Corte europea dei diritti dell’uomo
(Grande Camera)
12 settembre 2012
AFFAIRE NADA c. SUISSE
(Requête n. 10593/08)
ARRÊT
STRASBOURG
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Nada
c. Suisse,
La Cour
européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée
de :
Nicolas Bratza, président,
Jean-Paul Costa,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Nina Vajić,
Dean Spielmann,
Christos
Rozakis,
Corneliu
Bîrsan,
Karel Jungwiert,
Khanlar
Hajiyev,
Ján
Šikuta,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Giorgio Malinverni,
George Nicolaou,
Mihai
Poalelungi,
Kristina Pardalos,
Ganna
Yudkivska,
juges,
et de Michael O’Boyle, greffier adjoint,
Après en avoir
délibéré en chambre du conseil les 23 mars 2011, 7 septembre 2011 et 23
mai 2012,
Rend l’arrêt
que voici, adopté à cette dernière date :
PROCÉDURE
1. A l’origine de l’affaire
se trouve une requête (no 10593/08) dirigée contre la Confédération
suisse et dont un ressortissant de nationalités italienne et égyptienne, M. Youssef
Moustafa Nada (« le requérant »), a saisi la Cour le 19 février 2008
en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Le requérant est
représenté par Me J. McBride, avocat à Londres. Le gouvernement
suisse (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. F.
Schürmann, de l’Office fédéral de la justice.
3. Dans sa requête, M. Nada
alléguait que l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par ce pays dont
il avait fait l’objet en conséquence de l’inscription de son nom sur la liste
annexée à l’ordonnance fédérale sur les Taliban avait porté atteinte à son
droit à la liberté (article 5 de la Convention) ainsi qu’au respect de sa vie
privée et familiale, à son honneur et à sa réputation (article 8). Il estimait que
cette interdiction était par conséquent également constitutive d’un mauvais
traitement au sens de l’article 3. Il se plaignait par ailleurs d’une atteinte
à sa liberté de manifester sa religion et ses convictions (article 9), l’impossibilité
de quitter l’enclave de Campione d’Italia l’ayant selon lui empêché de se rendre dans une
mosquée. Enfin, il dénonçait l’absence de recours effectif relativement à ces
griefs (article 13).
4. La requête a été
attribuée à la première section (article 52 § 1 du règlement de la Cour).
Celle-ci a décidé de la traiter en priorité en vertu de l’article 41 du
règlement de la Cour. Le 12 mars 2009, une chambre de ladite section a décidé
de communiquer au Gouvernement les griefs tirés des articles 5, 8 et 13.
5. Les parties ont chacune
soumis des commentaires écrits sur les observations de l’autre. Des
observations ont également été reçues des gouvernements français et
britannique, que le président avait autorisés à intervenir dans la procédure
écrite (articles 36 § 2 de la Convention et 44 § 2 du règlement,
alors en vigueur). Le gouvernement italien n’a pas usé de son droit d’intervenir
dans la procédure (article 36 § 1 de la Convention).
6. Le 20 janvier 2010, les
parties ont été informées que la chambre envisageait d’examiner conjointement
la recevabilité et le fond de la requête (ancien article 29 § 3 de la
Convention combiné avec l’ancien article 54A du règlement).
7. Le 30 septembre 2010, la
chambre, composée de Christos Rozakis,
Nina Vajić, Khanlar Hajiyev, Dean Spielmann, Sverre Erik Jebens, Giorgio Malinverni, et George Nicolaou,
juges, et de Søren Nielsen, greffier de section, s’est dessaisie de l’affaire
en faveur de la Grande Chambre, aucune des parties, consultées à cet effet, ne
s’étant opposée à pareille mesure (article 30 de la Convention et article 72 du
règlement).
8. La composition de la
Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 27 §§ 2 et 3 de la Convention
et 24 du règlement. Lors des délibérations finales, Jean-Paul Costa, Christos Rozakis, Giorgio Malinverni et Mihai Poalelungi ont continué de siéger après l’expiration de
leur mandat, en vertu des articles 23 § 3 de la Convention et 24 § 4 du règlement.
9. Le requérant et le
Gouvernement ont déposé des observations écrites sur le fond de l’affaire. Le
Gouvernement français et britannique ont soumis les observations déjà
présentées devant la chambre. Par ailleurs, le président de la Grande Chambre a
autorisé JUSTICE, organisation non gouvernementale basée à Londres, à
intervenir dans la procédure écrite (article 36 § 2 de la Convention combiné
avec l’article 44 § 2 du règlement). Enfin, le président de la
Grande Chambre a autorisé le gouvernement du Royaume‑Uni
à y intervenir oralement.
10. Une audience s’est
déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 23 mars
2011 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
– pour le Gouvernement
MM. F. Schürmann, Chef de l’Unité Droit européen et
Protection
internationale des droits de l’homme,
Office fédéral de la
justice, Département fédéral
de justice et police, agent,
J. Lindenmann, Ambassadeur, Directeur adjoint de la
Direction du droit
international public, Département
fédéral des affaires
étrangères,
R. E. Vock, Chef du Secteur Sanctions, Secrétariat
d’Etat à l’économie,
Département fédéral de
l’économie,
Mmes R. Bourguin, Conseillère spécialisée en droit avec
responsabilité de
domaine, Section des Affaires
juridiques, Domaine de
direction Politique
migratoire, Office
fédéral des migrations,
Département fédéral de
justice et police,
C. Ehrich, collaboratrice scientifique, Unité Droit
européen et Protection
internationale des droits
de l’homme, Office
fédéral de la justice,
Département fédéral de
justice et police, conseillers ;
– pour le requérant
Me J.
McBride, avocat, conseil ;
– pour le Gouvernement du Royaume-Uni (tierce
partie)
MM. D.
Walton, agent,
S.
Wordsworth, conseil,
Mme C.
Holmes, conseillère.
Le requérant et
son épouse étaient également présents.
La Cour a
entendu en leurs déclarations MM. Schürmann, McBride
et Wordsworth. Elle a également entendu les réponses des représentants des
parties aux questions des juges.
EN FAIT
I. LES
CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
A. Les
origines de l’affaire
11. Le requérant est né en
1931 et réside depuis 1970 à Campione d’Italia, enclave italienne d’environ 1,6 km² située
dans la province de Côme (Lombardie), entourée par le canton suisse du Tessin
et séparée du reste du territoire italien par le Lac de Lugano.
12. Il se décrit comme un
musulman pratiquant et un homme d’affaires connu dans le monde financier et
politique, où il estime jouir d’une bonne réputation. Ingénieur de formation,
il a travaillé dans des domaines très divers, notamment le domaine bancaire, le
commerce international, l’industrie et l’immobilier. Dans le cadre de ses
activités, il a fondé de nombreuses entreprises, dont il a été l’actionnaire
unique ou principal.
13. Il affirme être opposé à
tout recours à des méthodes terroristes et ne jamais avoir eu de liens avec
Al-Qaïda. Bien au contraire, il aurait toujours dénoncé non seulement les
moyens utilisés par cette organisation, mais également son idéologie.
14. Il indique également qu’il n’a plus qu’un seul rein (le
deuxième se serait détérioré au cours des dernières années). Enfin, il est
également atteint de saignements dans l’œil gauche, étayés par un certificat
médical du 20 décembre 2001, et d’une arthrite du cou. Par ailleurs, il
ressort d’un certificat médical d’un médecin de Zurich en date du 5 mai 2006
que le requérant avait subi une fracture de la main droite dont l’opération
était prévue pour 2004. Il allègue qu’en raison des restrictions dont il
faisait l’objet, et qui sont à l’origine de la présente requête, il n’aurait
pas pu subir cette intervention et que les conséquences de la fracture le font
toujours souffrir.
15. Le 15 octobre 1999, en
réponse aux attentats à la bombe perpétrés le 7 août 1998 par Oussama Ben
Laden et des membres de son réseau contre les ambassades des Etats-Unis à
Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie), le Conseil de
sécurité de l’Organisation
des Nations Unies (ci-après : « l’ONU ») adopta, en vertu
du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, la Résolution 1267 (1999), prévoyant des
sanctions contre les Taliban (voir le paragraphe 70
ci-dessous) et créant un comité, composé de l’ensemble des membres du Conseil,
chargé de surveiller l’exécution de la résolution (ci-après, le « comité
des sanctions »).
16. Le 2 octobre 2000, pour
mettre en œuvre cette résolution, le Conseil fédéral suisse (l’Exécutif
fédéral) adopta l’ordonnance « instituant des mesures à l’encontre des
Taliban » (ci-après : « l’ordonnance sur les Taliban »,
paragraphe 66
ci‑dessous). Cette ordonnance et son intitulé furent
ensuite modifiés à plusieurs reprises.
17. Par la Résolution 1333
(2000) du 19 décembre 2000 (paragraphe 71
ci‑dessous), le Conseil de sécurité élargit le
régime des sanctions. Il visait aussi, désormais, Oussama Ben Laden, l’organisation
Al-Qaïda et les hauts responsables et conseillers principaux des Taliban. Dans
la Résolution 1333 (2000), comme dans la Résolution 1267 (1999), le Conseil de
sécurité priait le comité des sanctions de dresser, à partir des informations
communiquées par les Etats et les organisations régionales, une liste des
personnes et organisations entretenant des relations avec Oussama Ben Laden et
Al-Qaïda.
18. Le 11 avril 2001, le
Gouvernement suisse modifia l’ordonnance sur les Taliban pour mettre en œuvre
la Résolution 1333 (2000). Il y inséra un nouvel article 4 a), interdisant en
son alinéa premier aux personnes et entités visées par la résolution (sans
toutefois les nommer personnellement) l’entrée en Suisse et le transit par ce
pays.
19. Le 24 octobre 2001, le
Ministère public de la Confédération ouvrit une enquête à l’encontre du
requérant.
20. Le 7 novembre 2001, le
Président des Etats-Unis ordonna le blocage des avoirs de la Banque Al-Taqwa, dont le requérant était le président et l’actionnaire
principal.
21. Le 9 novembre 2001, le
requérant, ainsi que plusieurs organisations entretenant des relations avec lui,
furent inscrits sur la liste du comité des sanctions. Le 30 novembre 2001 (le 9
novembre selon les observations du requérant), leurs noms furent inscrits à l’annexe
de l’ordonnance sur les Taliban.
22. Le 16 janvier 2002, le
Conseil de sécurité adopta la Résolution 1390 (2002) instituant une
interdiction d’entrée et de transit contre les personnes, groupes, entreprises
et entités associés figurant sur la liste établie en application des
Résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000) (paragraphes 70-71, et 74 ci-dessous).
Le 1er mai 2002, l’article 4a) de l’ordonnance fédérale sur les
Taliban fut modifié en conséquence : l’interdiction d’entrée et de transit
s’appliquait désormais à toutes les personnes visées à l’annexe 2 de l’ordonnance,
dont le requérant.
23. Le 10 septembre 2002, la
Suisse devint membre de l’ONU.
24. Lorsqu’il se rendit à
Londres en novembre 2002, le requérant fut arrêté et renvoyé en Italie et son
argent fut saisi.
25. Le 10 octobre 2003, à la
suite d’une critique du groupe de suivi (« Monitoring Group », paragraphe 72
ci-dessous) chargé de surveiller l’application des sanctions, le canton du
Tessin révoqua le permis de frontalier du requérant. Le groupe de suivi avait
en effet relevé qu’au cours des investigations relatives aux activités du
requérant, il s’était avéré que celui-ci pouvait circuler relativement
facilement entre la Suisse et l’Italie. Le Gouvernement affirme que ce n’est qu’à
partir de ce moment-là que le requérant a subi les effets de l’interdiction d’entrée
et de transit.
26. Le 27 novembre 2003, l’Office
fédéral suisse de l’immigration, de l’intégration et de l’émigration
(ci-après : « IMES ») informa le requérant qu’il n’était plus
autorisé à passer les frontières.
27. Le 23 mars 2004, le
requérant forma devant l’IMES une demande d’entrée en Suisse aux fins de séjour
ou de transit motivée par un traitement médical suivi par lui dans ce pays et par
des procédures judiciaires en Suisse et en Italie. L’Office rejeta cette
demande le 26 mars 2004, pour défaut de fondement. Par ailleurs, il
indiqua au requérant que les motifs avancés à l’appui de sa demande, à savoir,
d’une part, la nécessité de s’entretenir avec ses avocats et de recevoir des
soins et, d’autre part, la situation particulière liée à sa résidence à Campione d’Italia, n’étaient pas
de nature à permettre aux autorités de lui octroyer une dérogation à la mesure
prise à son encontre.
28. Par une décision du 27
avril 2005, le Tribunal pénal fédéral ordonna au Ministère public de la
Confédération de classer l’affaire sans suite ou de la renvoyer au juge d’instruction
fédéral compétent le 31 mai 2005 au plus tard. Par une ordonnance dudit jour,
le Ministère public de la Confédération, ayant conclu que les accusations
formulées étaient infondées, mit fin à l’enquête dirigée contre le requérant.
29. Le 22 septembre 2005, le
requérant demanda au Conseil fédéral que son nom et celui des organisations avec
lesquelles il entretenait des relations fussent rayés de l’annexe à l’ordonnance.
A l’appui de sa demande, il argua que l’enquête menée par la police à son sujet
avait été abandonnée en vertu d’une décision du Ministère public de la
Confédération et que, dès lors, il n’était plus justifié de le soumettre au
régime des sanctions.
30. Par une décision du 18
janvier 2006, le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après le
« SECO ») rejeta sa demande, au motif que la Suisse ne pouvait pas
retirer de noms de l’annexe à l’ordonnance sur les Taliban tant qu’ils
figuraient sur la liste du comité des sanctions des Nations Unies.
31. Le 13 février 2006, le
requérant saisit le Département fédéral de l’économie (ci-après « le
Département ») d’un recours administratif.
32. Par une décision du 15
juin 2006, le Département rejeta ce recours. Il confirma que la radiation d’un
nom de l’annexe à l’ordonnance n’était envisageable qu’une fois que ce nom ne
figurait plus sur la liste du comité des sanctions, et précisa qu’à cette fin
il fallait que l’Etat de nationalité ou de résidence de la personne concernée
engageât une procédure de radiation devant les institutions des Nations Unies.
Or, la Suisse n’étant ni l’Etat de nationalité ni l’Etat de résidence du
requérant, le Département estimait que les autorités suisses n’étaient pas
compétentes pour entreprendre une telle procédure.
33. Le 6 juillet 2006, le requérant saisit le Conseil fédéral
d’un recours contre la décision du Département. Il demanda que son nom et ceux
d’un certain nombre d’organisations, qui entretenaient des relations avec lui,
fussent retirés de la liste de l’annexe 2 à l’ordonnance sur les Taliban.
34. Le 20 septembre 2006, l’Office fédéral des migrations
(ci-après : « l’ODM »), qui avait été créé en 2005 et auquel
avait alors été intégré l’IMES, accorda au requérant une dérogation d’une
journée, pour le 25 septembre 2006, afin de lui permettre de se rendre à
Milan dans le cadre d’une procédure judiciaire. Le requérant ne fit pas usage
de cette possibilité.
35. Le 6 avril 2007, le requérant adressa au « point
focal » du comité des sanctions du Conseil de sécurité – organe créé par
la Résolution 1730 (2006) et chargé de
recevoir les demandes de radiation des personnes ou entités figurant sur les
listes établies par le comité des sanctions (paragraphe 76
ci-dessous) – une demande de radiation de son nom de cette liste.
36. Par une décision du 18
avril 2007, le Conseil fédéral, statuant sur le recours du 6 juillet 2006,
renvoya la cause au Tribunal fédéral, estimant que le requérant avait subi des
restrictions directes à son droit de propriété ; que, dès lors, l’article
6 de la Convention européenne des droits de l’homme s’appliquait à sa demande
de radiation de l’annexe à l’ordonnance, et que, partant, il y avait lieu de
soumettre l’affaire à un tribunal indépendant et impartial.
37. Dans ses observations,
le Département conclut au rejet du recours, en soulignant que la Résolution
1730 (2006) du Conseil de sécurité en date du 19 décembre 2006 permettait aux
personnes et aux organisations dont les noms figuraient sur la liste du comité
des sanctions d’entamer une procédure de radiation individuellement, sans
passer par leur Etat de nationalité ou de résidence.
38. Le requérant maintint ses conclusions. Par ailleurs, il
allégua qu’en raison de la grande réticence de l’ODM à octroyer des dérogations
fondées sur l’article 4a alinéa 2 de l’ordonnance sur les Taliban, il ne
pouvait pas quitter son domicile de Campione d’Italia, bien qu’il n’y existât pas d’infrastructure
médicale adéquate, ni même se rendre en Italie pour des raisons administratives
ou judiciaires, et qu’il se trouvait ainsi en pratique assigné à résidence
depuis plusieurs années. L’inscription de son nom sur la liste du comité des
sanctions revenait en outre, selon lui, à l’accuser publiquement d’entretenir
des relations avec Oussama Ben Laden, l’organisation Al-Qaïda et les Taliban,
bien que ce ne fût pas le cas. Il estimait de surcroît que cette inscription,
en l’absence de toute justification et de toute possibilité pour lui d’être
entendu au préalable, violait le principe de l’interdiction de la
discrimination, la liberté personnelle, la garantie de la propriété et la
liberté économique, ainsi que le droit d’être entendu et le droit à un procès
équitable. Enfin, arguant que le régime des sanctions du Conseil de sécurité
était contraire à la Charte des Nations Unies et portait atteinte à des normes
impératives du droit international (jus cogens), il soutenait que la Suisse n’était pas tenue
de l’appliquer.
39. Par une décision du 11
mai 2007, dans laquelle il indiquait la voie de recours ouverte, l’ODM rejeta
une nouvelle demande de dérogation présentée par le requérant. Par une décision
du 12 juillet 2007, dans laquelle il précisait à nouveau quelles
étaient les voies de recours disponibles, il refusa d’examiner une lettre de l’intéressé,
qu’il considéra comme une demande de réexamen. Par une lettre du 20 juillet 2007,
le requérant expliqua qu’il y avait un malentendu et que sa lettre précédente
était en réalité une nouvelle demande de dérogation. Le 2 août 2007, l’Office
rejeta de nouveau sa demande, en lui rappelant qu’il avait la possibilité de
contester la décision en formant un recours auprès du Tribunal administratif
fédéral. Le requérant ne recourut pas contre cette décision.
40. Le 29 octobre 2007, le
« point focal pour les demandes de radiation », institué par la
Résolution 1730 (2006) du Conseil de sécurité, rejeta la demande que lui avait
soumise le requérant le 6 avril 2007 aux fins de la radiation de son nom de la
liste du comité des sanctions (paragraphe 35
ci-dessus). Le 2 novembre 2007, invoquant la confidentialité de la
procédure, il rejeta également une demande par laquelle le requérant l’avait
prié de lui faire connaître l’Etat qui avait demandé l’inscription de son nom
sur la liste et les motifs de cette inscription. Enfin, par des lettres des 19
et 28 novembre 2007, il réaffirma le caractère confidentiel de la procédure,
informant toutefois le requérant qu’un Etat dont il ne pouvait communiquer
aucune information s’était opposé à ce qu’il fût radié de la liste.
B. L’arrêt
du Tribunal fédéral du 14 novembre 2007
41. Par un arrêt du 14
novembre 2007, le Tribunal fédéral, auquel le Conseil fédéral avait renvoyé le
recours du requérant (paragraphe 36 ci-dessus), déclara le recours recevable, mais
le rejeta quant au fond.
42. Il rappela d’abord qu’en
vertu de l’article 25 de la Charte des Nations Unies, les Etats membres de l’ONU
étaient tenus d’accepter et d’appliquer les décisions prises par le Conseil de
sécurité en application de la Charte. Il considéra ensuite qu’en vertu de l’article
103 de la Charte, les obligations découlant de cet instrument ne primaient pas
seulement sur le droit interne des Etats membres, mais prévalaient également en
cas de conflit avec d’autres accords internationaux, indépendamment de la
nature – bilatérale ou multilatérale – de tels accords. Il déclara en outre que
cette primauté ne se limitait pas à la Charte, mais s’étendait à toutes les
obligations découlant d’une résolution contraignante du Conseil de sécurité.
43. Le Tribunal fédéral
souligna toutefois que le Conseil de sécurité était lui aussi lié par la Charte
et devait agir conformément aux buts et aux principes de l’Organisation
(article 24 § 2 de la Charte), parmi lesquels le respect des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (article 1 § 3). Dans le même temps, il estima
que les Etats membres ne pouvaient pas se soustraire aux obligations découlant
d’une décision (ou résolution) qu’ils jugeaient, sur le fond, contraire à la
Charte, en particulier s’il s’agissait d’une décision (résolution) prise en
vertu du Chapitre VII de cet instrument (Action en cas de menace contre la
paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression).
44. Le Tribunal fédéral
rappela ensuite qu’en vertu de l’article 190 de la Constitution fédérale
(paragraphe 65
ci-dessous), il était tenu d’appliquer les lois fédérales et le droit
international. Il estima que le droit international applicable recouvrait aussi
bien les conventions internationales ratifiées par la Suisse que le droit
coutumier, les principes généraux de droit et les décisions des organisations
internationales juridiquement contraignantes pour la Suisse, dont les décisions
prises par le Conseil de sécurité dans le cadre d’un régime de sanctions.
45. En revanche, il observa
que l’article 190 de la Constitution ne prévoyait pas de règle permettant de
résoudre d’éventuels conflits entre différentes normes du droit international
juridiquement contraignantes pour la Suisse, et qu’il y avait en l’espèce un conflit entre, d’une
part, des décisions du Conseil de sécurité et, d’autre part, des garanties
découlant de la Convention européenne des droits de l’homme et du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques. Il estima que si les
règles sur l’interprétation des traités ne permettaient pas de résoudre ce
conflit, il convenait, pour trancher la question, de se fonder sur la
hiérarchie des normes internationales, en vertu de laquelle les obligations
découlant de la Charte des Nations Unies primaient selon lui sur l’ensemble des
obligations dérivant de tout autre accord international (article 103 de la
Charte combiné avec l’article 30 de la Convention de Vienne sur le droit des
traités ; voir les paragraphes 69 et 80 ci-dessous). Le Tribunal fédéral
considéra que l’application uniforme du régime des sanctions serait menacée si
les tribunaux des Etats parties à la Convention européenne et au Pacte
international relatif aux droits civils et politiques venaient à y déroger pour
protéger les droits fondamentaux de certaines personnes ou organisations.
