/04 et 12176/05, § 87, 9 janvier 2007). Cependant, elle
n'estime pas déraisonnable de penser que les intéressés ont néanmoins subi une
perte de chances réelles (voir Zielinski et Pradal
& Gonzalez et autres précité, § 79 ; voir aussi Cabourdin c.
France, no 60796/00, § 45, 11 avril 2006). A cela s'ajoute un
préjudice moral auquel le constat de violation figurant dans le présent arrêt
ne suffit pas à remédier. Statuant en
équité, comme le veut l'article 41, elle alloue 7 000 EUR aux
requérants conjointement, toutes causes de préjudice confondues.
B. Frais et dépens
39. Les requérants demandent également
10 000 EUR pour les frais et dépens encourus devant la Cour. Ils ne produisent
cependant qu'une facture, établi par leur conseil et datée du 27 mars 2003,
relative à la saisine de la Cour, d'un montant de 5 980 EUR.
40. Le Gouvernement, au vu de l'unique
facture produite, propose d'allouer aux requérants conjointement la somme de 5
980 EUR.
41. La Cour rappelle qu'un requérant ne
peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens encourus devant elle que
dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le
caractère raisonnable de leur taux (voir, par exemple, Kress c. France
[GC], no 39594/98, § 102, CEDH 2001). En l'espèce, la Cour
constate que la somme réclamée par les requérants au titre des dépens encourus
devant la Cour n'est justifiée qu'au regard de l'unique facture produite
susmentionnée. Dans ces conditions, la Cour, statuant en équité comme le veut
l'article 41, décide d'accorder à ce titre aux requérants conjointement la
somme de 5 980 EUR.
C. Intérêts moratoires
42. La Cour juge approprié de baser le
taux des intérêts moratoires sur le taux d'intérêt de la facilité de prêt
marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de
pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA
COUR, À L'UNANIMITÉ,
1. Déclare le restant de la requête
recevable ;
2. Dit qu'il y a eu violation de
l'article 6 § 1 de la Convention ;
3. Dit
a) que l'Etat défendeur doit verser aux
requérants conjointement, dans les trois mois à compter du jour où l'arrêt sera
devenu définitif conformément à l'article 44 § 2 de la
Convention, 7 000 EUR (sept mille euros) au titre du dommage matériel et
moral, ainsi que 5 980 EUR (cinq mille neuf cent quatre-vingts euros) pour
les frais et dépens, plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt ;
b) qu'à compter de l'expiration dudit délai et
jusqu'au versement, ce montant sera à majorer d'un intérêt simple à un taux
égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne
applicable pendant cette période, augmenté de trois points de
pourcentage ;
4. Rejette
la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
Fait en français, puis
communiqué par écrit le 21 juin 2007 en application de l'article 77 §§ 2 et 3
du règlement.
Santiago
Quesada Boštjan M. Zupančič
Greffier Président
ANNEXE
Liste des
requérants :
Pierre BAILLY
Yves BASCOULERGUES
Richard BONNEVIE
François BROUILLET
Pierre CELLARD
Didier GONNON
Jean-Gérald INGELS
Guy JEANNOT
Gaston LAMBERT
Bruno MARTIN
Gérard DE RYCKE
Thierry TAVERNIER
Jean-Gérald VULLIEZ