46. Il admit néanmoins que l’obligation
d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité trouvait ses limites dans les
normes du jus cogens.
Dès lors, il s’estima tenu de rechercher si le régime des sanctions mis en
place par le Conseil de sécurité était susceptible de violer des normes
impératives du droit international, ainsi que l’affirmait le requérant.
47. Ensuite, le Tribunal
fédéral cita, à titre d’exemples de normes du jus cogens, le droit à la vie, l’interdiction
de la torture et des traitements inhumains et dégradants, l’interdiction de l’esclavage,
l’interdiction des peines collectives, le principe de l’individualité de la
responsabilité pénale et le principe du non-refoulement. Il estima en revanche
que ne relevaient pas du jus cogens la garantie de la propriété, la liberté
économique, les garanties d’un procès équitable ou encore le droit à un recours
effectif.
48. En ce qui concerne les conséquences pour le requérant des
mesures prises à son encontre, notamment de l’interdiction d’entrée et de
transit en Suisse, le Tribunal fédéral se prononça comme suit :
« 7.4.
(...) Les sanctions en cause emportent des limitations économiques drastiques
pour les intéressés ; en revanche, des mesures sont prises pour que ceux-ci
puissent bénéficier des moyens nécessaires pour assurer leur subsistance (voir
la Résolution 1452[2002] point 1a). On ne peut donc parler de mise en danger de
la vie ou de la santé des intéressés, ni de traitements inhumains ou dégradants
à leur égard.
L’interdiction
de voyager limite la liberté de mouvement des intéressés, mais on ne saurait à
cet égard parler en principe de privation de liberté : les intéressés peuvent
circuler librement dans leur Etat de résidence (voir toutefois, sous le point
10.2 ci-dessous, les développements consacrés à la situation particulière du
requérant) ; en outre, les intéressés sont expressément autorisés à retourner
dans leur pays d’origine (voir la Résolution 1735[2006], point 1b).
(...) »
49. Le Tribunal fédéral
observa ensuite que, normalement, il n’était loisible aux personnes ou
institutions visées par des sanctions prises par le Conseil de sécurité ni de s’exprimer,
préalablement ou ultérieurement, ni de recourir devant des instances internes
ou internationales. Il indiqua à cet égard que, notamment dans ses modalités
issues de la Résolution 1730 (2006), le mécanisme de radiation qui
permettait aux individus de saisir directement le comité des sanctions
constituait déjà un progrès considérable, même s’il n’était pas dépourvu de
défaillances importantes du point de vue des droits de l’homme.
50. Le Tribunal fédéral examina par la suite la question de
savoir dans quelle mesure les résolutions pertinentes s’imposaient à la Suisse
de manière contraignante, c’est-à-dire dans quelle mesure elle disposait encore
d’une certaine latitude (« Ermessensspielraum ») quant à leur application :
« 8.1 Le
Conseil de sécurité a adopté la Résolution 1267(1999) et les Résolutions
suivantes relatives aux sanctions concernant [Al-Qaïda] et les Taliban sur le
fondement du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, avec obligation
expresse pour l’ensemble des Etats membres de mettre en œuvre de manière
intégrale et stricte les sanctions prévues, indépendamment de l’existence
antérieure éventuelle de droits ou d’obligations résultant d’accords
internationaux ou de contrats (voir le point 7 de la Résolution 1267[1999]).
Les sanctions
(blocage des avoirs, interdiction d’entrée et de transit, embargo sur les
armes) sont décrites de manière détaillée et ne laissent aux Etats membres
aucune marge d’appréciation dans leur mise en œuvre. Les destinataires des
sanctions sont également précisés aux Etats membres : l’élément
déterminant est la liste dressée et tenue à jour par le Comité des sanctions
(point 8 c) de la Résolution 1333[2000]).
En ce qui
concerne la possibilité d’obtenir une radiation de la liste, le Comité des
sanctions a prévu une procédure particulière (voir les points 13 et suiv. de la Résolution 1735(2006) et les directives du
Comité des sanctions dans leur version du 12 février 2007). Il est ainsi
interdit aux Etats membres de décider de façon autonome si les sanctions
doivent ou non continuer à s’appliquer à une personne ou une organisation
figurant sur la liste établie par le Comité des sanctions.
Par conséquent,
la Suisse manquerait à ses obligations résultant de la Charte si elle décidait
de ne plus faire figurer le requérant et ses organisations dans l’annexe à l’ordonnance
instituant des mesures à l’encontre des Taliban.
(...).
8.3 Eu
égard à ce qui précède, il n’est pas possible à la Suisse de procéder de
manière autonome à la radiation du requérant de l’annexe 2 à l’ordonnance
instituant des mesures à l’encontre des Taliban.
Il convient de
concéder au requérant que dans cette situation il ne dispose d’aucun recours
effectif : le Tribunal fédéral peut certes examiner si et dans quelle
mesure la Suisse est liée par les résolutions du Conseil de sécurité, mais il n’a
pas compétence pour lever les sanctions visant le requérant au motif qu’elles
violeraient les droits fondamentaux de l’intéressé.
Seul le Comité
des sanctions a compétence pour rayer une personne ou une entité de la liste.
En dépit des améliorations évoquées ci-dessus, la procédure de radiation ne
satisfait ni à l’impératif d’un accès au juge consacré par l’article 29a de la
Constitution fédérale, par l’article 6 § 1 de la CEDH et par l’article 14 § 1
du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques, ni à celui
d’un recours effectif au sens de l’article 13 de la CEDH et de l’article 2 § 3
du Pacte (...) »
51. Le Tribunal fédéral se
demanda ensuite si, même s’il ne lui était pas possible de procéder de manière
autonome à la radiation du requérant de la liste, la Suisse ne devait pas à
tout le moins aider l’intéressé dans le cadre de la procédure de radiation. Il
tint le raisonnement suivant :
« 9.1 Les
instances inférieures ont examiné si la Suisse devait engager une procédure de
radiation pour le compte du requérant. Cette question a entretemps perdu sa
pertinence, dans la mesure où, depuis la modification de la procédure de
radiation, le requérant peut former lui-même une demande à cet égard, ce qu’il
a du reste fait.
9.2 Il
ne peut toutefois espérer voir aboutir sa demande que s’il peut compter sur le
soutien de la Suisse, celle-ci étant le seul pays à avoir mené une enquête
approfondie, avec de nombreuses commissions rogatoires, perquisitions
domiciliaires et auditions de témoins.
Les Etats
membres des Nations Unies ont l’obligation de poursuivre au pénal les personnes
soupçonnées de financer ou de soutenir le terrorisme (voir le point 2e de la
Résolution du Conseil de sécurité 1373[2001]) (...)
Si au contraire
les poursuites pénales se soldent par une relaxe ou sont abandonnées, cela doit
entraîner la levée des sanctions prises à titre préventif. L’Etat qui a mené
les investigations et la procédure pénale ne peut certes pas procéder lui‑même à la radiation, mais il peut au moins
communiquer le résultat de ses investigations au Comité des sanctions et
demander ou soutenir la radiation de l’intéressé de la liste. »
52. Enfin, le Tribunal fédéral rechercha si l’interdiction de
voyager prévue à l’article 4a de l’ordonnance sur les Taliban allait
au-delà des sanctions instituées par les résolutions du Conseil de sécurité et
si, dès lors, les autorités suisses disposaient dans ce domaine d’une certaine
latitude. Il se prononça en ces termes :
« 10.1 L’article
4a § 1 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre des Taliban interdit
aux personnes physiques citées à l’annexe 2 l’entrée en Suisse et le transit
par la Suisse. L’article 4a § 2 prévoit que l’Office fédéral des migrations
peut, en conformité avec les décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies
ou pour la protection d’intérêts suisses, accorder des dérogations.
D’après les
résolutions du Conseil de sécurité, l’interdiction de voyager n’est pas
applicable lorsque l’entrée dans le pays ou le transit par le pays est
nécessaire aux fins d’une procédure judiciaire. De plus, des dérogations
peuvent être accordées dans des cas individuels avec l’approbation du Comité
des sanctions (voir le point 1 b) de la Résolution 1735[2006]). Relèvent de ces
cas, notamment, les voyages entrepris pour des raisons d’ordre médical,
humanitaire ou religieux (Brown Institute,
loc. cit., p. 32).
10.2 L’article
4a § 2 de l’ordonnance instituant des mesures à l’encontre des Taliban est
formulé comme une disposition habilitante et elle donne l’impression que l’Office
fédéral des migrations dispose d’une certaine marge d’appréciation.
Conformément à la Constitution, cette disposition doit toutefois être
interprétée en ce sens qu’une dérogation doit être accordée dans tous les cas
où le régime des sanctions de l’ONU le permet : une restriction plus
importante de la liberté de circulation du requérant ne pourrait passer pour
fondée sur les résolutions du Conseil de sécurité, elle ne serait pas dans l’intérêt
public et, compte tenu de la situation particulière du requérant, elle serait
disproportionnée.
L’intéressé habite
à Campione, une enclave italienne de 1,6 km² dans le
Tessin. L’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par la Suisse a ainsi
pour conséquence que l’intéressé ne peut pas quitter Campione.
Sur le plan pratique, cela revient quasiment, comme le requérant le fait valoir
à juste titre, à une assignation à domicile et représente ainsi une restriction
importante à la liberté personnelle de l’intéressé. Dans ces conditions, les
autorités suisses ont l’obligation d’épuiser les allégements du régime des
sanctions autorisés en vertu des résolutions du Conseil de sécurité.
L’Office
fédéral des migrations ne dispose donc d’aucune marge d’appréciation. Sa tâche
consiste en réalité à vérifier si les conditions régissant l’octroi d’une
dérogation sont réunies. Si la requête ne relève pas de l’une des dérogations
générales prévues par le Conseil de sécurité, elle doit être soumise au Comité
des sanctions pour approbation.
10.3 La
question de savoir si l’Office fédéral des migrations a méconnu les
prescriptions constitutionnelles dans le traitement des demandes de voyage à l’étranger
introduites par le requérant ne doit pas être ici examinée : les décisions
prises par l’Office des migrations à cet égard n’ont pas été contestées par le
requérant et elles sont étrangères à l’objet de la présente procédure.
Il en va de
même de la question de savoir s’il n’y aurait pas lieu de déplacer le domicile
du requérant de l’enclave italienne de Campione en
Italie. Le requérant n’a en effet jusqu’ici pas formé de demande à cet
égard. »
C. Les faits postérieurs à l’arrêt du Tribunal fédéral
53. A la suite de l’arrêt du
Tribunal fédéral, le requérant écrivit à l’ODM pour le prier de réexaminer la
possibilité d’appliquer des exceptions générales à sa situation particulière.
Le 28 janvier 2008, il introduisit une nouvelle demande de suspension de l’interdiction
d’entrée et de transit pour une durée de trois mois. Par une lettre du
21 février 2008, l’Office rejeta cette demande, précisant qu’il n’était
pas en mesure d’octroyer une suspension pour une durée aussi étendue sans en
référer au comité des sanctions et ne pouvait délivrer que des sauf-conduits
ponctuels. Le requérant ne contesta pas cette décision.
54. Le 22 février 2008, lors d’une entrevue au cours de
laquelle les autorités suisses et le représentant du requérant s’étaient
entretenus au sujet du soutien que la Suisse pouvait apporter au requérant dans
ses démarches visant à être radié de la liste, une représentante du Département
fédéral des affaires étrangères observa que l’on se trouvait dans une situation
assez particulière étant donné que, d’une part, le requérant demandait quel
soutien la Suisse pourrait lui apporter dans sa procédure de delisting devant
l’ONU et, d’autre part, il avait attaqué la Suisse devant la Cour.
Lors de cette
entrevue, le représentant du requérant précisa qu’il avait reçu une
confirmation orale de l’ODM selon laquelle son client bénéficierait d’autorisations
ponctuelles pour se rendre en Italie afin de rencontrer son avocat à Milan. La
représentante du département indiqua également que le requérant pouvait
demander au comité des sanctions une dérogation plus étendue en raison de sa
situation particulière. En revanche, elle répéta également que la Suisse ne
pouvait pas elle-même requérir un delisting du requérant auprès du Comité des sanctions. Elle
ajouta que son gouvernement serait quand même disposé à apporter un soutien au
requérant, notamment en lui fournissant une attestation confirmant que la
procédure pénale ouverte contre lui s’était terminée par un non-lieu. L’avocat
du requérant répondit qu’il avait déjà reçu une lettre attestant du non-lieu
dont avait bénéficié son client, ce qui lui suffisait.
Quant aux
demandes du requérant auprès des autorités italiennes en vue d’obtenir leur
soutien dans une procédure de delisting, la représentante du département suggéra à l’avocat
du requérant de contacter la Mission de l’Italie auprès des Nations Unies, en
ajoutant que cet Etat siégeait alors au Conseil de sécurité.
55. Le Gouvernement a
indiqué à la Cour qu’en avril 2008, un tribunal militaire égyptien avait
condamné le requérant par défaut à une peine privative de liberté de dix ans
pour financement de l’organisation des Frères musulmans (voir l’article paru à
ce sujet le 16 avril 2008 dans le quotidien Corriere
del Ticino). Le requérant ne conteste pas la
réalité de cette condamnation, mais soutient qu’il n’a jamais été informé des
procédures dirigées contre lui et qu’il n’a donc pas eu la possibilité de se
défendre personnellement ou par l’intermédiaire d’un avocat. Pour ces motifs et
compte tenu également du fait qu’elle s’est tenue devant une juridiction
militaire alors que lui-même est un civil, il estime que la procédure en
question était clairement contraire à l’article 6.
56. Le 5 juillet 2008, le gouvernement italien soumit au
comité des sanctions une demande de radiation du requérant motivée par le
classement sans suite de la procédure dirigée contre l’intéressé en Italie. Le
comité rejeta cette demande par une décision du 15 juillet 2008. Selon le
requérant, le comité ne lui a pas laissé la possibilité de soumettre ses
observations préalablement.
57. Le 11 septembre 2008, l’ODM accorda au requérant le droit
d’entrer en Suisse et d’y rester deux jours. L’intéressé ne fit pas usage de
cette autorisation.
58. Par une lettre du 23
décembre 2008, l’ODM informa le requérant que l’entrée de la Suisse dans l’espace
Schengen, le 12 décembre 2008, était sans incidence sur son cas.
59. Dans ses observations à
la chambre, le gouvernement suisse a indiqué qu’à sa connaissance, l’inscription
du requérant sur la liste faisait suite à une demande des Etats-Unis, et que
ceux-ci avaient soumis au comité des sanctions le 7 juillet 2009 une demande de
radiation concernant plusieurs personnes, dont l’intéressé.
60. Le 24 août 2009, conformément
à la procédure prévue par la Résolution 1730 (2006) du Conseil de sécurité, le
requérant adressa au « point focal pour les demandes de radiation »
une demande aux fins de la radiation de son nom de la liste du comité des
sanctions.
61. Le 2 septembre 2009, la Suisse communiqua au comité des
sanctions la copie d’une lettre en date du 13 août 2009 par laquelle le
Ministère public de la Confédération confirmait à l’avocat du requérant que l’enquête
de police judiciaire dirigée contre son client n’avait pas fourni d’indices ou
de preuves permettant d’établir l’existence d’un lien entre lui et des
personnes ou des organisations liées
à Oussama Ben Laden, à Al-Qaïda ou aux Taliban.
62. Le 23 septembre 2009, le
nom du requérant fut rayé de la liste annexée aux résolutions du Conseil de
sécurité prévoyant les sanctions en cause. Selon le requérant, la procédure prévue
par la Résolution 1730 (2006) n’a pas été utilisée et il n’a reçu aucune
explication. Le 29 septembre 2009, l’annexe à l’ordonnance sur les
Taliban fut modifiée en conséquence, et la modification fut effective le
2 octobre 2009.
63. Par une motion adoptée le 1er mars 2010, la
Commission de politique extérieure du Conseil national (chambre basse du
parlement fédéral) chargea le Conseil fédéral d’indiquer au Conseil de sécurité
qu’à partir de la fin de l’année 2010, il n’appliquerait plus, dans certains
cas, les sanctions prononcées à l’encontre de personnes physiques en vertu des
résolutions adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Elle
demanda par ailleurs au Gouvernement de réaffirmer sa volonté inébranlable de
collaborer à la lutte contre le terrorisme dans le respect de l’ordre juridique
des Etats. La motion avait été déposée le 12 juin 2009 par Dick Marty, un
membre du Conseil des Etats (chambre haute du parlement fédéral), et citait à
titre d’exemple le cas du requérant.
D. Les
efforts déployés en vue d’améliorer le régime des sanctions
64. Le Gouvernement affirme que, même si elle n’est pas membre
du Conseil de sécurité, la Suisse, avec d’autres Etats, s’emploie activement,
depuis son adhésion à l’ONU le 10 septembre 2002, à améliorer l’équité de la
procédure d’inscription et de radiation
et la situation juridique des personnes concernées. Ainsi, au cours de l’été
2005, elle aurait lancé avec la Suède et l’Allemagne une initiative ayant pour
but une meilleure prise en compte des droits fondamentaux dans la procédure des
sanctions. En 2008, dans le cadre de cette initiative, elle aurait,
conjointement avec l’Allemagne, le Danemark, le Liechtenstein, les Pays-Bas et
la Suède, soumis au Conseil de sécurité des propositions concrètes pour la mise
en place d’un panel indépendant habilité à présenter au comité des sanctions
des propositions de radiation. Par ailleurs, à l’automne 2009, elle aurait
déployé avec ses partenaires d’intenses efforts pour que la résolution de
renouvellement du régime des sanctions à l’encontre d’Al-Qaïda et des Taliban,
dont l’adoption était prévue au mois de décembre, allât en ce sens.
Parallèlement, elle aurait apporté son appui à la mise à jour d’une étude, parue
en octobre 2009, qui proposait, dans le cadre de l’établissement d’un mécanisme
d’examen, l’institution d’un médiateur. Or, le 17 décembre 2009,
le Conseil de sécurité a adopté la Résolution 1904 (2009) créant un bureau du
Médiateur destiné à recevoir les plaintes d’individus visés par des sanctions
adoptées par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte contre le
terrorisme (paragraphe 78
ci-dessous). Enfin, la Suisse se serait exprimée à maintes reprises devant le
Conseil de sécurité et l’Assemblée générale des Nations Unies pour demander une
amélioration des droits procéduraux des personnes concernées par les sanctions.
II. LE DROIT
ET LA PRATIQUE INTERNES ET INTERNATIONAUX PERTINENTS
A. Le
droit interne
1. La
Constitution fédérale
65. L’article 190 (Droit applicable)
de la Constitution fédérale dispose :
« Le
Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois
fédérales et le droit international. »
2. Ordonnance
du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités
liées à Oussama ben Laden, au groupe « Al‑Qaïda »
ou aux Taliban (« ordonnance sur les Taliban »)
66. L’ordonnance du 2
octobre 2000 instituant des mesures à l’encontre de personnes et entités liées
à Oussama Ben Laden, au groupe « Al-Qaïda » ou aux Taliban a été
modifiée à plusieurs reprises. Dans la version en vigueur pendant la période
considérée en l’espèce, en particulier au moment où le Tribunal fédéral a rendu
son arrêt (14 novembre 2007), les dispositions pertinentes de cette ordonnance
étaient libellées comme suit :
Article 1 :
Interdiction de fournir de l’équipement militaire et des biens similaires
« 1. La fourniture,
la vente et le courtage d’armements de toute sorte, y compris d’armes et de
munitions, de véhicules et d’équipement militaires, de matériels paramilitaires
de même que leurs accessoires et pièces de rechange aux personnes physiques et
morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 sont interdits.
(...)
3. La
fourniture, la vente et le courtage de conseils techniques et de moyens d’assistance
ou d’entraînement liés aux activités militaires aux personnes physiques et
morales, aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 sont interdits.
4. Les al. 1 et
3 ne s’appliquent que dans la mesure où la loi du 13 décembre 1996 sur le
contrôle des biens, la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de
guerre ainsi que leurs ordonnances d’application ne sont pas applicables.
(...)
Article 3 : Gel
des avoirs et des ressources économiques
1. Les avoirs
et les ressources économiques appartenant aux personnes physiques et morales,
aux groupes ou aux entités cités à l’annexe 2 ou contrôlés par ces derniers
sont gelés.
2. Il est interdit
de fournir des fonds aux personnes physiques et morales, aux groupes ou aux
entités cités à l’annexe 2 ou de mettre à leur disposition, directement ou
indirectement, des fonds ou des ressources économiques.
3. Le
Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) peut exempter les paiements liés à des
projets en faveur de la démocratisation ou à des activités humanitaires des
interdictions prescrites aux al. 1 et 2.
4. Le SECO
peut, après avoir consulté les offices compétents du Département fédéral des
affaires étrangères et du Département fédéral des finances, autoriser des
versements prélevés sur des comptes bloqués, des transferts de biens en capital
gelés et le déblocage de ressources économiques gelées afin de protéger des
intérêts suisses ou de prévenir des cas de rigueur.
Article 4 :
Déclaration obligatoire
1. Quiconque
détient ou gère des avoirs dont il faut admettre qu’ils tombent sous le coup du
gel des avoirs défini à l’art. 3, al. 1, doit les déclarer sans délai au SECO.
2. Les
personnes ou les institutions qui ont connaissance de ressources économiques
dont il faut admettre qu’elles tombent sous le coup du gel des ressources
économiques défini à l’art. 3, al. 1, doivent les déclarer sans délai au SECO.
3. Sur la
déclaration doivent figurer le nom du bénéficiaire, l’objet et la valeur des
avoirs et des ressources économiques gelés.
Article 4a :
Entrée en Suisse et transit
1. L’entrée en
Suisse et le transit par la Suisse sont interdits aux personnes physiques
citées à l’annexe 2.
2. L’Office
fédéral des migrations peut, en conformité avec les décisions du Conseil de
sécurité de l’ONU ou pour la protection d’intérêts suisses, accorder des
dérogations. »
B. Le
droit international
1. La
Charte des Nations Unies
67. La Charte des Nations Unies
a été signée à San Francisco le 26 juin 1945. Ses dispositions
pertinentes pour la présente affaire sont les suivantes :
Préambule
« Nous, peuples des Nations Unies,
résolus
à préserver les
générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie
humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances,
à proclamer à
nouveau notre foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et
la valeur de la personne humaine, dans l’égalité de droits des hommes et des femmes,
ainsi que des nations, grandes et petites,
à créer les
conditions nécessaires au maintien de la justice et du respect des obligations
nées des traités et autres sources du droit international,
à favoriser le
progrès social et instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté
plus grande,
et à ces fins
à pratiquer la
tolérance, à vivre en paix l’un avec l’autre dans un esprit de bon voisinage,
à unir nos
forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales,
à accepter des
principes et instituer des méthodes garantissant qu’il ne sera pas fait usage
de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun,
à recourir aux
institutions internationales pour favoriser le progrès économique et social de
tous les peuples,
Avons décidé d’associer nos efforts pour
réaliser ces desseins
En conséquence,
nos gouvernements respectifs, par l’intermédiaire de leurs représentants,
réunis en la ville de San Francisco, et munis de pleins pouvoirs reconnus en
bonne et due forme, ont adopté la présente Charte des Nations Unies et
établissent par les présentes une organisation internationale qui prendra le
nom de Nations Unies.
Article 1
Les buts des
Nations Unies sont les suivants :
1. Maintenir
la paix et la sécurité internationales et à cette fin : prendre des mesures
collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix et
de réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par
des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit
international, l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de
caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix ;
(...)
3. Réaliser
la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre
économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en
encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales
pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion ;
(...)
Article 24
1. Afin
d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent
au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et
de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs
que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom.
2. Dans
l’accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux
buts et principes des Nations Unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au
Conseil de sécurité pour lui permettre d’accomplir lesdits devoirs sont définis
aux Chapitres VI, VII, VIII et XII.
(...)
Article 25
Les Membres de
l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil
de sécurité conformément à la présente Charte. »
68. Le
Chapitre VII de la Charte est intitulé « Action en cas de menace contre la paix, de
rupture de la paix et d’acte d’agression ». Son article 39 est libellé
comme suit :
« Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre
la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des
recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux [articles]
41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité
internationales. »
69. Le Chapitre XVI est intitulé « Dispositions
diverses ». Son article 103 est libellé comme suit :
« En cas
de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la
présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord
international, les premières prévaudront. »
2. Les
résolutions adoptées par le Conseil de sécurité dans le cadre de la lutte
contre Al-Qaïda et les Taliban, dans la mesure où elles sont pertinentes pour
la présente affaire
70. La Résolution 1267
(1999) a été adoptée le 15 octobre 1999. Elle crée le comité des sanctions. Composé de tous les membres du
Conseil de sécurité, ce comité a notamment pour tâche de demander à tous les
Etats de le tenir informé des dispositions prises pour assurer l’application
effective des mesures imposées en vertu de la résolution, qui consistent, d’une part, à refuser aux
aéronefs liés aux Taliban l’autorisation de décoller de leur territoire ou d’y
atterrir à moins que le comité des sanctions n’ait préalablement approuvé le
vol pour des motifs d’ordre humanitaire et, d’autre part, à geler les fonds et
autres ressources financières des Taliban. En ses parties
pertinentes pour la présente affaire, cette résolution est ainsi
libellée :
Résolution 1267
(1999)
« Adoptée
par le Conseil de sécurité à sa 4051e séance, tenue le 15 octobre 1999
Le Conseil de sécurité,
Réaffirmant ses résolutions antérieures, en particulier
les Résolutions 1189 (1998) du 13 août 1998, 1193 (1998) du 28 août 1998 et
1214 (1998) du 8 décembre 1998, ainsi que les déclarations de son Président sur
la situation en Afghanistan,
Se déclarant à nouveau résolument attaché à la souveraineté, à l’indépendance,
à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, ainsi qu’au
respect du patrimoine culturel et historique du pays,
Se déclarant à nouveau profondément préoccupé par les violations du droit
international humanitaire et des droits de l’homme qui continuent d’être
commises, en particulier la discrimination exercée à l’encontre des femmes et
des filles, ainsi que par l’augmentation sensible de la production illicite d’opium,
et soulignant que la prise du
consulat général de la République islamique d’Iran par les Taliban et l’assassinat
de diplomates iraniens et d’un journaliste à Mazar-e-Sharif
constituent des violations flagrantes des règles établies du droit
international,
Rappelant les conventions internationales contre le
terrorisme pertinentes, et en particulier l’obligation qu’ont les parties à ces
instruments d’extrader ou de poursuivre les terroristes,
Condamnant avec force le fait que des terroristes
continuent d’être accueillis et entraînés, et que des actes de terrorisme
soient préparés, en territoire afghan, en particulier dans les zones tenues par
les Taliban, et réaffirmant sa
conviction que la répression du terrorisme international est essentielle pour
le maintien de la paix et de la sécurité internationales,
Déplorant que les Taliban continuent de donner refuge
à Usama bin Laden et de lui permettre, ainsi qu’à ses
associés, de diriger un réseau de camps d’entraînement de terroristes à partir
du territoire tenu par eux et de se servir de l’Afghanistan comme base pour
mener des opérations terroristes internationales,
Notant qu’Usama bin Laden
et ses associés sont poursuivis par la justice des États‑Unis
d’Amérique, notamment pour les attentats à la bombe commis le 7 août 1998
contre les ambassades de ce pays à Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam
(Tanzanie) et pour complot visant à tuer des citoyens américains se trouvant à
l’étranger, et notant également que
les États-Unis d’Amérique ont demandé aux Taliban de remettre les intéressés à
la justice (S/1999/1021),
Considérant qu’en se refusant à satisfaire aux exigences
formulées au paragraphe 13 de la Résolution 1214 (1998), les autorités des
Taliban font peser une menace sur la paix et la sécurité internationales,
Soulignant sa volonté résolue de faire respecter ses
résolutions,
Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des
Nations Unies,
(...)
3. Décide que tous les États imposeront le 14
novembre 1999 les mesures prévues au paragraphe 4 ci-après, à moins qu’il
n’ait décidé avant cette date, sur la base d’un rapport du Secrétaire général,
que les Taliban se sont pleinement acquittés de l’obligation qui leur est
imposée au paragraphe 2 ci-dessus ;
4. Décide en outre qu’afin d’assurer l’application
du paragraphe 2 ci-dessus, tous les États devront :
a) Refuser aux
aéronefs appartenant aux Taliban ou affrétés ou exploités par les Taliban ou
pour le compte des Taliban, tels qu’identifiés par le comité créé en
application du paragraphe 6 ci-après, l’autorisation de décoller de leur
territoire ou d’y atterrir à moins que le comité n’ait préalablement approuvé
le vol considéré pour des motifs d’ordre humanitaire, y compris les obligations
religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque ;
b) Geler les
fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant
aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant
à, ou contrôlés par, toute entreprise appartenant aux Taliban ou contrôlée par
les Taliban, tels qu’identifiés par le comité créé en application du paragraphe
6 ci‑après, et veiller à ce que ni les fonds et
autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources
financières ainsi identifiés ne soient mis à la disposition ou utilisés au
bénéfice des Taliban ou de toute entreprise leur appartenant ou contrôlée
directement ou indirectement par les Taliban, que ce soit par leurs nationaux
ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire, à moins que le
comité n’ait donné une autorisation contraire, au cas par cas, pour des motifs
humanitaires ;
5. Engage tous les États à s’associer aux
efforts menés pour parvenir à ce qui est exigé au paragraphe 2 ci-dessus, et à
envisager de prendre d’autres mesures contre Usama bin
Laden et ses associés ;
6. Décide de créer, conformément à l’article
28 de son règlement intérieur provisoire, un comité du Conseil de sécurité
composé de tous les membres du Conseil, pour accomplir les tâches ci-après et
rendre compte de ses travaux au Conseil en présentant ses observations et
recommandations :
(...)
7. Demande à tous les États de se conformer
strictement aux dispositions de la présente résolution, nonobstant l’existence
de droits accordés ou d’obligations conférées ou imposées par tout accord
international, tout contrat conclu ou tous autorisations ou permis accordés
avant la date à laquelle entreront en vigueur les mesures imposées par le
paragraphe 4 ci-dessus ;
8. Demande aux États d’engager des
poursuites contre les personnes et les entités relevant de leur juridiction qui
agissent en violation des mesures imposées par le paragraphe 4 ci-dessus et de
leur appliquer des peines appropriées ;
9. Demande à tous les États de coopérer
pleinement avec le comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus dans l’exécution
de ses tâches, notamment en lui communiquant les éléments d’information qui
pourraient lui être nécessaires au titre de la présente résolution ;
10. Demande à tous les États de rendre
compte au comité créé en application du paragraphe 6 ci-dessus, dans les 30
jours qui suivront l’entrée en vigueur des mesures imposées par le paragraphe 4
ci-dessus, des dispositions qu’ils auront prises pour appliquer ledit
paragraphe 4 ;
(...) »
71. Par la Résolution 1333 (2000),
adoptée le 19 décembre 2000, le Conseil de sécurité a étendu l’application des
sanctions prévues par la Résolution 1267 (1999) à toute personne ou entité
désignée par le comité des sanctions comme associée à Al-Qaïda ou à Oussama Ben
Laden. La résolution prévoit également l’usage d’une liste pour la mise en
œuvre des sanctions adoptées par les Nations Unies. En ses parties
pertinentes pour la présente affaire, cette résolution est ainsi
libellée :
Résolution 1333
(2000)
« (...) Le Conseil de sécurité (...)
Réaffirmant ses résolutions antérieures, en
particulier la Résolution 1267 (1999) du 15 octobre 1999, et les déclarations
de son Président sur la situation en Afghanistan,
Se déclarant à nouveau résolument attaché à la souveraineté, à l’indépendance,
à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, ainsi qu’au
respect du patrimoine culturel et historique du pays,
Reconnaissant
les besoins
humanitaires critiques du peuple afghan,
(...)
8. Décide que tous les États prendront de
nouvelles mesures pour :
a) Fermer
immédiatement et totalement tous les bureaux des Taliban situés sur leurs
territoires ;
b) Fermer
immédiatement tous les bureaux de la compagnie aérienne Ariana Afghan
Airlines sur leurs territoires ;
c) Geler sans
retard les fonds et autres actifs financiers d’Usama bin
Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés
par le Comité, y compris l’organisation [Al-Qaïda], et les fonds tirés de
biens appartenant à Usama bin Laden et aux individus
et entités qui lui sont associés ou contrôlés directement ou indirectement
par eux, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources
financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ne
soient mis à la disposition ou utilisés directement ou indirectement au
bénéfice d’Usama bin Laden, de ses associés ou
de toute entité leur appartenant ou contrôlée directement ou
indirectement par eux, y compris l’organisation [Al-Qaïda], que ce soit par
leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur
territoire, et prie le Comité de
tenir, sur la base des informations communiquées par les États et les
organisations régionales, une liste à jour des individus et entités que le
Comité a identifiés comme étant associés à Usama bin
Laden, y compris l’organisation [Al-Qaïda] ;
(...)
12. Décide
en outre que le Comité tiendra une liste des organisations et des
organismes de secours gouvernementaux approuvés qui fournissent une aide
humanitaire en Afghanistan, y compris l’Organisation des Nations Unies et ses
institutions, les organismes de secours gouvernementaux fournissant une aide
humanitaire, le Comité international de la Croix-Rouge et les organisations non
gouvernementales, selon qu’il conviendra, que l’interdiction décrétée au
paragraphe 11 ci-dessus ne s’appliquera pas aux vols humanitaires
organisés par les organisations et les organismes de secours gouvernementaux,
ou pour leur compte, qui figurent sur la liste approuvée par le Comité, que
celui-ci réexaminera régulièrement cette liste en y ajoutant selon qu’il
conviendra de nouvelles organisations ou de nouveaux organismes de secours
gouvernementaux, et que le Comité retirera de la liste les organisations et
organismes gouvernementaux qui, selon lui, organisent ou sont susceptibles d’organiser
des vols à des fins autres qu’humanitaires, et fera savoir immédiatement à ces
organisations ou organismes gouvernementaux que tout vol organisé par eux, ou
pour leur compte, est soumis aux dispositions du paragraphe 11 ci-dessus ;
(...)
16. Prie le
Comité de s’acquitter de son mandat en exécutant les tâches ci-après, en sus de
celles qui sont énoncées dans la Résolution 1267 (1999) :
a) Dresser et
tenir à jour, à partir des informations communiquées par les États, les
organisations régionales et les organisations internationales, des listes de
tous les points d’entrée et zones d’atterrissage situés sur le territoire
afghan contrôlé par les Taliban et communiquer aux États Membres le contenu de
ces listes ;
b) Dresser et
tenir à jour, à partir des informations communiquées par les États et les
organisations régionales, des listes concernant les individus et entités
identifiés comme étant associés à Usama bin Laden,
conformément à l’alinéa c) du paragraphe 8 ci-dessus ;
c) Examiner les
demandes concernant les dérogations visées aux paragraphes 6 et 11 ci-dessus et
statuer sur ces demandes ;
d) Dresser au
plus tard un mois après l’adoption de la présente résolution et tenir à jour la
liste des organisations agréées et des organismes publics de secours
fournissant une aide humanitaire à l’Afghanistan, conformément au paragraphe 12
ci-dessus ;
(...)
17. Demande à tous les États et à toutes les
organisations internationales et régionales, dont l’Organisation des Nations
Unies et les institutions spécialisées, de se conformer strictement aux
dispositions de la présente résolution, nonobstant de l’existence de tous
droits conférés ou obligations imposées par un accord international ou d’un
contrat conclu ou d’une licence ou autorisation délivrée avant la date d’entrée
en vigueur des mesures imposées par les paragraphes 5, 8, 10 et 11
ci-dessus ;
(...) »
72. Dans la Résolution 1363 (2001),
adoptée le 30 juillet 2001, le Conseil de sécurité a décidé la création d’un
mécanisme de surveillance de la mise en œuvre des mesures énoncées dans les Résolutions
1267 (1999) et 1333 (2000) (« le mécanisme de suivi »), constitué
notamment d’un groupe de suivi composé au maximum de cinq experts choisis
compte tenu du principe de la répartition géographique équitable (« Monitoring Group »).
73. Dans la Résolution 1373 (2001),
adoptée le 28 septembre 2001 – à la suite des événements du 11 septembre 2001 –
le Conseil de sécurité a décidé que les Etats devaient prendre toute une série
de mesures de lutte contre le terrorisme international et de contrôle des
frontières. En ses parties pertinentes pour la présente affaire, cette résolution
est ainsi libellée :
Résolution 1373
(2001)
« (...) Le Conseil de sécurité (...)
1. Décide
que tous les États :
a) Préviennent
et répriment le financement des actes de terrorisme ;
b) Érigent en
crime la fourniture ou la collecte délibérée par leurs nationaux ou sur leur
territoire, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, de
fonds que l’on prévoit d’utiliser ou dont on sait qu’ils seront utilisés pour
perpétrer des actes de terrorisme ;
c) Gèlent sans
attendre les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes
qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les
facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou
contrôlées, directement ou indirectement, par elles, et des personnes et
entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités, y
compris les fonds provenant de biens appartenant à ces personnes, et aux
personnes et entités qui leur sont associées, ou contrôlés, directement ou
indirectement, par elles ;
d) Interdisent
à leurs nationaux ou à toute personne ou entité se trouvant sur leur territoire
de mettre des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou services
financiers ou autres services connexes à la disposition, directement ou
indirectement, de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de
terrorisme, les facilitent ou y participent, d’entités appartenant à ces
personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles et de
personnes et entités agissant au nom ou sur instruction de ces personnes ;
2. Décide également que tous les
États :
a) S’abstiennent
d’apporter quelque forme d’appui que ce soit, actif ou passif, aux entités ou
personnes impliquées dans des actes de terrorisme, notamment en réprimant le
recrutement de membres de groupes terroristes et en mettant fin à l’approvisionnement
en armes des terroristes ;
b) Prennent les
mesures voulues pour empêcher que des actes de terrorisme ne soient commis,
notamment en assurant l’alerte rapide d’autres États par l’échange de
renseignements ;
c) Refusent de
donner refuge à ceux qui financent, organisent, appuient ou commettent des
actes de terrorisme ou en recèlent les auteurs ;
d) Empêchent
que ceux qui financent, organisent, facilitent ou commettent des actes de
terrorisme n’utilisent leurs territoires respectifs pour commettre de tels
actes contre d’autres États ou contre les citoyens de ces États ;
e) Veillent à
ce que toutes personnes qui participent au financement, à l’organisation, à la
préparation ou à la perpétration d’actes de terrorisme ou qui y apportent un
appui soient traduites en justice, à ce que, outre les mesures qui pourraient
être prises contre ces personnes, ces actes de terrorisme soient érigés en
infractions graves dans la législation et la réglementation nationales et à ce
que la peine infligée soit à la mesure de la gravité de ces actes
3. Demande à tous les États :
(...)
f) De prendre
les mesures appropriées, conformément aux dispositions pertinentes de leur
législation nationale et du droit international, y compris les normes internationales
relatives aux droits de l’homme, afin de s’assurer, avant d’octroyer le statut
de réfugié, que les demandeurs d’asile n’ont pas organisé ou facilité la
perpétration d’actes de terrorisme et n’y ont pas participé ;
(...) »
74. Dans la Résolution 1390 (2002),
adoptée le 16 janvier 2002, le Conseil de sécurité a décidé la mise en place d’une
interdiction d’entrée et transit à l’égard des personnes et entités visées par
les sanctions internationales. Cette résolution apporte également davantage de
précision et de transparence au régime des sanctions, en ce que le comité des
sanctions y est prié d’actualiser régulièrement la liste des personnes visées
par les sanctions, de publier sans tarder les directives et les critères nécessaires
pour faciliter la mise en œuvre des sanctions et de rendre publics les
renseignements qu’il jugerait utiles ainsi que la liste des personnes visées
par les sanctions. En ses parties pertinentes pour la présente
affaire, cette résolution est ainsi libellée :
Résolution 1390
(2002)
« (...) Le Conseil de sécurité (...)
2. Décide que
tous les États doivent prendre les mesures ci-après à l’égard d’Oussama ben
Laden, des membres de l’organisation [Al-Qaïda] ainsi que des Taliban et autres
personnes, groupes, entreprises et entités associés figurant sur la liste
établie en application des Résolutions 1267 (1999) et 1333 (2000), qui doit
être mise à jour périodiquement par le Comité créé en application du paragraphe
6 de la Résolution 1267 (1999), ci-après dénommé « le Comité » :
a) Bloquer sans
délai les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques de ces
personnes, groupes, entreprises et entités, y compris les fonds provenant de
biens leur appartenant ou contrôlés, directement ou indirectement, par eux ou
par des personnes agissant pour leur compte ou sous leurs ordres, et veiller à
ce que ni ces fonds ni d’autres fonds, actifs financiers ou ressources
économiques ne soient rendus disponibles, directement ou indirectement, pour
les fins qu’ils poursuivent, par leurs citoyens ou par une personne se trouvant
sur leur territoire ;
b) Empêcher l’entrée
sur leur territoire ou le transit par leur territoire de ces personnes, étant
entendu qu’aucune disposition du présent paragraphe ne peut contraindre un État
à refuser l’entrée sur son territoire ou à exiger le départ de son territoire
de ses propres citoyens et que le présent paragraphe ne s’applique pas lorsque
l’entrée ou le transit est nécessaire pour l’aboutissement d’une procédure
judiciaire, ou quand le Comité détermine, uniquement au cas par cas, si cette
entrée ou ce transit est justifié ;
c) Empêcher la
fourniture, la vente ou le transfert directs ou indirects, à partir de leur
territoire ou par leurs citoyens se trouvant en dehors de leur territoire, à de
tels groupes, personnes, entreprises ou entités, ou au moyen de navires battant
leur pavillon ou d’aéronefs immatriculés par eux, d’armes et de matériel
connexe de tous types, y compris les armes et les munitions, les véhicules et
le matériel militaires et les pièces de rechange pour le matériel susmentionné,
ainsi que les conseils, l’assistance et la formation techniques ayant trait à
des activités militaires ;
(...)
8. Exhorte tous les États à prendre des mesures immédiates pour
appliquer ou renforcer, par des mesures législatives ou administratives, selon
qu’il conviendra, les dispositions applicables en vertu de leur législation ou
de leur réglementation à l’encontre de leurs nationaux et d’autres personnes ou
entités agissant sur leur territoire, afin de prévenir et de sanctionner les
violations des mesures visées au paragraphe 2 de la présente résolution, et à
informer le Comité de l’adoption de ces mesures, et invite les États à
communiquer au Comité les résultats de toute enquête ou opération de police
ayant un rapport avec la question, à moins que cette enquête ou opération ne
risque de s’en trouver compromise ;
(...) »
75. Dans la Résolution 1526
(2004), adoptée le 30 janvier
2004, le Conseil de sécurité a prié tous les Etats de fournir, lors de la
soumission de nouveaux noms à inclure sur la liste du comité des sanctions, des
renseignements facilitant l’identification des personnes ou entités concernées,
et il les a encouragés vigoureusement à informer, dans la
mesure du possible, les personnes et entités inscrites sur la liste des mesures
prises à leur encontre, des directives du comité et des dispositions de la Résolution
1452 (2002), qui prévoit des dérogations à certaines sanctions.
76. En
réponse à la montée des critiques vis-à-vis du régime des sanctions, le Conseil
de sécurité a adopté des résolutions de plus en plus détaillées pour en
renforcer les garanties procédurales. C’est ainsi que, dans la Résolution 1730 (2006), il a établi la procédure actuelle, en
instituant un « point focal » chargé de recevoir les demandes de radiation
des personnes ou entités figurant sur les listes établies par le comité des
sanctions. Selon cette résolution, le point focal est chargé de transmettre les
demandes qui lui sont soumises, pour information et observations éventuelles,
aux gouvernements à l’origine de l’inscription ainsi qu’à ceux de l’Etat de
nationalité et de l’Etat de résidence. Ceux-ci consultent alors les
gouvernements à l’origine de l’inscription, avec ou sans l’entremise du
« point focal », puis ils peuvent recommander la radiation de la
liste. Dans ce cas, la demande de radiation est inscrite à l’ordre du jour du
comité des sanctions, lequel prend ses décisions par consensus de ses 15
membres.
77. La Résolution
1735 (2006) a créé une procédure de notification aux personnes ou entités
inscrites sur la liste et précisé les critères de radiation de la liste :
« 14. (...) pour apprécier l’opportunité de rayer des noms de la liste,
le Comité pourra, notamment, rechercher i) si l’individu ou l’entité a été
inscrit sur la liste par suite d’une err
78. La procédure a encore été renforcée par la suite, avec l’adoption
des Résolutions 1822 (2008) et 1904 (2009), qui sont postérieures à la présente
affaire. Dans la Résolution 1904, adoptée le 17 décembre 2009, le Conseil de
sécurité a décidé la création d’un bureau du Médiateur, chargé de recevoir les
demandes d’individus visés par les sanctions adoptées par le Conseil de
sécurité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Selon cette
résolution, les personnes inscrites sur la liste des sanctions sont en droit d’obtenir
des informations sur les motifs se trouvant à l’origine des mesures prises à
leur encontre et d’adresser au Médiateur une demande aux fins de leur radiation
de cette liste. Le Médiateur est chargé de mener sur chaque cas une enquête
indépendante et impartiale et d’exposer au comité des sanctions les raisons
militant pour ou contre une radiation de la liste.
3. La
Convention de Vienne sur le droit des traités (1969)
79. L’article 27 (Droit
interne et respect des traités) de la Convention de Vienne sur le droit des
traités est libellé dans les termes suivants :
« Une partie ne peut invoquer
les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un
traité (...). »
80. Son article 30 (Application
de traités successifs portant sur la même matière) est libellé comme
suit :
1. Sous réserve des dispositions de l’article 103 de la
Charte des Nations Unies, les droits et obligations des Etats parties à des
traités successifs portant sur la même matière sont déterminés conformément aux
paragraphes suivants.
2. Lorsqu’un traité précise qu’il est subordonné à un traité
antérieur ou postérieur ou qu’il ne doit pas être considéré comme incompatible
avec cet autre traité, les dispositions de celui-ci l’emportent.
3. Lorsque toutes les parties au traité antérieur sont
également parties au traité postérieur, sans que le traité antérieur ait pris
fin ou que son application ait été suspendue en vertu de l’article 59, le
traité antérieur ne s’applique que dans la mesure où ses dispositions sont
compatibles avec celles du traité postérieur.
4. Lorsque les parties au traité antérieur ne sont pas toutes
parties au traité postérieur :
a) dans les relations entre les Etats parties aux deux traités,
la règle applicable est celle qui est énoncée au paragraphe 3 ;
b) dans les relations entre un Etat partie aux deux traités
et un Etat partie à l’un de ces traités seulement, le traité auquel les deux
Etats sont parties régit leurs droits et obligations réciproques.
5. Le paragraphe 4 s’applique sans préjudice de l’article 41,
de toute question d’extinction ou de suspension de l’application d’un traité
aux termes de l’article 60 ou de toute question de responsabilité qui peut
naître pour un Etat de la conclusion ou de l’application d’un traité dont les
dispositions sont incompatibles avec les obligations qui lui incombent à l’égard
d’un autre Etat en vertu d’un autre traité. »
4. Les
travaux de la Commission du droit international des Nations Unies
81. Le rapport du
groupe d’étude de la Commission du droit international (CDI) intitulé « Fragmentation
du droit international : difficultés découlant de la diversification et de
l’expansion du droit international », publié en avril 2006, comporte les
observations suivantes relativement à l’article 103 de la Charte :
4. Harmonisation − Intégration systémique
« 37. En droit international, une forte présomption pèse contre le
conflit normatif. L’interprétation des traités relève de la diplomatie, or la
diplomatie est censée éviter ou atténuer les conflits, ce qui vaut pour le
règlement judiciaire. Voici comment Rousseau concevait les devoirs du juge dans
l’une des analyses les plus anciennes du conflit de lois qui a conservé toute son
utilité :
... lorsqu’il est
en présence de deux accords de volontés divergentes, il doit être tout
naturellement porté à rechercher leur coordination plutôt qu’à consacrer à leur
antagonisme (Charles Rousseau, « De
la compatibilité des normes juridiques contradictoires dans l’ordre
international », RGDIP, vol. 39 (1932), p. 153).
38. Ce principe d’interprétation désormais largement accepté peut se
formuler de différentes façons. Il peut se présenter sous une forme empirique:
en se créant de nouvelles obligations, les États ne sont pas supposés déroger à
leurs autres obligations. Jennings et Watts par
exemple notent l’existence
d’une présomption
selon laquelle les parties se proposent quelque chose qui n’est pas
incompatible avec les principes généralement reconnus du droit international ni
avec des obligations conventionnelles antérieures à l’égard d’États tiers (Sir
Robert Jennings et Sir Arthur Watts (éd.), Oppenheim’s International Law (Londres : Longman,
1992) (9e éd.), p. 1275. Pour l’acceptation plus large de la présomption
défavorable au conflit – c’est-à-dire la suggestion de l’harmonie – voir
également Pauwelyn, Conflict of Norms..., supra, note 21, p. 240 à
244).
39. Dans l’affaire du Droit de passage, la Cour internationale de
Justice déclarait :
c’est une règle d’interprétation
qu’un texte émanant d’un Gouvernement doit, en principe, être interprété comme
produisant et étant destiné à produire des effets conformes et non pas
contraires au droit existant (Affaire du Droit
de passage sur le territoire indien (exceptions préliminaires) (Portugal c.
Inde), C.I.J., Recueil des arrêts, Avis consultatifs et ordonnances, 1957,
p. 21).
(...)
331. L’Article 103
ne précise pas que la Charte prime, mais renvoie aux obligations en vertu de la
Charte. Outre les droits et obligations prévus par la Charte elle‑même, il vise les devoirs découlant de décisions
exécutoires des organes des Nations Unies. L’Article 25, qui fait
obligation aux États Membres d’accepter et d’appliquer les résolutions du
Conseil de sécurité adoptées au titre du Chapitre VII de la Charte, est le
premier exemple qui vient à l’esprit. Même si la primauté des décisions du
Conseil de sécurité selon l’Article 103 n’est pas expressément prévue dans
la Charte, dans la pratique comme dans la doctrine, elle a été largement
acceptée (...) »
5. La
jurisprudence internationale pertinente
82. Les mesures prises en
vertu des résolutions du Conseil de sécurité établissant un régime d’inscription
sur des listes et la possibilité de contrôler leur légalité ont été examinées,
au niveau international, par la Cour de justice des Communautés européennes
(CJCE) et par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies.
a. L’affaire Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat
International Foundation c. Conseil et
Commission (Cour de Justice des Communautés européennes)
83. L’arrêt Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation
c. Conseil de l’Union européenne et Commission des Communautés européennes (affaires jointes C-402/05 P et C-415/05 P ; ci‑après : l’arrêt « Kadi ») concernait une mesure de gel des avoirs des requérants
prise en application de
règlements communautaires adoptés dans le cadre de la mise en œuvre des Résolutions 1267
(1999), 1333 (2000) et 1390 (2002) du Conseil de sécurité, lesquelles imposaient
notamment à tous les Etats membres de l’ONU de prendre des mesures pour geler
les fonds et autres ressources financières des individus et entités considérés par le comité
des sanctions du Conseil de sécurité comme liés à Oussama Ben Laden, au réseau Al-Qaïda
ou aux Taliban. En l’espèce, les requérants relevaient de cette catégorie et
leurs avoirs avaient donc été gelés, mesure qu’ils estimaient constituer une
atteinte à leur droit fondamental au respect de leurs biens protégé par le traité instituant la Communauté européenne (« le
traité CE »). Ils soutenaient que les règlements communautaires en cause
avaient été adoptés ultra vires.
84. Le 21
septembre 2005, le Tribunal de première instance (devenu le 1er
décembre 2009 « le Tribunal ») rejeta ces griefs et confirma la
licéité des règlements, jugeant essentiellement que l’article 103 de la Charte
avait pour effet de faire prévaloir les résolutions du Conseil de sécurité sur
toutes les autres obligations internationales (hormis celles découlant du jus cogens), y
compris celles issues du traité CE. Il conclut qu’il n’était pas autorisé à examiner des résolutions du Conseil de
sécurité, fût-ce de
manière incidente, aux fins de vérifier qu’elles respectaient les droits
fondamentaux.
85. M. Kadi forma un pourvoi
devant la Cour de justice des Communautés européennes (« la CJCE »,
devenue le 1er décembre 2009 la « Cour de Justice de l’Union européenne »).
Ce pourvoi fut examiné en grande chambre conjointement avec une autre affaire.
Dans son arrêt, rendu le 3 septembre 2008, la CJCE déclara que, l’ordre
juridique communautaire étant un ordre juridique interne et distinct, elle
était compétente pour examiner la licéité d’un règlement communautaire adopté
au sein de cet ordre juridique, même si celui-ci avait été adopté pour mettre
en œuvre une résolution du Conseil de sécurité. Elle jugea dès lors que, même s’il
ne lui incombait pas d’examiner la régularité des résolutions du Conseil de
sécurité, le « juge communautaire » pouvait contrôler les actes
communautaires ou les actes des Etats membres donnant effet à ces résolutions,
et que cela « [n’impliquait] pas une remise en cause de la primauté de [la
résolution concernée] au plan du droit international ».
86. La Cour de justice conclut que, les droits fondamentaux
faisant partie intégrante des principes généraux du droit communautaire, les
juridictions communautaires devaient assurer un contrôle, en principe complet,
de la légalité au regard de ces droits de l’ensemble des actes communautaires,
y compris ceux visant, tel le règlement en cause, à mettre en œuvre des
résolutions du Conseil de sécurité. Elle s’exprima notamment ainsi :
« (...)
281. À
cet égard, il y a lieu de rappeler que la Communauté est une communauté de
droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n’échappent au
contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base
qu’est le traité CE et que ce dernier a établi un système complet de voies de
recours et de procédures destiné à confier à la Cour le contrôle de la légalité
des actes des institutions (arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement,
294/83, Rec. p. 1339, point 23).
(...)
290. Il
y a dès lors lieu d’examiner si, comme l’a jugé le Tribunal, les principes
régissant l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international
issu des [Nations Unies] et l’ordre juridique communautaire impliquent qu’un
contrôle juridictionnel de la légalité interne du règlement litigieux au regard
des droits fondamentaux est en principe exclu, nonobstant le fait que, ainsi qu’il
ressort de la jurisprudence rappelée aux points 281 à 284 du présent arrêt, un
tel contrôle constitue une garantie constitutionnelle relevant des fondements
mêmes de la Communauté.
(...)
293. Le
respect des engagements pris dans le cadre des [Nations Unies] s’impose tout
autant dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité
internationales, lors de la mise en œuvre par la Communauté, par l’adoption d’actes
communautaires pris sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, de
résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la
charte des [Nations Unies].
294. Dans
l’exercice de cette dernière compétence, la Communauté se doit en effet d’attacher
une importance particulière au fait que, conformément à l’article 24 de la
charte des [Nations Unies], l’adoption, par le Conseil de sécurité, de
résolutions au titre du chapitre VII de cette charte constitue l’exercice de la
responsabilité principale dont est investi cet organe international pour
maintenir, à l’échelle mondiale, la paix et la sécurité, responsabilité qui,
dans le cadre dudit chapitre VII, inclut le pouvoir de déterminer ce qui
constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales ainsi que de
prendre les mesures nécessaires pour les maintenir ou les rétablir.
(...)
296. Or,
si, du fait de l’adoption d’un tel acte, la Communauté est tenue de prendre,
dans le cadre du traité CE, les mesures qu’impose cet acte, cette obligation
implique, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre d’une résolution du Conseil de
sécurité adoptée au titre du chapitre VII de la charte des [Nations Unies],
que, lors de l’élaboration de ces mesures, la Communauté tienne dûment compte
des termes et des objectifs de la résolution concernée ainsi que des
obligations pertinentes découlant de la charte des [Nations Unies] relatives à
une telle mise en œuvre.
297. Par
ailleurs, la Cour a déjà jugé que, aux fins de l’interprétation du règlement
litigieux, il y a également lieu de tenir compte du texte et de l’objet de la Résolution 1390
(2002), que ce règlement, selon son quatrième considérant, vise à mettre en
œuvre (arrêt Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, précité, point 54 et jurisprudence citée).
298. Il
y a toutefois lieu de relever que la charte des [Nations Unies] n’impose pas le
choix d’un modèle déterminé pour la mise en œuvre des résolutions adoptées par
le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de cette charte, cette mise en
œuvre devant intervenir conformément aux modalités applicables à cet égard dans
l’ordre juridique interne de chaque membre de l’ONU. En effet, la charte des [Nations
Unies] laisse en principe aux membres de l’ONU le libre choix entre différents
modèles possibles de réception dans leur ordre juridique interne de telles
résolutions.
299. Il
découle de l’ensemble de ces considérations que les principes régissant l’ordre
juridique international issu des [Nations Unies] n’impliquent pas qu’un
contrôle juridictionnel de la légalité interne du règlement litigieux au regard
des droits fondamentaux serait exclu en raison du fait que cet acte vise à
mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité adoptée au titre du
chapitre VII de la charte des [Nations Unies].
300. Une
telle immunité juridictionnelle d’un acte communautaire tel que le règlement
litigieux, en tant que corollaire du principe de primauté au plan du droit
international des obligations issues de la charte des [Nations Unies], en
particulier de celles relatives à la mise en œuvre des résolutions du Conseil
de sécurité adoptées au titre du chapitre VII de cette charte, ne trouve par
ailleurs aucun fondement dans le traité CE.
(...) »
87. La Cour de justice
conclut que les règlements dénoncés, qui ne prévoyaient aucun droit de recours
contre le gel d’avoirs, étaient contraires aux droits fondamentaux et devaient
être annulés.
b. L’affaire Sayadi et Vinck c.
Belgique (Comité des droits de l’homme des Nations Unies)
88. Dans l’affaire opposant
Nabil Sayadi et Patricia Vinck
à la Belgique (constatations du Comité des droits de l’homme du 22 octobre
2008, relatives à la communication no 1472/2006), le Comité des
droits de l’homme eut à examiner la façon dont l’Etat partie avait appliqué le
régime des sanctions établi par le Conseil de sécurité dans sa Résolution 1267
(1999). En janvier 2003, les deux auteurs de la communication, des
ressortissants belges, avaient été inscrits sur la liste annexée à la Résolution
1267 (1999) sur la base d’informations fournies au Conseil de sécurité par la
Belgique, qui avait ouvert une instruction judiciaire à leur égard en septembre
2002. A plusieurs reprises, les deux auteurs avaient présenté sans succès des
demandes de radiation aux autorités nationales et régionales ainsi qu’à l’ONU.
En 2005, le tribunal de première instance de Bruxelles avait notamment ordonné
à l’Etat belge de demander d’urgence au comité des sanctions de radier de la
liste les noms des auteurs de la communication, ce que l’Etat avait fait.
89. Le Comité des droits de
l’homme nota que l’interdiction de voyager imposée aux auteurs de la
communication résultait du fait que l’Etat partie avait transmis leur nom au
comité des sanctions avant même qu’ils n’aient été entendus. Il estima donc que
même si la Belgique n’était pas compétente pour retirer elle-même leur nom des
listes des Nations Unies ou de l’Union européenne, elle était responsable de
leur présence sur ces listes et de l’interdiction de voyager qui en avait
résulté. Il conclut que les auteurs avaient subi une atteinte à la liberté de
circulation emportant violation de l’article 12 du Pacte international relatif
aux droits civils et politiques, le non-lieu auquel avait abouti l’instruction
judiciaire ainsi que les demandes de radiation présentées par l’Etat partie
montrant selon lui qu’aucune menace à la sécurité nationale ou à l’ordre public
ne justifiait de telles restrictions.
90. Le Comité estima
également que l’accessibilité de la liste sur Internet, la parution d’articles
de presse, la communication d’informations sur les auteurs avant la conclusion
de l’enquête judiciaire et le fait que leurs coordonnées étaient toujours
accessibles au public malgré les demandes formulées par l’Etat partie aux fins
de leur retrait de la liste constituaient autant d’atteintes à l’honneur et à
la réputation des intéressés et emportaient violation de l’article 17 du Pacte.
91. De l’avis du Comité,
même si l’Etat partie n’était pas compétent pour retirer lui-même de la liste
les noms des auteurs, il avait le devoir d’entreprendre tout ce qui était
en son pouvoir pour obtenir ce retrait au plus vite, d’indemniser les auteurs,
de rendre publiques les demandes de radiation et de veiller à ce que de tels
abus ne se reproduisent plus.
92. Le 20 juillet 2009, les
auteurs de la communication ont été radiés de la liste sur décision du comité
des sanctions.
6. La
jurisprudence pertinente d’autres Etats
93. Ces mesures ont également
été examinées, au niveau national, par la Cour suprême du Royaume-Uni et par la
Cour fédérale du Canada.
a. L’affaire Ahmed and Others
v. HM Treasury (Cour suprême du Royaume‑Uni)
94. L’affaire
Ahmed and Others
v. HM Treasury, jugée par la Cour suprême du
Royaume-Uni le 27 janvier 2010, concernait une mesure de gel des avoirs des
requérants prise en application du régime des sanctions établi par les Résolutions
1267 (1999) et 1373 (2001). La Cour
suprême estima qu’en adoptant certaines ordonnances d’application des
résolutions du Conseil de sécurité établissant le régime des sanctions, le
Gouvernement avait outrepassé les pouvoirs que lui conférait la loi de 1946 sur
les Nations Unies.
95. Dans l’arrêt,
Lord Hope, vice-président de la Cour suprême, s’exprima ainsi :
« 6. (...)
Nous devons contrôler d’autant plus soigneusement la compétence du Trésor au
regard de la loi de 1946 pour adopter les mesures de contrainte qu’il a prises
que les conséquences des ordonnances prononcées sont en l’espèce draconiennes
et liberticides. Même face à la menace que constitue le terrorisme
international, la sécurité des personnes n’est pas un objectif inconditionnel.
Il faut nous garder dans la même mesure des atteintes incontrôlées à la liberté
individuelle. »
96. Il reconnut que les requérants
avaient été privés du droit à un recours effectif et, à cet égard, s’exprima
notamment ainsi :
« 81. Je dirais
que G est fondé à obtenir satisfaction dans la mesure où le régime auquel il a
été soumis l’a privé d’un recours effectif. Comme l’indique M. Swift, il ne
sera d’aucune utilité à l’intéressé de contester en justice la décision du
Trésor de le traiter en personne désignée en vertu de l’ordonnance, car il a
bien été désigné comme tel, par le Comité 1267. Pour bénéficier d’un recours
effectif, ce dont il a besoin est un moyen de soumettre à un contrôle
judiciaire son inscription sur la liste. Or, en vertu du mode de fonctionnement
actuel du Comité 1267, il ne dispose pas d’une telle possibilité. Selon moi, l’article
3 § 1 b) de l’ordonnance sur Al-Qaïda, qui a donné lieu à cette situation,
a donc été adopté en dépassement des pouvoirs conférés par l’article 1 de
la loi de 1946. Il n’est pas nécessaire aux fins de la présente affaire d’examiner
le point de savoir si l’ordonnance sur Al-Qaïda est, dans son ensemble, ultra vires. Je précise toutefois à cet
égard que je n’entends pas indiquer que, s’il avait été applicable à G, l’article
4 de cette ordonnance n’aurait pas dû être également censuré.
82. Il en va de
même de HAY : lui aussi est une « personne désignée » au motif
que son nom figure sur la liste du Comité 1267. Comme indiqué précédemment, le
Royaume-Uni demande à présent le retrait de son nom de la liste. Par une lettre
du 1er octobre 2009, l’équipe des sanctions du Trésor a informé
ses avocats [solicitors] que la
demande de radiation avait été communiquée le 26 juin 2009 mais que lorsque le
Comité l’avait examinée pour la première fois, un certain nombre d’Etats
estimaient ne pas être en mesure d’accéder à cette demande. D’autres démarches
sont entreprises actuellement pour obtenir la radiation, mais pour l’heure,
elles n’ont pas abouti. HAY reste donc soumis aux dispositions de l’ordonnance
sur Al-Qaïda. Cette situation le prive lui aussi d’un recours effectif. »
97. La
Cour suprême jugea illégales tant l’ordonnance prise en application de la Résolution
1373 (2001) dans le cadre général de la lutte contre le terrorisme (l’ordonnance
sur le terrorisme, Terrorism Order) que celle prise en application des
résolutions relatives à Al-Qaïda et aux Taliban (l’ordonnance sur Al-Qaïda, Al-Qaida Order). Elle
ne censura cependant l’ordonnance sur Al-Qaïda que pour autant qu’elle ne
prévoyait pas de recours effectif (voir également l’opinion dissidente de Lord
Brown à cet égard).
b. L’affaire Abdelrazik c. Canada (Cour fédérale du Canada)
98. Dans
l’affaire Abdelrazik c. Canada (Ministre des Affaires
étrangères), jugée le 4 juin 2009, la Cour fédérale du Canada
considéra que la procédure d’inscription du comité des sanctions contre
Al-Qaïda et les Taliban était incompatible avec le droit à un recours effectif.
En l’espèce, le requérant, de nationalités canadienne et soudanaise, se
trouvait dans l’impossibilité de rentrer au Canada en raison de l’application
par ce pays des résolutions du Conseil de sécurité établissant le régime des
sanctions. Il était ainsi contraint de demeurer à l’ambassade du Canada à
Khartoum, au Soudan, pays où il craignait d’être détenu et torturé.
99. Le
juge Zinn, qui exprima l’opinion de la majorité, s’exprima
notamment ainsi :
« [51] J’ajoute
mon nom à c
100. Il
ajouta :
« (...)
[54] (...) il est effrayant d’apprendre qu’un citoyen de notre pays
ou de tout autre puisse voir son nom inscrit sur la liste du Comité 1267,
sur de simples soupçons. »
101. Après avoir examiné les
mesures d’interdiction de voyager prises sur la base des résolutions relatives
à Al-Qaïda et aux Taliban, il conclut qu’il avait été porté au droit du
requérant d’entrer au Canada une atteinte incompatible avec les dispositions de
la Charte canadienne des droits et libertés (§§ 62 et suiv.).
EN DROIT
I. SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES
DU GOUVERNEMENT
A. Sur
la compatibilité des griefs avec la Convention et les protocoles
1. Les
thèses des parties
a. Le
gouvernement défendeur
102. Le Gouvernement invite
la Cour à déclarer la requête irrecevable pour incompatibilité ratione personae avec les dispositions de la
Convention. Il argue que les mesures litigieuses ont été prises sur le
fondement des Résolutions 1267 (1999) et suivantes du Conseil de sécurité,
lesquelles, en vertu des articles 25 et 103 de la Charte des Nations Unies,
auraient force obligatoire et primeraient sur les obligations découlant de tout
autre accord international. A cet égard, il renvoie notamment à une ordonnance
portant mesures conservatoires rendue par la Cour internationale de Justice dans
le cadre de l’affaire relative aux Questions
d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971
résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c.
Royaume-Uni), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, CIJ
Recueil 1992, p. 15, § 39 :
« Considérant
que la Libye et le Royaume-Uni, en tant que Membres de l’Organisation des
Nations Unies, sont dans l’obligation d’accepter et d’appliquer les décisions
du Conseil de sécurité conformément à l’article 25 de la Charte ; que la Cour,
qui, à ce stade de la procédure, en est à l’examen d’une demande en indication
de mesures conservatoires, estime que prima
facie cette obligation s’étend à la décision
contenue dans la Résolution 748 (1992) ; et que, conformément à l’article 103
de la Charte, les obligations des Parties à cet égard prévalent sur leurs
obligations en vertu de tout autre accord international, y compris la
convention de Montréal ;»
Le Gouvernement
soutient que, dans ces circonstances, la Suisse ne saurait être tenue
responsable au niveau international de la mise en œuvre des mesures en
question.
103. Le Gouvernement ajoute
que ces mesures, émanant du Conseil de sécurité de l’ONU, échappent au contrôle
de la Cour. Ainsi, la requête faisant l’objet de la présente affaire
serait également irrecevable ratione materiae.
b. Le
requérant
104. Le requérant soutient
que sa requête est compatible ratione personae
avec les dispositions de la Convention. Il estime que l’effet direct des
obligations découlant des résolutions du Conseil de sécurité importe peu pour l’imputabilité
à l’Etat défendeur des restrictions imposées, dès lors que ces restrictions ont
été mises en œuvre au niveau national par le Gouvernement conformément à l’article
190 de la Constitution fédérale. S’appuyant sur l’article 27 de la Convention
de Vienne sur le droit des traités, il ajoute que la Suisse ne pourrait pas
invoquer le droit interne pour se soustraire à ses obligations internationales
(paragraphe 79 ci-dessus).
105. Le requérant estime
également que les autorités suisses ont appliqué les possibilités de dérogation
prévues par les résolutions du Conseil de sécurité de manière plus restrictive
que ce que prévoyait le régime des sanctions. Le Tribunal fédéral lui-même l’aurait
observé dans son arrêt du 14 novembre 2007. Ainsi, les autorités nationales
auraient adopté les mesures litigieuses dans le cadre d’une certaine marge d’appréciation
et non d’une mise en œuvre automatique des résolutions du Conseil de sécurité.
Le requérant ajoute à cet égard que sa radiation, décidée par le comité des
sanctions le 23 septembre 2009, n’a pris effet en Suisse qu’une semaine plus
tard. Il voit là une autre preuve de la nature non automatique de l’application
des résolutions du Conseil de sécurité.
106. Enfin, le requérant
soutient qu’il s’agit en l’espèce non pas de remettre en question le caractère
prioritaire de la Charte des Nations Unies énoncé à l’article 103 de cet
instrument – un constat de violation de la Convention n’étant pas selon lui
susceptible de modifier la validité des obligations internationales des Etats –
mais simplement de veiller à ce que la Charte ne soit pas utilisée comme un
prétexte pour ne pas respecter les dispositions de la Convention.
2. Les
thèses des tiers intervenants
a. Le
gouvernement français
107. Le gouvernement français
estime que la réserve de conventionnalité,
correspondant à l’exigence d’une « protection équivalente », ne
saurait s’appliquer utilement dans la présente affaire car les mesures édictées
par la Suisse découlaient nécessairement de résolutions du Conseil de sécurité
de l’ONU, que tous les Etats seraient tenus d’appliquer et auxquelles, au
surplus, ils seraient tenus d’accorder la priorité sur toute autre règle
internationale. Dans ces conditions, la France estime que les mesures en cause
ne sauraient être regardées comme relevant de la « juridiction » de
la Suisse au sens de l’article premier de la Convention, sauf à vider cette
notion de son sens.
108. Le gouvernement français
souligne que si, dans son arrêt du 30 juin 2005 sur l’affaire Bosphorus Hava Yolları
Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi c. Irlande ([GC], no
45036/98, CEDH 2005‑VI), la Cour a estimé compatible avec l’article premier de la Convention
une requête contestant la validité d’une mesure nationale qui ne faisait que
mettre en œuvre un règlement communautaire qui trouvait lui-même son origine
dans une résolution du Conseil de sécurité, elle a relevé dans ce même arrêt
que c’était le règlement communautaire et non la résolution du Conseil de sécurité
qui constituait le fondement juridique de la mesure nationale en cause (§ 145
de l’arrêt).
109. Le gouvernement français
est également convaincu que, bien que les mesures en cause ne relèvent pas de
missions réalisées hors du territoire des Etats membres, comme dans les
affaires Behrami et Behrami contre la
France et Saramati contre la France, l’Allemagne
et la Norvège (déc., [GC], nos 71412/01 et 78166/01), mais de mesures mises en œuvre en droit
interne, les arguments développés dans ces précédents relativement à la nature
des missions du Conseil de sécurité et des obligations en découlant pour les
Etats devraient conduire la Cour à déclarer ces mesures imputables à l’ONU, et
donc à considérer que les griefs du requérant sont incompatibles ratione personae avec la Convention. Ainsi, la
présente affaire serait l’occasion pour la Cour de transposer sur le territoire
même des Etats membres les principes dégagés dans l’affaire Behrami et Behrami (précitée), en tenant compte de
la hiérarchie des normes de droit international et des différentes sphères
juridiques qui en découlent.
110. Le gouvernement français
rappelle également que, dans l’arrêt qu’elle a rendu en l’affaire Kadi (précitée, voir paragraphe 83
ci-dessus) la Cour de justice des communautés européennes a dit s’appuyer sur
le caractère constitutionnel du traité communautaire pour procéder au contrôle
d’un règlement communautaire mettant en œuvre les résolutions du Conseil de
sécurité. De telles considérations étant absentes en l’espèce, le gouvernement
français peine à imaginer ce qui pourrait justifier que la Cour écarte l’application
de l’article 103 de la Charte et juge la Suisse responsable de la mise en œuvre
de résolutions qu’elle était selon lui tenue non seulement d’appliquer, mais
également de faire prévaloir sur tout autre engagement.
b. Le
gouvernement du Royaume-Uni
111. Le gouvernement du
Royaume-Uni observe que l’interdiction d’entrée et de transit a été imposée au
requérant dans le cadre de l’ordonnance sur les Taliban, laquelle ne faisait
selon lui que mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité,
juridiquement contraignantes pour tout Etat dès lors qu’elles avaient été
prises en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies (article 25 de
la Charte) : les obligations découlant de ces résolutions primeraient, en
vertu de l’article 103 de la Charte, sur tous les autres engagements
internationaux. A cet égard, le Royaume-Uni est d’avis que l’efficacité du
régime des sanctions établi en vue de garantir la paix et la sécurité
internationales serait gravement compromise si la priorité était donnée aux
droits découlant des articles 5 ou 8 de la Convention. Il estime que, notamment au paragraphe 2 b) de la Résolution 1390 (2002), le
Conseil de sécurité a employé un « langage clair et explicite » pour
imposer aux Etats des mesures particulières susceptibles d’entrer en conflit
avec leurs autres obligations internationales, notamment celles découlant des
instruments relatifs à la protection des droits de l’homme. Se référant à l’arrêt rendu
récemment dans l’affaire Al‑Jedda c. Royaume-Uni
([GC], no 27021/08, 7 juillet 2011, § 102), il considère donc que l’Etat défendeur devait appliquer les mesures en
question.
c. JUSTICE
112. JUSTICE estime que le
régime de sanctions établi par la Résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité
est cause de restrictions draconiennes aux droits garantis par la Convention pour
les personnes figurant sur la liste (« personnes désignées ») et les
membres de leur famille, dont le droit au respect de la vie privée et
familiale, le droit au respect des biens et la liberté de circulation.
113. La gravité de cette
atteinte aux droits garantis par la Convention serait accentuée par l’impossibilité,
pour les personnes désignées, de contester utilement leur inscription sur la
liste, y compris en ce qui concerne les preuves sur lesquelles repose cette
inscription. Ainsi, le régime de sanctions priverait les personnes désignées et
les membres de leur famille du droit d’accès à un tribunal et du droit à un
recours effectif. JUSTICE est d’avis que les procédures du comité des sanctions
n’offrent donc pas une protection des droits fondamentaux équivalente à celle
garantie par la Convention.
114. Ces conclusions se
trouveraient reflétées dans les rapports du Comité d’éminents juristes sur le
terrorisme, la lutte contre le terrorisme et les droits de l’homme et du Rapporteur
spécial de l’ONU sur le terrorisme et les droits de l’homme ainsi que dans les
décisions de la Cour fédérale du Canada (Abdelrazik), de la Cour suprême
du Royaume-Uni (Ahmed) et de la Cour
de justice de l’Union européenne (Kadi)
(voir la jurisprudence internationale et nationale d’autres Etats, paragraphes 82-92,
et 93-101 ci-dessus).
115. JUSTICE est convaincue
que la Cour n’est pas tenue d’interpréter l’article 103 de la Charte des
Nations Unies de telle sorte que les droits garantis par la Convention s’en
trouveraient amoindris. En particulier, le « maintien de la paix et de la
sécurité internationales » serait certes la fonction première du Conseil
de sécurité, mais ni le principe ultime du droit international ni celui de la
Charte des Nations Unies. Il faudrait attacher une importance non moins grande
au principe du respect des droits fondamentaux, comme cela ressortirait d’ailleurs
du préambule de la Charte.
3. L’appréciation
de la Cour
116. A la lumière des
arguments exposés par les parties et les tiers intervenants, la Cour doit
déterminer si elle est compétente pour connaître des griefs soulevés par le
requérant. Pour cela, il lui faut examiner si la requête tombe dans le champ
d’application de l’article 1 de la Convention et engage dès lors la
responsabilité de l’Etat défendeur.
a. Compatibilité
ratione personae
117. L’article 1 de la
Convention est ainsi libellé :
« Les
Hautes Parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur
juridiction les droits et libertés définis au titre I de la (...)
Convention. »
118. Aux termes de cette
disposition, l’engagement des Etats contractants se borne à
« reconnaître » (en anglais « to secure ») aux personnes relevant de
leur « juridiction » les droits et libertés énoncés dans la
Convention (Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni [GC], no
55721/07, § 130, 7 juillet 2011, Al-Jedda, précité,
§ 74, Banković et autres c. Belgique et 16 autres Etats contractants (déc.) [GC],
no 52207/99, § 66, CEDH 2001‑XII, et Soering c. Royaume-Uni, 7 juillet 1989, § 86 série A no
161). La « juridiction », au sens de l’article 1, est une
condition sine
qua non pour qu’un Etat contractant puisse être tenu pour
responsable des actes ou omissions à lui imputables qui sont à l’origine d’une
allégation de violation des droits et libertés énoncés dans la Convention (Al-Skeini et
autres, précité, § 130, Al-Jedda, précité, §
74, et Ilaşcu et autres c. Moldova et Russie [GC], no
48787/99, § 311, CEDH 2004‑VII).
119. La notion de juridiction
reflète la conception de ce terme en droit international public (Assanidzé c. Géorgie, no 71503/01, §
137, CEDH 2004-II, Gentilhomme et autres
c. France, nos 48205/99, 48207/99 et 48209/99, § 20, 14 mai
2002, et Banković et autres, précité, §§ 59-61), de
sorte que la compétence juridictionnelle d’un Etat est principalement
territoriale (Al-Skeini et autres, précité, § 131, et Banković et autres, précitée, § 59) et qu’elle est présumée s’exercer sur l’ensemble
de son territoire (Ilaşcu et autres, précité, § 312).
120. Se prévalant de la
décision Behrami et Behrami,
précitée, le gouvernement français notamment, tiers intervenant, soutient que
les mesures prises par les Etats membres de l’ONU mettant en œuvre les
résolutions du Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII de la Charte sont
imputables à l’ONU et donc incompatibles ratione personae. La Cour ne saurait souscrire à cet argument. En effet,
elle rappelle qu’elle a conclu, dans l’affaire Behrami et Behrami, que les actions et omissions
litigieuses de la KFOR, dont les pouvoirs avaient été valablement délégués par le
Conseil de sécurité en application du chapitre VII de la Charte, et de la MINUK, un organe
subsidiaire de l’ONU instauré en vertu du même chapitre, étaient imputables à l’ONU
en tant qu’organisation à vocation universelle remplissant un objectif
impératif de sécurité collective (§ 151). En revanche, s’agissant de la
présente affaire, les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, notamment
les Résolutions 1267 (1999), 1333
(2000), 1373 (2001) et 1390 (2002), chargent les Etats d’agir en leur propre
nom et de les mettre en œuvre au niveau national.
121. En l’espèce, les mesures
imposées par les résolutions du Conseil de sécurité ont été mises en œuvre au
niveau interne par une ordonnance du Conseil fédéral et les demandes formées
par le requérant aux fins de bénéficier d’une dérogation à l’interdiction d’entrer
sur le territoire suisse ont été rejetées par des autorités suisses (l’IMES,
puis l’ODM). On se trouve donc en présence d’actes nationaux d’application d’une
résolution du Conseil de sécurité de l’ONU (voir, mutatis mutandis, Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim
Şirketi, précité, § 137,
et, a contrario, Behrami et Behrami, précité, § 151). Les
violations alléguées de la Convention sont ainsi imputables à la Suisse.
122. Il en découle que les mesures
litigieuses ont été prises dans l’exercice par l’Etat suisse de sa
« juridiction » au sens de l’article 1 de la Convention. Les actes ou
omissions litigieuses sont donc susceptibles d’engager la responsabilité de l’Etat
défendeur en vertu de la Convention. Il s’ensuit également que la Cour est
compétente ratione personae pour connaître de la présente
requête.
123. Partant,
la Cour rejette l’exception tirée de l’incompatibilité ratione personae de la requête.
b. Compatibilité ratione materiae
124. Le gouvernement
défendeur soutient que la présente requête est également incompatible ratione materiae avec la Convention. Il insiste
à cet égard sur la nature obligatoire des résolutions adoptées par le Conseil
de sécurité en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies et sur la
primauté de celle-ci sur tout autre traité international, conformément à son
article 103.
125. La Cour estime que ces
arguments concernent davantage le fond des griefs que leur compatibilité avec
la Convention. Par conséquent, il convient de joindre au fond l’exception du
gouvernement défendeur tirée de l’incompatibilité ratione materiae de la requête.
B. Sur
la qualité de victime
1. Les
thèses des parties
126. Le gouvernement
défendeur rappelle que, le 23 septembre 2009, le requérant a été rayé de la
liste annexée aux résolutions du Conseil de sécurité prévoyant les sanctions
litigieuses et que, le 29 septembre 2009, l’ordonnance sur les Taliban a été
modifiée en conséquence, avec effet au 2 octobre 2009. Ainsi, les
mesures litigieuses concernant le requérant auraient été entièrement levées. Le
Gouvernement estime que le litige a dès lors été résolu au sens de l’article 37
§ 1 lettre b) de la Convention et, en conséquence, il demande à la Cour de
rayer la présente requête du rôle, en application de cette disposition.
127. Le requérant s’oppose à
cette thèse. Il estime que le simple fait que la situation ait évolué de telle
sorte que son nom a été retiré de la liste du comité des sanctions, l’ordonnance
sur les Taliban modifiée en conséquence et les sanctions qui pesaient sur lui
levées au début du mois d’octobre 2009 ne l’a pas privé de sa qualité de
victime quant aux atteintes qui avaient jusqu’alors été portées à ses droits.
2. L’appréciation
de la Cour
128. Selon la
129. En l’espèce, la Cour
constate que les sanctions prononcées contre le requérant ont été levées et qu’il
est désormais autorisé à franchir librement la frontière de Campione
d’Italia pour se rendre en Suisse et pour transiter
par ce pays. Toutefois, cette mesure, qui n’a été prise qu’en septembre-octobre
2009, n’a pas retiré à l’intéressé la qualité de victime des restrictions qu’il
a subies dès l’inscription de son nom, en novembre 2001, sur la liste du comité
des sanctions et à l’annexe à l’ordonnance sur les Taliban ou, à tout le moins,
dès le 27 novembre 2003, date à laquelle il fut informé qu’il n’était
plus autorisé à franchir la frontière (paragraphe 26 ci-dessus).
La levée des sanctions ne saurait en effet passer pour une reconnaissance, même
implicite, par le Gouvernement, de la violation de la Convention, au sens de la
jurisprudence précitée. De plus, elle n’a pas été suivie d’une réparation au
sens de la jurisprudence précitée de la Cour.
130. Partant, le requérant
peut prétendre avoir été victime des violations alléguées de la Convention
pendant environ six années au moins. Il en résulte qu’il convient de rejeter l’exception
tirée par le Gouvernement de l’absence alléguée de qualité de victime.
C. Sur
l’épuisement des voies de recours internes
1. Les
thèses des parties
a. Le Gouvernement
131. Le gouvernement
défendeur souligne que, dans le cadre du régime des sanctions du Conseil de
sécurité, des dérogations à l’interdiction d’entrée ou de transit peuvent être
accordées lorsqu’elles sont rendues nécessaires par une procédure judiciaire
ou, avec l’approbation du comité des sanctions, pour d’autres raisons, en
particulier médicales, humanitaires ou religieuses (Résolution 1390 (2002), paragraphe
2 lettre b) ; et que, pour tenir compte de ces dispositions, l’article 4a
alinéa 2 de l’ordonnance sur les Taliban prévoit que l’Office fédéral des
migrations (ODM) peut, conformément aux décisions du Conseil de sécurité ou
pour la protection d’intérêts suisses, accorder des dérogations.
132. Il argue que les
différentes décisions rendues par l’Office n’ont fait l’objet d’aucun recours
et que la procédure portée devant cet organe ne concernait que la question de
la radiation de l’annexe 2 à l’ordonnance sur les Taliban du nom du requérant
et des organisations auxquelles il était lié.
133. Il précise que, pas plus
avant l’arrêt du Tribunal fédéral que par la suite, le requérant n’a contesté
les décisions rendues par l’Office fédéral de l’immigration, de l’intégration
et de l’émigration (IMES) ou par l’ODM (créé en 2005, cet office intègre l’ancien
IMES) relativement à ses demandes de dérogation au régime des sanctions. De
surcroît, ces autorités auraient accordé (par des décisions du 20 septembre
2006 et du 11 septembre 2008) des dérogations dont le requérant n’aurait
pas fait usage. L’intéressé ayant expliqué à cet égard que, vu son âge et la
distance considérable qu’il avait à parcourir, elles n’étaient pas d’une durée
suffisante pour lui permettre de faire les voyages prévus, le Gouvernement
tient à préciser les éléments suivants : la première dérogation, d’une
durée d’une journée, avait été accordée pour un voyage à Milan dans le cadre d’une
procédure judiciaire, or le centre
de Milan ne serait qu’à une heure de route en voiture de Campione
d’Italia, et la deuxième dérogation, d’une durée de
deux jours, avait été accordée pour des voyages à Berne et à Sion, qui se
trouveraient l’une comme l’autre à moins de trois heures et demie de route en
voiture de Campione.
134. Enfin, le Gouvernement
soutient que le requérant a toujours eu la possibilité de demander, même à
titre provisoire, le transfert de son domicile dans une autre partie de l’Italie,
pays dont il a la nationalité ; et qu’une telle demande aurait dû être soumise
au comité des sanctions par l’autorité suisse compétente (l’IMES, puis l’ODM).
Les sanctions ayant été formulées de manière générale, le Gouvernement estime
fortement probable que le Comité aurait autorisé le déménagement du requérant.
135. Pour ces raisons, le
Gouvernement estime que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours
internes.
b. Le
requérant
136. Relativement aux trois
premiers refus de l’ODM (26 mars 2004, 11 mai 2007 et 2 août 2007), le
requérant soutient qu’en l’absence de jurisprudence pertinente, la question de
savoir si les autorités suisses disposaient d’une marge d’appréciation en matière d’exceptions aux
restrictions imposées n’était pas clairement tranchée, et que le Tribunal
fédéral n’a apporté aucune réponse sur ce point. Il allègue également que ni l’ODM
ni aucune autre autorité n’ont entrepris la moindre démarche en vue d’obtenir
une réponse claire à cette question. Dès lors, il estime que l’on ne saurait parler
ici d’un recours effectif au sens de la jurisprudence de la Cour.
137. En réponse à l’argument
tiré par le Gouvernement de ce qu’il n’a pas fait usage des dérogations que l’ODM
lui avait accordées (20 septembre 2006 et 11 septembre 2008), le
requérant souligne que ces dérogations ne levaient que partiellement les
mesures dont il faisait l’objet, et pour des cas très précis. Eu égard à son
âge et à la longueur des voyages qu’il avait à faire, il estime que les
dérogations qui lui avaient été accordées pour des durées d’un à deux jours
étaient loin d’être suffisantes.
138. Pour ce qui est du
régime global des sanctions, le requérant soutient qu’il a épuisé les voies de
recours internes, puisqu’il a saisi le Tribunal fédéral de la question des
restrictions qui lui avaient été imposées par l’ordonnance sur les Taliban,
dont il se plaint devant la Cour.
139. Le requérant considère
par ailleurs que la thèse du Gouvernement, selon laquelle une demande d’autorisation
de déménagement vers une autre partie du territoire italien aurait eu beaucoup
plus de chances d’aboutir que la demande de radiation de la liste, est purement
spéculative. Il souligne en outre que cette option, qu’il n’estime pas
envisageable dans son cas en raison notamment du gel de ses avoirs imposé par
le régime des sanctions et du fait qu’elle n’a pas été envisagée par le
Tribunal fédéral, n’aurait de toute façon permis de remédier qu’à une partie
des restrictions litigieuses.
2. L’appréciation
de la Cour
140. La Cour rappelle que l’article
35 de la Convention n’exige l’épuisement que des recours accessibles, adéquats
et relatifs aux violations incriminées (Tsomtsos et autres c. Grèce, 15 novembre
1996, § 32, Recueil des arrêts et
décisions 1996‑V).
141. Il incombe au
Gouvernement excipant du non-épuisement de convaincre la Cour qu’un recours
était effectif et disponible tant en théorie qu’en pratique à l’époque des
faits, c’est-à-dire qu’il était accessible, était susceptible d’offrir au
requérant la réparation de ses griefs et présentait des perspectives
raisonnables de succès (V. c.
Royaume-Uni [GC], no 24888/94, § 57, CEDH 1999‑IX).
142. De surcroît, un
requérant qui a utilisé une voie de droit apparemment effective et suffisante
ne saurait se voir reprocher de ne pas avoir essayé d’en utiliser d’autres qui
étaient disponibles mais ne présentaient guère plus de chances de succès (voir,
par exemple, Aquilina c. Malte [GC], no 25642/94,
§ 39, CEDH 1999‑III, et Manoussakis et autres
c. Grèce, 26 septembre 1996, § 33, Recueil
des arrêts et décisions 1996‑IV).
143. En l’espèce,
la Cour constate que le requérant n’a pas contesté les refus opposés par l’IMES
et l’ODM à ses demandes de dérogation au régime des sanctions et qu’à deux
occasions, il s’est vu accorder des dérogations dont il n’a pas fait usage
(paragraphes 34 et 57
ci-dessus).
144. Cependant,
à supposer même que ces dérogations eussent permis d’atténuer certains effets
du régime des sanctions – c’est-à-dire de quitter, pour des raisons médicales
ou judiciaires, l’enclave de Campione d’Italia –, la Cour estime que la question des dérogations
faisait partie d’une situation plus large dont l’origine se trouve dans l’inscription
par les autorités suisses du nom du requérant sur la liste annexée à l’ordonnance
sur les Taliban, qui repose sur celle du Conseil de sécurité. A cet égard, il
convient d’observer que le requérant a demandé à maintes reprises aux autorités
nationales sa radiation de la liste annexée à l’ordonnance sur les Taliban. Or
le SECO et le Département fédéral de l’économie ont rejeté ses demandes
(paragraphes 30-32 ci-dessus). Le Conseil fédéral, qu’il a saisi de la décision
du Département, a renvoyé la cause au Tribunal fédéral. Par un arrêt du
14 novembre 2007, celui-ci a rejeté son recours sans examiner le
bien-fondé des griefs tirés de la Convention. En conséquence, la Cour estime que
le requérant a épuisé les voies de recours internes relativement au régime des
sanctions, pris dans son ensemble, dont l’application à son égard trouve son
origine dans la présence de son nom sur la liste annexée à l’ordonnance sur les
Taliban.
145. Dans ces circonstances,
la Cour ne considère pas nécessaire de répondre, à ce stade, à l’argument
soulevé par le Gouvernement selon lequel on pouvait raisonnablement exiger du
requérant qu’il déménage de Campione d’Italia, où il réside depuis 1970, vers une autre région d’Italie.
Cette question jouera par contre un certain rôle dans le cadre de l’examen de
la proportionnalité des mesures litigieuses (paragraphe 190
ci-dessous).
146. Quant au grief tiré, sur
le terrain de l’article 8, de ce que l’inscription du requérant sur la liste
annexée à l’ordonnance sur les Taliban aurait porté atteinte à son honneur et à
sa réputation, la Cour admet qu’il a été soulevé, au moins en substance, devant
les instances internes. En effet, le requérant prétendait que l’inscription de
son nom sur la liste du comité des sanctions reviendrait à l’accuser
publiquement d’entretenir des relations avec Oussama Ben Laden, l’organisation
Al-Qaïda et les Taliban, bien que ce ne fût pas le cas (voir les paragraphes 33 et 38 ci-dessus).
147. En conséquence, la Cour rejette
l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Gouvernement pour non-épuisement
des voies de recours internes en ce qui concerne les griefs relatifs aux articles
5 et 8.
148. En ce qui concerne le
grief tiré de l’article 13, la Cour estime que l’exception tirée du
non-épuisement des voies de recours est étroitement liée au fond du grief. Partant,
elle la joint au fond.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
8 DE LA CONVENTION
149. Le requérant estime que
l’interdiction qui lui a été faite d’entrer en Suisse et de transiter par ce
pays a porté atteinte au respect de sa vie privée, y compris sa vie
professionnelle, et de sa vie familiale. Il fait valoir que cette interdiction l’a empêché de voir ses
médecins en Italie ou en Suisse ou de rendre visite à ses proches. Il prétend
également que l’inscription de son nom sur la liste annexée à l’ordonnance sur
les Taliban a porté atteinte à son honneur et à sa réputation. A l’appui de ces
griefs, il invoque l’article 8 de la Convention, qui est libellé comme
suit :
« 1. Toute
personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et
de sa correspondance.
2. Il
ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit
que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue
une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense
de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la
santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
A. Sur
la recevabilité
150. La Cour estime qu’il y a
lieu tout d’abord d’examiner l’applicabilité de l’article 8 au cas d’espèce.
151. Elle rappelle que la
notion de « vie privée » est une notion large qui ne peut pas faire l’objet d’une définition exhaustive
(voir par exemple Glor c. Suisse, no
13444/04, § 52, 30 avril 2009, Tysiąc c. Pologne, no
5410/03, § 107, CEDH 2007‑I, Hadri-Vionnet c. Suisse, no 55525/00, § 51, 14 février 2008, Pretty c. Royaume-Uni, no
2346/02, § 61, CEDH 2002‑III, et S.
et Marper c. Royaume-Uni [GC], nos 30562/04 et
30566/04, § 66, CEDH 2008). Elle
a admis que la santé ainsi que l’intégrité physique et morale relevaient de la
vie privée (Glor,
précité, § 54, et X et Y c. Pays-Bas, 26 mars
1985, § 22, série A no 91 ; voir aussi Costello-Roberts c. Royaume-Uni, 25 mars 1993,
§ 36, série A no 247‑C). Le droit à la vie privée comprend également
le droit au développement personnel et le droit d’établir et d’entretenir des
rapports avec d’autres êtres humains et avec le monde extérieur en général
(voir, par exemple, S. et Marper, précité,
§ 66).
152. Il convient en outre de
rappeler que l’article 8 entend protéger aussi le droit au respect de la
« vie familiale ». Il en résulte notamment que l’Etat doit agir de
manière à permettre aux intéressés de mener une vie familiale normale (Marckx c. Belgique, 13 juin 1979, §
31, série A no 31). La Cour détermine l’existence d’une vie familiale au cas par cas, en
se fondant sur les faits de chaque cause. Le critère pertinent en la matière
est l’existence de liens effectifs entre les individus (ibidem., K. et T.
c. Finlande [GC], no 25702/94, § 150, CEDH
2001‑VII, et Şerife Yiğit c.
Turquie [GC], no 3976/05, § 93, 2 novembre 2010).
153. La Cour rappelle en
outre que l’article 8 protège également le droit au respect du domicile (voir,
par exemple, l’arrêt Gillow c.
Royaume-Uni, 24 novembre 1986, § 46, série A no 109).
154. A la lumière de cette
jurisprudence, la Cour estime que les griefs formulés par le requérant sur le
terrain de l’article 8 relèvent effectivement de cette disposition. En effet,
elle n’exclut pas que l’interdiction d’entrer en Suisse qui lui a été imposée l’ait
empêché, ou du moins ait rendu plus difficile pour lui, de consulter ses
médecins en Italie ou en Suisse ou de rendre visite à ses proches. L’article 8
trouve dès lors à s’appliquer en l’espèce, aussi bien dans son volet « vie
privée » que dans son volet « vie familiale ».
155. Par ailleurs, ce grief n’est
pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et ne
se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer
recevable.
B. Sur le fond
1. Les
thèses des parties
a. Le
requérant
156. Le requérant allègue que
les restrictions apportées à sa liberté de circulation l’ont empêché de prendre
part aux événements familiaux (par exemple des funérailles ou des mariages) qui
ont eu lieu pendant toute la période où il ne pouvait pas voyager librement du
fait de l’application du régime des sanctions. Il s’estime donc victime d’une
violation du droit au respect de la vie privée et familiale. Il soutient à cet
égard que sa qualité de ressortissant italien ne résidant pas sur le territoire
de l’Etat défendeur ne l’empêche pas de se plaindre d’une violation de ses
droits par cet Etat, d’autant que l’enclave de Campione
d’Italia présente la particularité d’être entourée
par le territoire suisse. Il estime même que, compte tenu de l’intégration,
notamment économique, de Campione d’Italia dans le canton du Tessin, qui l’entoure entièrement,
il aurait été opportun que les autorités suisses le traitent, pour le régime
des sanctions, comme un ressortissant suisse. Par ailleurs, il affirme que,
contrairement à ce qu’allègue le Gouvernement, il n’avait pas la possibilité de
vivre ailleurs en Italie.
157. Le requérant estime
également que l’inscription de son nom sur la liste annexée à l’ordonnance sur
les Taliban constitue une atteinte à son honneur et à sa réputation, étant
donné que cette liste recense les personnes soupçonnées de participer au
financement du terrorisme. A l’appui de cette thèse, il cite l’affaire Sayadi et Vinck
c. Belgique (précitée, paragraphes 88-92 ci-dessus), dans laquelle le
Comité des droits de l’homme aurait estimé que l’inscription des noms des
auteurs de la communication sur la liste du comité des sanctions constituait
une atteinte illicite à leur honneur.
158. Selon le requérant, ces
circonstances ont été aggravées par le fait qu’il n’a pas eu la possibilité de
contester le bien-fondé des allégations portées contre lui.
159. Il y aurait dès lors eu
violation de l’article 8 à plusieurs titres.
b. Le
Gouvernement
160. Le Gouvernement rappelle
que le requérant était libre de recevoir à Campione d’Italia toutes les visites qu’il souhaitait, notamment
celles de ses petits-enfants. Il n’aurait pas prétendu qu’il fût impossible ou
particulièrement difficile à sa famille ou à ses amis de se rendre à Campione d’Italia, où il aurait
pu mener sa vie familiale et sociale comme il l’entendait, sans restriction
aucune. En cas d’événements exceptionnels, tels que le mariage d’un proche, il
aurait pu demander une dérogation au régime applicable. De plus, comme exposé à
propos de l’épuisement des voies de recours internes, il aurait pu solliciter l’autorisation
de déménager dans une autre partie du territoire italien. Enfin, la Convention
ne garantirait pas le droit pour un ressortissant étranger de se rendre dans un
Etat dont il s’est vu interdire l’accès à la seule fin de pouvoir maintenir sa
résidence dans une enclave d’où il ne peut sortir sans passer par ledit Etat.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est d’avis que les mesures contestées
ne constituaient pas une ingérence dans les droits garantis par l’article 8.
161. En réponse à l’allégation
du requérant selon laquelle il n’aurait jamais eu la possibilité de prendre
connaissance des facteurs ayant conduit aux mesures contestées ni de les
réfuter devant un tribunal, le Gouvernement dit avoir démontré ci-dessus que
les mesures contestées ne portaient pas atteinte aux droits de l’intéressé
garantis par l’article 8. Il considère donc que le volet procédural de cette
disposition ne trouve pas à s’appliquer.
162. Pour ces raisons, le
Gouvernement est d’avis que les restrictions imposées n’ont pas constitué une
ingérence dans les droits du requérant garantis par l’article 8. Pour le cas où
la Cour conclurait différemment, il soutient que la mesure litigieuse était de
toute façon nécessaire dans une société démocratique au sens de l’article 8 §
2.
2. L’appréciation
de la Cour
a. Sur l’existence
d’une ingérence
163. La Cour considère comme
opportun d’examiner d’abord l’allégation du requérant selon laquelle il aurait
subi une ingérence dans son droit au respect de sa vie privée et familiale au
motif de l’interdiction d’entrer en Suisse et de transiter par ce pays.
164. Elle rappelle que, selon
un principe de droit international bien établi, les Etats ont le droit, sans
préjudice des engagements découlant pour eux des traités, de contrôler l’entrée
des étrangers sur leur sol. En d’autres termes, la Convention ne garantit pas
en tant que tel le droit pour un individu d’entrer sur un territoire dont il n’est
pas ressortissant (voir, parmi beaucoup d’autres, Maslov c. Autriche [GC], no 1638/03, § 68, CEDH 2008, Üner c. Pays-Bas [GC], no
46410/99, § 54, CEDH 2006‑XII, Boujlifa c. France, 21 octobre
1997, § 42, Recueil des arrêts et
décisions 1997‑VI, et Abdulaziz,
Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni,
28 mai 1985, § 67, série A no 94).
165. En l’espèce, la Cour
observe que le Tribunal fédéral a estimé que la mesure litigieuse constituait
une restriction importante à la liberté du requérant (paragraphe 52
ci-dessus), celui-ci se trouvant dans une situation très particulière du fait
de la position de Campione d’Italia,
qui est entièrement enclavée dans le Canton suisse du Tessin. La Cour souscrit
à cette opinion. Elle estime que l’interdiction de quitter le territoire très
limité de Campione d’Italia
imposée au requérant pendant au moins six années était de nature à rendre plus
difficile l’exercice par l’intéressé de son droit d’entretenir des contacts
avec d’autres personnes – en particulier avec ses proches – résidant en dehors
de l’enclave (voir, mutatis mutandis, les
arrêts Agraw c. Suisse, no 3295/06, § 51, et Mengesha Kimfe c. Suisse, no 24404/05, §§ 69-72, tous les deux du 29 juillet 2010).
166. Compte tenu de ce qui
précède, la Cour estime que le requérant a subi une ingérence dans son droit au
respect de la vie privée et familiale au sens de l’article 8 § 1.
b. Sur la
justification de l’ingérence
167. L’ingérence
dans le droit au respect de la vie privée et familiale du requérant constatée
ci-dessus enfreint l’article 8 sauf si elle satisfait aux exigences du
paragraphe 2 de cette disposition. Il reste donc à déterminer si elle était
« prévue par la loi », inspirée par un ou plusieurs des buts
légitimes énoncés dans ce paragraphe et « nécessaire, dans une société
démocratique », pour les atteindre. La Cour estime opportun de rappeler d’emblée
certains principes qui doivent la guider dans son examen subséquent.
i. Principes
généraux
168. Selon
une jurisprudence constante, les Parties contractantes sont responsables en vertu de l’article 1 de
la Convention de toutes les actions et omissions de leurs organes, que
celles-ci découlent du droit interne ou d’obligations juridiques
internationales. L’article 1 ne fait aucune distinction à cet égard entre les
différents types de normes ou de mesures et ne soustrait aucune partie de la
« juridiction » des Parties contractantes à l’empire de la Convention
(Bosphorus Hava Yolları
Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi, précité, § 153, et Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier
1998, § 29, Recueil des arrêts et
décisions 1998‑I). Les
engagements conventionnels contractés par l’Etat après l’entrée en vigueur de
la Convention à son égard peuvent donc engager sa responsabilité au regard de
cet instrument (Al-Saadoon et Mufdhi c. Royaume-Uni, no
61498/08, § 128, CEDH 2010 (extraits), et Bosphorus Hava Yolları Turizm
ve Ticaret Anonim Şirketi, précité, § 154, avec les références citées).
169. Par ailleurs, la Cour
rappelle que la Convention ne doit pas être interprétée isolément mais de
manière à se concilier avec les principes généraux du droit international. En
vertu de l’article 31 § 3 c) de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit
des traités, l’interprétation d’un traité doit se faire en tenant compte de
« toute règle pertinente de droit international applicable dans les
relations entre les parties », en particulier de celles relatives à la
protection internationale des droits de l’homme (voir, par exemple, Neulinger et Shuruk c.
Suisse [GC], no 41615/07, § 131, CEDH 2010, Al‑Adsani c. Royaume-Uni [GC], no 35763/97, § 55,
CEDH 2001-XI, et Golder c.
Royaume-Uni, 21 février 1975, § 29, série A no 18).
170. En
assumant de nouvelles obligations internationales, les Etats ne sont pas
supposés vouloir se soustraire à celles qu’ils ont précédemment souscrites.
Quand plusieurs instruments apparemment contradictoires sont simultanément
applicables, la jurisprudence et la doctrine internationales s’efforcent de les
interpréter de manière à coordonner leurs effets, tout en évitant de les opposer
entre eux. Il en découle que deux engagements divergents doivent être autant
que possible harmonisés de manière à leur conférer des effets en tous points
conformes au droit en vigueur (voir, dans ce sens, les arrêts précités Al‑Saadoon et Mufdhi, § 126, et Al-Adsani, précité, § 55, ainsi que la décision Banković, précitée, §§ 55-57 ; voir
également les références citées dans le rapport du groupe d’étude de la CDI
intitulé « Fragmentation du droit international : difficultés
découlant de la diversification et de l’expansion du droit
international », paragraphe 81 ci-dessus).
171. En ce
qui concerne plus particulièrement la
question du rapport entre la Convention et les résolutions du Conseil de
sécurité, dans l’affaire
Al-Jedda
(précitée), la Cour s’est prononcée comme
suit :
« 101. L’article
103 de la Charte dispose que les obligations des membres des Nations Unies en
vertu de la Charte prévaudront en cas de conflit avec leurs obligations en
vertu de tout autre accord international. Avant de rechercher si l’article 103
trouvait une quelconque application en l’espèce, la Cour doit déterminer s’il
existait un conflit entre les obligations que la Résolution 1546 du Conseil de
sécurité faisait peser sur le Royaume-Uni et les obligations découlant pour lui
de l’article 5 § 1. Autrement dit, la question essentielle est
de savoir si la Résolution 1546 obligeait le Royaume-Uni à interner le
requérant.
102. La
Cour interprétera la Résolution 1546 en se référant aux considérations exposées
au paragraphe 76 ci-dessus. Elle tiendra également compte des buts qui ont présidé
à la création des Nations Unies. Au-delà du but consistant à maintenir la paix
et la sécurité internationales qu’énonce son premier alinéa, l’article 1 de la
Charte dispose en son troisième alinéa que les Nations Unies ont été créées
pour « [r]éaliser la coopération internationale
(...) en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des
libertés fondamentales ». L’article 24 § 2 de la Charte impose au Conseil de
sécurité, dans l’accomplissement
de ses devoirs tenant à sa responsabilité principale de maintien de la paix et
de la sécurité internationales, d’agir « conformément aux buts et
principes des Nations Unies ». La Cour en conclut que, lorsque doit être
interprétée une résolution du Conseil de sécurité, il faut présumer que
celui-ci n’entend pas imposer aux Etats membres une quelconque obligation qui
contreviendrait aux principes fondamentaux en matière de sauvegarde des droits
de l’homme. En cas d’ambiguïté dans le libellé d’une résolution, la Cour doit
dès lors retenir l’interprétation qui cadre le mieux avec les exigences de la
Convention et qui permette d’éviter tout conflit d’obligations. Vu l’importance
du rôle joué par les Nations Unies dans le développement et la défense du
respect des droits de l’homme, le Conseil de sécurité est censé employer un
langage clair et explicite s’il veut que les Etats prennent des mesures
particulières susceptibles d’entrer en conflit avec leurs obligations découlant
des règles internationales de protection des droits de l’homme. »
172. La Grande Chambre confirme
ces principes. Toutefois, en l’espèce, elle observe que, contrairement à ce qui
était le cas dans l’affaire Al-Jedda précitée, où les termes de la résolution en cause
ne mentionnaient pas l’internement sans procès, la résolution 1390 (2002)
demande expressément aux Etats d’interdire l’entrée et le transit sur leur
territoire des personnes figurant sur la liste des Nations Unies. Il en découle
que la présomption en question est renversée en l’espèce, eu égard aux termes
clairs et explicites, imposant une obligation d’introduire des mesures
susceptibles de violer les droits de l’homme, qui ont été employés dans le
libellé de cette résolution (voir également le paragraphe 7 de la résolution
1267 (1999), paragraphe 70
ci-dessus, dans lequel le Conseil de sécurité a écarté encore plus clairement toutes
les autres obligations internationales incompatibles avec ladite résolution).
ii. Base légale
173. La Cour note que la
question de l’existence d’une base légale ne fait pas controverse entre les
parties. Elle observe que les
mesures litigieuses ont été prises en vertu de l’ordonnance sur les Taliban
adoptée pour donner suite aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité.
Plus particulièrement, l’interdiction d’entrer en Suisse et de transiter par ce
pays reposait sur l’article 4a de cette ordonnance (paragraphe 66 ci-dessus).
Ces mesures reposent donc sur une base légale suffisante.
iii. But
légitime
174. Le requérant ne semble pas contester que les restrictions litigieuses aient visé des buts légitimes. La
Cour estime établi que ces restrictions poursuivaient un ou plusieurs
des buts légitimes énumérés à l’article 8 § 2 : d’une part, elles visaient
la prévention des infractions pénales, d’autre part, les résolutions
pertinentes du Conseil de sécurité s’inscrivant dans la lutte contre le
terrorisme international et ayant été adoptées en vertu du Chapitre VII de la
Charte des Nations Unies (« Action
en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression »),
elles étaient également susceptibles de contribuer à la sécurité nationale et à
la sûreté publique de la Suisse.
iv. Nécessité dans une
société démocratique
α) La
mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité
175. Le gouvernement
défendeur ainsi que les gouvernements français et britannique, tiers
intervenants, affirment que les autorités suisses n’avaient aucune latitude
dans la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité pertinentes en l’espèce.
La Cour doit donc examiner au préalable ces résolutions pour déterminer si
elles laissent aux Etats une certaine liberté dans leur mise en œuvre et, en
particulier, si elles permettaient en l’espèce aux autorités de prendre en
compte le caractère très spécial de la situation du requérant et, dès lors, de
se conformer aux exigences de l’article 8 de la Convention. Pour ce
faire, elle tiendra compte
notamment du libellé de ces résolutions et du contexte dans lequel elles ont
été adoptées (Al-Jedda,
précité, § 76, avec la référence citée à la jurisprudence pertinente de la
Cour internationale de Justice). Il s’agira par ailleurs d’avoir égard aux
objectifs poursuivis par ces résolutions (voir, dans ce sens, l’arrêt Kadi de la CJCE, précité, § 296,
paragraphe 86
ci-dessus), lesquels ressortent notamment de leurs préambules, lus à la lumière
des buts et principes des Nations Unies.
176. La Cour rappelle que la
Suisse n’est devenue membre de l’ONU que le 10 septembre 2002 : elle a
donc adopté l’ordonnance sur les Taliban du 2 octobre 2000 avant même d’être
membre de cette organisation, alors qu’elle était déjà liée par la Convention.
De même, elle a transposé au niveau interne l’interdiction d’entrée et de
transit concernant le requérant, telle que prévue par la Résolution 1390 (2002)
du 16 janvier 2002 (paragraphe 74
ci-dessus), le 1er mai de la même année, par la modification de
l’article 4a de l’ordonnance sur les Taliban. La Cour n’ignore pas que cette
résolution, notamment en son paragraphe 2, vise « tous les Etats » et
non pas seulement les membres de l’Organisation. Toutefois, elle estime que la
Charte des Nations Unies n’impose pas aux Etats un modèle déterminé pour la
mise en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du
chapitre VII de cette Charte. Sans préjudice de la nature contraignante de ces
résolutions, la Charte laisse en principe aux membres de l’ONU le libre choix
entre différents modèles possibles de réception dans leur ordre juridique
interne de telles résolutions. Ainsi, elle impose aux Etats une obligation de
résultat, leur laissant le libre choix des moyens pour se conformer aux
résolutions (voir dans ce sens, mutatis
mutandis, l’arrêt Kadi de la CJCE,
précité, § 298, paragraphe 86
ci-dessus).
177. En l’espèce, le
requérant conteste avant tout l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit
par ce pays qui lui a été imposée notamment en application de la Résolution
1390 (2002). Or le paragraphe 2 b) de cette résolution impose certes aux Etats
de prendre pareilles mesures, mais il « ne s’applique pas lorsque l’entrée
ou le transit est nécessaire pour l’aboutissement d’une procédure judiciaire
(...) » (paragraphe 74
ci-dessus). De l’avis de la Cour, le terme « nécessaire » se prête à
une interprétation au cas par cas.
178. De plus, au paragraphe 8
de la Résolution 1390 (2002), le Conseil de sécurité « exhorte tous les
Etats à prendre des mesures immédiates pour appliquer ou renforcer, par des
mesures législatives ou administratives, selon qu’il conviendra, les
dispositions applicables en vertu de leur législation ou de leur réglementation
à l’encontre de leurs nationaux et d’autres personnes ou entités agissant sur
leur territoire (...) » (paragraphe 74 ci-dessus).
La formulation « selon qu’il conviendra », elle aussi, laisse aux
autorités nationales une certaine souplesse en ce qui concerne les modalités de
la mise en œuvre de cette résolution.
179. Enfin, la Cour renvoie à
la motion par laquelle la Commission de politique extérieure du Conseil
national a chargé le Conseil fédéral d’indiquer au Conseil de sécurité qu’il n’appliquerait
plus inconditionnellement les sanctions prononcées à l’encontre de personnes
physiques en vertu des résolutions adoptées dans le cadre de la lutte contre le
terrorisme (paragraphe 63
ci-dessus). Même si le texte de cette motion est libellé en termes assez
généraux, il en ressort néanmoins que la cause du requérant est l’une des
principales raisons qui ont motivé son adoption. En tout état de cause, de l’avis
de la Cour le parlement suisse a exprimé par l’adoption de cette motion sa
volonté de réserver un certain pouvoir de discrétion dans l’application des
résolutions du Conseil de sécurité relatives à la lutte contre le terrorisme.
180. Compte tenu de ce qui précède,
la Cour estime que la Suisse jouissait d’une latitude, certes restreinte, mais
néanmoins réelle, dans la mise en œuvre des résolutions contraignantes
pertinentes du Conseil de sécurité.
β) La
proportionnalité de l’ingérence en l’espèce
181. Une ingérence est
considérée comme « nécessaire dans une société démocratique » pour
atteindre un but légitime si elle répond à un « besoin social
impérieux » et si elle est proportionnée au but légitime poursuivi. A cet
égard, il faut que les motifs invoqués par les autorités nationales pour la
justifier apparaissent « pertinents et suffisants » (voir, par
exemple, S. et Marper, précité, § 101, et Coster c. Royaume-Uni [GC], no 24876/94, § 104, 18 janvier 2001, avec
les références citées).
182. L’objet et le but de la
Convention, instrument de protection des droits de l’homme protégeant
les individus de manière objective (Neulinger et Shuruk, précité, § 145), appellent à interpréter et à appliquer ses
dispositions d’une manière qui en rende les exigences concrètes et effectives
(voir, notamment, l’arrêt Artico c. Italie, 13 mai
1980, § 33, série A no 37). Ainsi, aux fins du « respect » de la vie privée et
familiale au sens de l’article 8, il faut prendre en compte les
particularités de chaque cas pour éviter une application mécanique des
dispositions du droit interne à une situation particulière (voir, mutatis mutandis, Emonet et autres c. Suisse, no 39051/03,
§ 86, 13 décembre 2007).
183. La Cour a déjà jugé que, pour qu’une mesure puisse être considérée comme
proportionnée et nécessaire dans une société démocratique, la possibilité de
recourir à une autre mesure portant moins gravement atteinte au droit
fondamental en cause et permettant d’arriver au même but doit être exclue (Glor, précité, §
94).
184. En tout état de cause, il
appartient à la Cour de trancher en dernier lieu la question de la nécessité de
l’ingérence au regard des exigences de la Convention (voir, par exemple, S. et Marper, précité,
§ 101, et Coster, précité,
§ 104). Il faut à cet égard reconnaître une certaine marge d’appréciation
aux autorités nationales compétentes. L’étendue de cette marge est variable et
dépend d’un certain nombre de facteurs, dont la nature et l’importance du droit
en cause pour la personne concernée ainsi que le caractère et la finalité de l’ingérence
(S. et Marper, précité, § 102).
185. Afin de répondre à la
question de savoir si les mesures prises à l’encontre du requérant étaient
proportionnées au but légitime qu’elles étaient censées viser et si les motifs
invoqués par les autorités nationales pour les justifier apparaissent
« pertinents et suffisants », la Cour doit examiner si les autorités
suisses ont suffisamment tenu compte de la nature particulière de son cas et si
elles ont pris, dans le cadre de leur marge d’appréciation, les mesures qui s’imposaient
pour adapter le régime des sanctions à la situation individuelle du requérant.
186. Ce faisant, la Cour est
prête à tenir compte du fait que la menace constituée par le terrorisme était
particulièrement sérieuse au moment de l’adoption, entre 1999 et 2002, des
résolutions prévoyant ces sanctions. Ce constat découle sans équivoque tant du
libellé des résolutions que du contexte dans lequel elles ont été adoptées. En
revanche, le maintien, voire le renforcement de ces mesures au fil des années
doit être expliqué et justifié de manière convaincante.
187. La Cour relève à cet
égard que les investigations menées par les autorités suisses et italiennes ont
démontré que les soupçons de participation à des activités liées au terrorisme
international qui pesaient sur le requérant se sont révélés clairement
infondés. Le 31 mai 2005, le Ministère public de la Confédération a mis fin à l’enquête
ouverte en octobre 2001 contre l’intéressé et, le 5 juillet 2008, le
gouvernement italien a soumis au comité des sanctions une demande de radiation
de son nom motivée par le classement sans suite de la procédure dirigée contre
lui en Italie (paragraphe 56
ci-dessus). Le Tribunal fédéral, pour sa part, a estimé qu’un Etat qui avait
mené les investigations et la procédure pénale ne pouvait pas procéder lui-même
à la radiation, mais qu’il pouvait au moins communiquer le résultat de ses
investigations au Comité des sanctions et demander ou soutenir la radiation de
l’intéressé de la liste (paragraphe 51
ci-dessus).
188. A cet égard, la Cour
juge surprenante l’allégation selon laquelle les autorités suisses n’auraient
communiqué au comité des sanctions que le 2 septembre 2009 les conclusions
des investigations closes le 31 mai 2005, (paragraphe 61
ci-dessus). Constatant cependant que la véracité de cette allégation n’a pas
été contestée par le Gouvernement et en l’absence d’une explication pour ce
retard de la part de celui-ci, la Cour observe qu’une communication plus
prompte des conclusions des autorités d’enquête aurait pu permettre d’obtenir
plus tôt la radiation du nom du requérant des listes des Nations Unies et de la
Suisse et, dès lors, de raccourcir considérablement la durée pendant laquelle l’intéressé
a subi des restrictions de ses droits protégés par l’article 8 (voir, à cet
égard, Sayadi et Vinck (Comité
des droits de l’homme), précité, § 12, paragraphes 88-92 ci-dessus).
189. S’agissant de l’ampleur
de l’interdiction en question, la Cour souligne qu’elle n’empêchait pas
seulement le requérant de se rendre en Suisse mais qu’elle lui interdisait
également, du fait de la situation enclavée de Campione,
de quitter celle-ci pour toute autre destination, même pour se rendre dans d’autres
parties de l’Italie, pays dont il était ressortissant, sans violer le régime
des sanctions.
190. De plus, la Cour estime que l’on ne pouvait pas raisonnablement
exiger du requérant qu’il déménageât de Campione d’Italia, où il réside depuis 1970, vers une autre région d’Italie,
et cela d’autant moins qu’il n’est pas exclu que, du fait du gel prévu au
paragraphe 1 c) de la résolution 1373 (2001) (paragraphe 73 ci-dessus),
une partie de ses biens et de ses avoirs lui aient été inaccessibles.
Indépendamment de la question des chances de succès d’une demande d’autorisation
de déménager, il y a lieu de rappeler que le droit au respect du domicile est
protégé par l’article 8 de la Convention (voir, par exemple, les arrêts Prokopovitch c. Russie, no 58255/00,
§ 37, CEDH 2004‑XI (extraits), et Gillow, précité, §
46).
191. La Cour estime également que la présente affaire comporte
un aspect médical qui n’est pas à sous-estimer. En effet, il convient de
rappeler que le requérant est né en 1931 et souffre de problèmes de santé
(paragraphe 14
ci‑dessus). Le Tribunal fédéral lui-même a jugé
que, malgré son libellé apparemment peu contraignant, l’article 4a, alinéa 2,
de l’ordonnance sur les Taliban obligeait les autorités à octroyer des
dérogations chaque fois que le régime des sanctions le permettait, car une
restriction plus importante de la liberté de circulation individuelle n’aurait
été justifiée ni par les résolutions du Conseil de sécurité ni par l’intérêt public, et aurait été
disproportionnée au regard de la situation particulière de l’intéressé
(paragraphe 52
ci-dessus).
192. En l’espèce, l’IMES et l’ODM
ont refusé plusieurs demandes de dérogations à l’interdiction d’entrée et de
transit, qui avaient été soumises par le requérant pour des raisons médicales
ou judiciaires. Celui-ci n’a pas intenté de recours contre ces refus. Par
ailleurs, dans les deux cas où ses demandes ont été admises, il a renoncé à
utiliser les dérogations obtenues (d’un et de deux jours, respectivement),
estimant que leur durée n’était pas suffisante pour effectuer les voyages
prévus, compte tenu de son âge et de la distance considérable qu’il avait à
parcourir. La Cour peut comprendre qu’il ait effectivement pu trouver
insuffisantes la durée de ces dérogations, compte tenu des éléments énoncés
ci-dessus (en particulier au paragraphe 191).
193. Il convient de rappeler
à cet égard que, en vertu du paragraphe 2 b) de la Résolution 1390 (2002),
le comité des sanctions pouvait accorder des dérogations dans des cas précis,
notamment pour des raisons médicales, humanitaires ou religieuses. Lors de l’entrevue
du 22 février 2008 (paragraphe 54
ci-dessus), une représentante du Département fédéral des affaires étrangères a
indiqué que le requérant pouvait demander au comité des sanctions une
dérogation plus étendue en raison de sa situation particulière. Le requérant n’a
pas formé de demande en ce sens, mais il n’apparaît pas, et il ne ressort
notamment pas du procès-verbal de cette entrevue, que les autorités suisses lui
aient offert leur assistance aux fins d’une telle démarche.
194. Il est établi que le nom
du requérant a été inscrit sur la liste des Nations Unies à l’initiative non de
la Suisse, mais des Etats-Unis. Il n’est pas
contesté non plus que, au moins jusqu’à l’adoption de la Résolution 1730 (2006),
il appartenait à l’Etat de nationalité ou de résidence de la personne concernée
d’engager une éventuelle procédure de radiation devant le comité des sanctions.
Il est vrai que la Suisse n’était ni l’Etat de nationalité ni l’Etat de
résidence du requérant et que les autorités suisses n’étaient donc pas
compétentes pour entreprendre une telle démarche. Cependant, il n’apparaît pas
non plus que la Suisse ait tenté d’inciter l’Italie à entreprendre une telle
démarche ni ne lui ait offert son assistance à cette fin (voir, mutatis mutandis, l’affaire Sayadi et Vinck (Comité des droits de l’homme), précitée, § 12,
paragraphes 88-92 ci-dessus). En effet, il ressort du procès-verbal de l’entrevue
du 22 février 2008 (paragraphe 54
ci-dessus) que les autorités se sont contentées de suggérer au requérant de
contacter la Mission de l’Italie auprès des Nations Unies, indiquant que cet
Etat siégeait alors au Conseil de sécurité.
195. La Cour reconnaît que,
avec d’autres Etats, la Suisse a déployé des efforts considérables qui ont
abouti, après quelques années, à une amélioration du régime des sanctions
(paragraphes 64
et 78
ci-dessus). Elle estime cependant, compte tenu du principe selon lequel la
Convention protège des droits non pas théoriques ou illusoires mais concrets et
effectifs (Artico,
précité, § 33), que ce qui
importe dans le cas présent, ce sont les mesures que les autorités nationales
ont prises concrètement, ou ont tenté de prendre, face à la situation très particulière
du requérant. A cet égard, la Cour considère en particulier que les autorités
suisses n’ont pas suffisamment pris en compte les spécificités de l’affaire,
notamment la situation géographiquement unique de Campione
d’Italia, la durée considérable des mesures infligées
ainsi que la nationalité, l’âge et l’état de santé du requérant. Elle estime
par ailleurs que la possibilité de décider de la manière dont les résolutions
pertinentes du Conseil de sécurité sont mises en œuvre dans l’ordre juridique interne aurait permis d’assouplir le régime
des sanctions applicable au requérant, eu égard à ces spécificités, de façon à
ne pas empiéter sur sa vie privée et familiale, sans pour autant porter
atteinte au caractère obligatoire des résolutions pertinentes ni au respect des
sanctions qu’elles prévoient.
196. A la lumière de la
nature spécifique de la Convention en tant que traité de garantie collective
des droits de l’homme et des libertés fondamentales (voir, par exemple, Soering, précité,
§ 87 et Irlande c. Royaume-Uni,
18 janvier 1978, § 239, série A no 25), la Cour estime que l’Etat
défendeur ne pouvait pas valablement se contenter d’avancer la nature
contraignante des résolutions du Conseil de sécurité, mais aurait dû la
convaincre qu’il avait pris – ou au moins tenté de prendre – toutes les mesures
envisageables en vue d’adapter le régime des sanctions à la situation individuelle
du requérant.
197. Cette conclusion dispense la Cour de
trancher la question, soulevée par l’Etat défendeur et les gouvernements tiers
intervenants, de la hiérarchie entre les obligations des Etats parties à la
Convention en vertu de cet instrument, d’une part, et celles découlant de la
Charte des Nations Unies, d’autre part. Ce qui importe, selon la Cour, est de
constater que le Gouvernement n’est pas parvenu à démontrer qu’il avait tenté d’harmoniser
autant que possible les obligations qu’il a jugées divergentes (voir, à cet
égard, paragraphes 81 et 170 ci-dessus).
198. Eu égard à l’ensemble
des circonstances de l’espèce, la Cour juge que les restrictions imposées à la
liberté de circulation du requérant pendant une durée considérable n’ont pas
ménagé un juste équilibre entre, d’une part, le droit de l’intéressé à la
protection de sa vie privée et familiale et, d’autre part, les buts légitimes
que constituent la prévention des infractions pénales, la protection de la
sécurité nationale et de la sécurité publique de la Suisse. Il s’ensuit que l’ingérence
dans le droit au respect de la vie privée et familiale de ce dernier n’était
pas proportionnée et, dès lors, pas nécessaire dans une société démocratique.
γ) Conclusion
199. Compte tenu de ce qui
précède, la Cour rejette l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement
pour incompatibilité ratione materiae de la requête avec la
Convention et, statuant au fond, estime qu’il y a eu violation de l’article 8
de la Convention. Eu égard à cette conclusion, et nonobstant le fait que le
grief selon lequel l’inscription du nom du requérant sur la liste annexée à l’ordonnance
sur les Taliban aurait également porté atteinte à son honneur et à sa
réputation constitue un grief distinct, elle estime qu’il n’y a pas lieu de l’examiner
séparément.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE
L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION
200. Le requérant se plaint
de ne pas avoir disposé d’un recours effectif lui permettant de faire examiner
ses griefs au regard de la Convention. Il s’estime donc victime d’une violation
de l’article 13, qui est libellé comme suit :
« Toute personne
dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a
droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors
même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice
de leurs fonctions officielles. »
A. Sur
la recevabilité
201. La Cour constate que ce
grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la
Convention. Elle relève par ailleurs qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
Il convient donc de le déclarer recevable.
B. Sur le fond
1. Les
thèses des parties
a. Le
requérant
202. Le requérant, s’appuyant
sur l’affaire Al-Nashif c. Bulgarie (no 50963/99,
20 juin 2002), soutient que les intérêts divergents que sont, d’une part, la
protection des sources et des informations pertinentes pour la sécurité
nationale et, d’autre part, le droit à un recours effectif, peuvent être
conciliés par la mise en place de procédures adaptées. Il se plaint que, malgré
cela, aucune procédure n’ait existé en l’espèce, ni devant les organes des
Nations Unies ni devant les autorités internes.
203. Il
argue que l’affaire Sayadi et Vinck
(précitée, paragraphes 88-92
ci-dessus) – dans laquelle le Comité des droits de l’homme a considéré que l’injonction
adressée par un tribunal au gouvernement belge afin que celui-ci soumette au
comité des sanctions une demande de radiation des auteurs de la communication,
dont il avait lui-même demandé l’inscription, constituait un recours effectif –
n’est pas pertinente pour le cas d’espèce, et ce pour deux raisons. D’une part,
il ne se plaindrait pas du fait que la Suisse n’ait pas fait retirer son nom de
la liste des sanctions, pouvoir dont le Comité des droits de l’homme aurait
clairement confirmé qu’il incombait exclusivement au comité des sanctions, et
non aux Etats eux-mêmes. D’autre part, dans son affaire, contrairement à ce qui
s’était produit au tribunal de première instance de Bruxelles dans l’affaire Sayadi et Vinck, le
Tribunal fédéral aurait certes indiqué que le Gouvernement devait le soutenir
dans ses démarches de radiation, mais n’aurait pas expressément ordonné aux
autorités nationales de le faire.
204. Ainsi,
le requérant soutient que la conformité des mesures litigieuses avec les
articles 3, 8 et 9 de la Convention n’a été contrôlée par aucun tribunal
interne et que, dès lors, il y a eu violation de l’article 13.
b. Le
Gouvernement
205. Le Gouvernement renvoie
au principe selon lequel l’article 13 exige qu’un recours devant une instance
nationale soit ouvert à tout individu qui prétend de manière défendable avoir
fait l’objet d’une violation de la Convention. Eu égard aux conclusions précédentes,
il conteste le caractère défendable des griefs formulés par le requérant. Pour
le cas où la Cour conclurait différemment, il soutient qu’il n’y a pas eu en l’espèce
violation de l’article 13 combiné avec l’article 8.
206. En effet, le
Gouvernement rappelle que le requérant a demandé que soient ôtés de l’annexe à
l’Ordonnance sur les Taliban son nom et celui des organismes auxquels il est
lié. Cette requête aurait été examinée par le Tribunal fédéral qui a estimé que
le requérant ne disposait pas d’un recours effectif pour cette question
puisque, lié par les résolutions du Conseil de sécurité, il n’était pas en
mesure d’annuler les sanctions prononcées à l’égard du requérant. Le Tribunal
fédéral aurait néanmoins souligné que, dans cette situation, il incombait à la
Suisse de demander la radiation du requérant de la liste ou de le soutenir dans
une telle procédure engagée par lui-même. A cet égard, le Gouvernement rappelle
que la Suisse n’était pas habilitée à introduire elle-même une demande de ‘de-listing’
– le requérant n’ayant pas la nationalité suisse et ne résidant pas dans ce
pays – ce qui a été confirmé par le Comité des sanctions. La Suisse n’aurait eu
que la possibilité de soutenir la demande introduite par le requérant lui-même,
ce qu’elle aurait fait, notamment, en transmettant à son avocat une attestation
formelle du non-lieu dont bénéficiait le requérant.
2. L’appréciation
de la Cour
a. Les
principes applicables
207. La Cour rappelle que l’article
13 garantit l’existence en droit interne de recours permettant de dénoncer les
atteintes aux droits et libertés protégés par la Convention. Ainsi, même si les
Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation quant à la
manière de se conformer aux obligations que leur impose cette disposition, il
faut qu’existe au niveau interne un recours dans le cadre duquel l’instance
nationale compétente peut examiner les griefs fondés sur la Convention et
ordonner le redressement approprié. La portée de l’obligation découlant de l’article
13 varie en fonction de la nature du grief tiré de la Convention, mais le
recours doit en tout cas être « effectif » en pratique comme en
droit, c’est-à-dire notamment que son exercice ne doit pas être entravé de manière
injustifiée par les actes ou omissions des autorités de l’Etat (Büyükdağ c. Turquie, no
28340/95, § 64, 21 décembre 2000, avec les renvois notamment à l’arrêt Aksoy c. Turquie, 18 décembre 1996, § 95, Recueil 1996‑VI). Dans certaines conditions, les recours offerts par le droit interne
considérés dans leur ensemble peuvent répondre aux exigences de l’article 13
(voir notamment l’arrêt Leander c. Suède, 26 mars
1987, § 77, série A no 116).
208. Cela étant, l’article 13 exige seulement qu’existe un
recours en droit interne à l’égard des griefs que l’on peut estimer « défendables » au regard de la
Convention (voir, par exemple, Boyle et Rice c. Royaume-Uni, 27 avril 1988, § 54,
série A no 131). Il n’impose pas aux Etats de permettre aux
individus de dénoncer devant une autorité interne la compatibilité avec la
Convention des lois nationales (Costello-Roberts, précité,
§ 40), mais vise
seulement à offrir à ceux qui expriment un grief défendable de violation d’un droit protégé par la Convention un
recours effectif dans l’ordre
juridique interne (ibidem, § 39).
b. L’application
de ces principes au cas d’espèce
209. La Cour constate que,
compte tenu du constat de violation de l’article 8 énoncé ci-dessus, le grief
est défendable. Il reste dès lors à rechercher si le requérant a disposé en
droit suisse d’un recours effectif
lui permettant de dénoncer les atteintes à ses droits protégés par la
Convention.
210. La Cour observe que le
requérant a pu saisir les juridictions internes aux fins d’obtenir la radiation
de son nom de la liste annexée à l’ordonnance sur les Taliban, ce qui aurait pu
permettre de faire remédier à ses griefs tirés de la Convention. Cependant, ces
juridictions n’ont pas examiné quant au fond ses griefs concernant les
violations alléguées de la Convention. En particulier, le Tribunal fédéral a
estimé qu’il pouvait certes vérifier si la Suisse était liée par les
résolutions du Conseil de sécurité, mais non lever pour non-respect des droits
de l’homme les sanctions prises contre le requérant (paragraphe 50
ci-dessus).
211. Le Tribunal fédéral a
par ailleurs admis expressément que la procédure de radiation devant les
Nations Unies, même dans sa version améliorée par les résolutions les plus
récentes, ne pouvait pas être considérée comme un recours effectif au sens de l’article
13 de la Convention (paragraphe 50
ci-dessus).
212. La Cour rappelle
également que la CJCE a estimé que « les principes régissant l’ordre
juridique international issu des Nations Unies n’impliqu[ai]ent pas qu’un contrôle juridictionnel de la légalité
interne du règlement litigieux au regard des droits fondamentaux serait exclu
en raison du fait que cet acte vise à mettre en œuvre une résolution du Conseil
de sécurité adoptée au titre du chapitre VII de la charte des Nations Unies »
(arrêt Kadi de la CJCE, précité, §
299, paragraphe 86
ci-dessus). La Cour estime que ce raisonnement doit s’appliquer, mutatis mutandis, à la présente affaire,
plus précisément pour ce qui est du contrôle de la conformité de l’ordonnance
sur les Taliban avec la Convention par les instances suisses. Elle estime de
surcroît qu’aucun élément dans les résolutions du Conseil de sécurité n’empêchait
les autorités suisses de mettre en place des mécanismes de vérification des
mesures prises au niveau national en application de ces résolutions.
213. Compte tenu de ce qui
précède, la Cour estime que le requérant n’a eu à sa disposition aucun moyen
effectif de demander la radiation de son nom de la liste annexée à l’ordonnance
sur les Taliban et, dès lors, de faire remédier aux violations de la Convention
qu’il dénonçait (voir, mutatis mutandis,
Lord Hope, dans la partie principale de l’arrêt Ahmed et autres, précité, §§ 81-82, paragraphe 96
ci-dessus).
214. Partant, la Cour rejette
l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement pour non-épuisement des
voies de recours internes et, statuant au fond, estime qu’il y a eu violation
de l’article 13 combiné avec l’article 8.
IV. SUR LES VIOLATIONS ALLÉGUÉES
DE L’ARTICLE 5 DE LA CONVENTION
215. Invoquant l’article 5 §
1 de la Convention, le requérant soutient que l’interdiction d’entrée en Suisse
et de transit par ce pays imposée à la suite de l’inscription de son nom sur la
liste du comité des sanctions s’analyse en une mesure privative de liberté. Sur
le terrain de l’article 5 § 4, il se plaint que les autorités internes n’aient
procédé à aucun contrôle de la licéité des entraves posées à sa liberté de
circulation. Ces dispositions sont libellées comme suit :
« 1. Toute
personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa
liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :
a) s’il
est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent ;
b) s’il
a fait l’objet d’une arrestation ou d’une détention régulières pour
insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou
en vue de garantir l’exécution d’une obligation prescrite par la loi ;
c) s’il
a été arrêté et détenu en vue d’être conduit devant l’autorité judiciaire
compétente, lorsqu’il y a des raisons plausibles de soupçonner qu’il a commis
une infraction ou qu’il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de
l’empêcher de commettre une infraction ou de s’enfuir après l’accomplissement
de celle-ci ;
d) s’il
s’agit de la détention régulière d’un mineur, décidée pour son éducation
surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l’autorité
compétente ;
e) s’il
s’agit de la détention régulière d’une personne susceptible de propager une
maladie contagieuse, d’un aliéné, d’un alcoolique, d’un toxicomane ou d’un
vagabond ;
f) s’il
s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher
de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une
procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours.
(...)
4. Toute
personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire
un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité
de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale.
(...) »
1. Les
thèses des parties et des tiers intervenants
a. Le
Gouvernement
216. Se référant aux affaires
Guzzardi c. Italie (6 novembre 1980,
série A no 39), et S.F. c. Suisse (2 mars 1994,
16360/90, Décisions et Rapports 76-A, pp. 13 et suiv.),
le Gouvernement argue qu’il n’y a pas eu en l’espèce « privation de
liberté ». Selon lui, le but de la mesure litigieuse n’a jamais été de
confiner le requérant sur le territoire de Campione d’Italia. La mesure n’aurait eu pour objet que d’interdire à
l’intéressé l’entrée en Suisse et le transit par ce pays. Le fait que le requérant
se soit trouvé limité dans ses déplacements par la mesure incriminée serait
imputable à l’intéressé lui-même, qui aurait choisi librement d’établir son
domicile dans une enclave italienne entourée par le territoire suisse : ni
les sanctions, telles qu’elles avaient été décidées par les Nations Unies, ni
leur mise en œuvre par les autorités suisses ne lui auraient imposé de demeurer
à Campione d’Italia. Ainsi,
à tout moment, il aurait pu solliciter une dérogation afin de transférer son
domicile dans une autre partie du territoire italien.
217. En ce qui concerne les
effets et les modalités de la mesure, le Gouvernement fait valoir que le
requérant n’était soumis à aucune autre restriction que l’interdiction, selon
lui théorique, d’entrer en Suisse ou de transiter par ce pays. En particulier,
il n’aurait fait l’objet d’aucune surveillance de la part des autorités
suisses, n’aurait eu aucune obligation particulière, et aurait pu recevoir
librement autant de visites qu’il le souhaitait. Il aurait également pu, en
tout temps, rencontrer librement ses avocats. Enfin, le Gouvernement ajoute que
la frontière entre Campione d’Italia
et la Suisse n’est pas surveillée, de sorte que le requérant n’aurait pas perçu
physiquement l’interdiction de se rendre en Suisse.
218. Pour ces raisons, le
Gouvernement soutient que la mesure litigieuse ne peut pas être assimilée à une
privation de liberté au sens de l’article 5 § 1.
b. Le requérant
219. Le
requérant estime que la présente affaire n’est pas comparable à l’affaire S.F. c. Suisse (précitée), dans
laquelle la Commission avait déclaré irrecevable le grief d’un requérant qui se
plaignait sous l’angle de l’article 5 de ne pas avoir été autorisé à quitter
Campione d’Italia pendant
plusieurs années. Il argue à cet égard que, d’une part, l’impossibilité dans
laquelle il s’est trouvé de quitter la ville ne reposait pas sur une
condamnation et d’autre part, il n’a pas pu, à la différence du requérant de l’affaire
précitée, contester les restrictions litigieuses dans le cadre d’une procédure
équitable.
220. Le
requérant ne nie pas qu’aucun obstacle physique ne l’empêchait de quitter Campione d’Italia, mais il
souligne que le passage entre l’Italie et la Suisse fait l’objet de contrôles sporadiques
et que, si l’on avait découvert dans le cadre d’un tel contrôle qu’il tentait d’entrer
sur un territoire dont l’accès lui était interdit, il aurait fait l’objet d’une
procédure susceptible d’aboutir à de lourdes sanctions.
221. Il fait valoir ensuite
que la superficie du
territoire de Campione d’Italia
est de 1,6 km2, et qu’ainsi, l’espace dans lequel il pouvait se
déplacer librement est plus restreint que celui dont jouissait le requérant
dans l’affaire Guzzardi c. Italie (précitée), à
savoir une île de 2,5 km2.
222. Par
ailleurs, il souligne que le Tribunal fédéral lui-même a admis que les
restrictions qui lui étaient imposées se rapprochaient en pratique d’une assignation à résidence. Pour toutes
ces raisons, l’article 5 § 1 devrait s’appliquer à son cas.
c. Le
gouvernement français
223. Le gouvernement français,
tiers intervenant, est d’avis que l’article 5 de la Convention ne saurait s’appliquer
au cas d’une personne faisant l’objet d’une interdiction d’entrée ou de transit
sur un territoire donné, et que les circonstances particulières de l’espèce,
qui tiendraient au fait que le requérant réside dans une enclave italienne du
canton du Tessin, ne peuvent modifier cette appréciation, sauf à altérer
profondément le contenu de cette disposition.
2. L’appréciation
de la Cour
224. La Cour rappelle que l’article
5 consacre un droit fondamental de l’être humain, à savoir la protection de l’individu
contre les atteintes arbitraires de l’Etat à son droit à la liberté. Le libellé
de cette disposition précise bien que la garantie qu’elle renferme s’applique à
« toute personne ». Les alinéas a) à f) de l’article 5 § 1 énumèrent
limitativement les motifs autorisant la privation de liberté. Pareille mesure n’est
pas conforme à l’article 5 § 1 si elle ne relève pas de l’un de ces motifs ou
si elle n’est pas prévue par une dérogation faite conformément à l’article 15
de la Convention, qui permet à un Etat contractant, « [e]n cas de guerre
ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la nation », de prendre
des mesures dérogatoires à ses obligations découlant de l’article 5 « dans
la stricte mesure où la situation l’exige » (voir, parmi d’autres
précédents, Al‑Jedda, précité, § 99, A. et autres c. Royaume-Uni [GC], no 3455/05, §§ 162-163,
CEDH 2009, et Irlande c. Royaume-Uni,
précité, § 194).
225. L’article
5 § 1 ne concerne pas
les simples restrictions à la liberté de circuler
226. La
Cour estime également que la démarche consistant à prendre en compte le
« genre » et les « modalités d’exécution » de la mesure en
question (Engel et autres
227. La Cour observe que, pour
soutenir que l’article 5 doit s’appliquer au cas d’espèce, le requérant se fonde en particulier sur l’affaire
Guzzardi,
précitée. Dans cette affaire, la requête avait été introduite par une personne
qui, parce qu’elle était soupçonnée d’appartenir à un clan mafieux, était
contrainte de vivre sur une île dans une zone – non clôturée – de
2,5 kilomètres carrés, en compagnie essentiellement de personnes se
trouvant dans une situation semblable ainsi que du personnel chargé de la
surveillance. La Cour a
conclu que le requérant avait été « privé de sa liberté » au sens de
l’article 5 et qu’il pouvait dès lors se prévaloir des garanties découlant de
cette disposition (voir également l’affaire Giulia Manzoni c. Italie, 1er juillet 1997, §§ 18-25, Recueil 1997‑IV).
228. En revanche, dans l’affaire
S.F. c. Suisse (précitée), où le requérant se plaignait de n’avoir
pas été autorisé à quitter l’enclave de Campione d’Italia pendant plusieurs années, la Commission déclara le grief
irrecevable, estimant que l’article 5 ne s’appliquait pas au cas d’espèce. La
Grande Chambre estime opportun de suivre l’approche adopté dans cette affaire,
pour les motifs suivants.
229. Dans le cas concret du requérant, la
Cour admet que les restrictions imposées se sont prolongées pendant une durée
considérable. Cependant, elle observe que l’espace sur lequel l’intéressé n’était
pas autorisé à circuler était le territoire d’un Etat tiers, la Suisse, et qu’en
vertu du droit international, cet Etat avait le droit de refuser l’entrée d’un
étranger (paragraphe 164 ci-dessus). Les restrictions en cause n’ont pas
empêché le requérant de vivre et de circuler librement sur le territoire de sa
résidence permanente, où il avait choisi, de son plein gré, de vivre et de
poursuivre ses activités. La Cour considère que, dans ces circonstances, son
cas se distingue radicalement de la situation de fait qui prévalait dans l’affaire
Guzzardi
(précitée) et l’interdiction qui lui a été imposée ne soulève pas de question
sous l’angle de l’article 5 de la Convention.
230. La
Cour reconnaît également que la superficie du territoire de Campione
d’Italia est restreinte. Cependant, elle observe que
le requérant n’a fait l’objet ni d’une détention proprement dite ni d’une
véritable assignation à résidence : il s’est simplement vu imposer une
interdiction d’entrée et de transit sur un territoire donné, et cette
interdiction a eu pour conséquence de l’empêcher de quitter l’espace enclavé.
231. La Cour relève en
outre que le requérant n’a pas contesté devant elle l’affirmation du
gouvernement suisse selon laquelle il n’avait fait l’objet d’aucune surveillance
de la part des autorités helvétiques et n’avait aucune obligation de se
présenter régulièrement à la police (voir, a
contrario, Guzzardi,
précitée, § 95). Par ailleurs, il n’apparaît pas non plus qu’il ait subi des
restrictions à sa liberté de recevoir des tiers, qu’il s’agisse de ses proches,
de ses médecins ou de ses avocats (ibidem).
232. Enfin,
la Cour rappelle que le régime des sanctions permettait au requérant de
demander des dérogations à l’interdiction d’entrée ou de transit et que de
telles dérogations lui ont effectivement été accordées à deux reprises sans qu’il
n’en fasse usage.
233. Compte tenu de l’ensemble
des circonstances de l’espèce, et conformément à sa jurisprudence, la Cour, à l’instar
du Tribunal fédéral (paragraphe 48
ci-dessus), conclut que le requérant n’a pas été « privé de sa
liberté » au sens de l’article 5 § 1 par l’interdiction d’entrée et de
transit en Suisse.
234. Il s’ensuit que les griefs tirés de l’article 5 sont
manifestement mal fondés et doivent être rejetés en application de l’article 35
§§ 3 et 4 de la Convention.
V. SUR LES AUTRES VIOLATIONS ALLÉGUÉES
DE LA CONVENTION
235. Invoquant des arguments
essentiellement semblables à ceux que la Cour a examinés sous l’angle des
articles 5 et 8, le requérant se plaint d’avoir subi un traitement contraire à
l’article 3. Il allègue en outre que l’impossibilité dans laquelle il s’est
trouvé de quitter l’enclave de Campione d’Italia pour se rendre dans une mosquée a porté atteinte à
sa liberté de manifester sa religion et ses convictions garantie par l’article
9.
236. Au vu
de l’ensemble des éléments en sa possession et à supposer même que ces griefs
aient été dûment soulevés devant les juridictions nationales, la Cour ne
constate aucune apparence de violation des articles 3 et 9 de la Convention.
237. Il s’ensuit
que ce volet de la requête doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement,
conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
VI. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE
41 DE LA CONVENTION
238. Aux termes de l’article
41 de la Convention,
« Si la Cour
déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le
droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement
les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y
a lieu, une satisfaction équitable. »
A. Dommage
239. Le requérant n’a formulé
aucune demande au titre du dommage matériel ou moral.
240. Partant, il n’y a pas
lieu de lui octroyer de somme à ce titre.
B. Frais et dépens
241. Au titre des frais et
dépens, le requérant demande le remboursement de 75 000 livres sterling
(GBP) et de la taxe sur la valeur ajoutée, pour les frais d’avocat engagés par
lui aux fins de la procédure devant la Cour, et de 688,22 euros (EUR)
correspondant aux frais engagés pour les voyages de son avocat jusqu’à Campione d’Italia, les
conversations téléphoniques et les frais de bureau.
242. Le Gouvernement rappelle
que le requérant a choisi de se faire représenter par un avocat exerçant à
Londres et facturant un tarif horaire nettement plus élevé que les tarifs
moyens pratiqués en Suisse, et que ce choix a engendré des frais de voyage substantiels.
Selon lui, même en admettant que la présente affaire soit aussi complexe que l’estime
le requérant, le nombre d’heures facturées est exagéré. En conséquence, il
estime qu’en cas d’admission de la requête, un montant de 10 000 francs
suisses (CHF) au plus serait suffisant.
243. La Cour rappelle que
lorsqu’elle constate une violation de la Convention, elle peut accorder au
requérant le remboursement des frais et dépens qu’il a engagés devant les
juridictions nationales pour prévenir ou faire corriger par celles-ci ladite
violation (Neulinger et Shuruk, précité, § 159). Il faut aussi que se trouvent
établis la réalité de ces frais, leur nécessité et le caractère raisonnable de
leur taux (ibidem).
244. La
Cour ne partage pas l’avis du Gouvernement selon lequel le requérant devrait
assumer les conséquences de son choix de mandater un avocat britannique. Elle
rappelle à cet égard que, en vertu de l’article 36 § 4 a)
du règlement de la Cour, le représentant de la partie requérante doit être un
« conseil habilité à exercer dans l’une quelconque des Parties
contractantes et résidant sur le territoire de l’une d’elles (...) ».
Cependant, elle note que seuls les griefs tirés des articles 8 et 13 ont en l’espèce
abouti à un constat de violation de la Convention. Le surplus de la requête est
irrecevable. La somme demandée par le requérant est donc exagérée.
245. En conséquence, compte tenu des
éléments en sa possession et des critères exposés ci-dessus, la Cour juge
raisonnable d’accorder au requérant la somme de 30 000 EUR pour les
frais exposés par lui dans le cadre de la procédure conduite devant elle.
C. Intérêts moratoires
246. La Cour juge approprié
de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité
de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de
pourcentage.
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ
1. Rejette les exceptions préliminaires
soulevées par le Gouvernement pour incompatibilité ratione personae de la requête avec la Convention et pour défaut de
qualité de victime du requérant ;
2. Joint au fond l’exception préliminaire soulevée
par le Gouvernement pour incompatibilité ratione materiae de la requête avec la Convention ;
3. Rejette l’exception préliminaire
soulevée par le Gouvernement pour non-épuisement des voies de recours internes
quant aux griefs tirés des articles 5 et 8, et la joint au fond quant au grief tiré de l’article 13 ;
4. Déclare recevables les griefs tirés des
articles 8 et 13 et la requête irrecevable pour le surplus ;
5. Rejette l’exception préliminaire
soulevée par le Gouvernement pour incompatibilité ratione materiae de la requête avec la Convention et dit qu’il y a eu violation de l’article 8 de la Convention ;
6. Rejette l’exception préliminaire
soulevée par le Gouvernement pour non-épuisement des voies de recours internes
quant au grief tiré de l’article 13 de la Convention et dit qu’il y a eu violation de cette disposition, combiné avec l’article
8 ;
7. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser au requérant, dans les
trois mois, la somme de 30 000 EUR (trente mille euros), pour frais
et dépens, à convertir dans la monnaie de l’Etat défendeur au taux applicable à
la date du règlement, plus tout montant pouvant être dû sur cette somme par le
requérant à titre d’impôt ;
b) qu’à
compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, cette somme sera à
majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt
marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période,
augmenté de trois points de pourcentage ;
8. Rejette la demande de satisfaction
équitable pour le surplus.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au
Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 12 septembre 2012.
Michael O’Boyle Nicolas
Bratza
Greffier adjoint Président
Au présent
arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74
§ 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :
– opinion concordante
commune aux juges Bratza, Nicolaou
et Yudkivska ;
– opinion concordante
du juge Rozakis à laquelle se rallient les juges Spielmann et Berro-Lefèvre ;
– opinion concordante
du juge Malinverni.
N.B.
M.O’B.
OPINION CONCORDANTE COMMUNE AUX
JUGES BRATZA, NICOLAOU ET YUDKIVSKA
(Traduction)
1. Si
nous nous rallions au constat en l’espèce d’une violation de l’article 8 de la
Convention, nous ne pouvons pleinement partager le raisonnement dans l’arrêt
aboutissant à ce constat. En particulier, nous nourrissons des doutes
considérables quant à la conclusion selon laquelle la Suisse « jouissait d’une
latitude, certes restreinte, mais néanmoins réelle, dans la mise en œuvre des
résolutions contraignantes pertinentes du Conseil de sécurité » (§ 180).
Nous estimons que ni le libellé des résolutions elles-mêmes ni les dispositions
de la Charte des Nations unies sur la base desquelles ces résolutions ont été
prises ne permettent d’étayer cette conclusion. De plus, malgré les
développements consacrés à cette question dans l’arrêt, celle-ci n’apparaît
pas, en dernière analyse, avoir joué un rôle essentiel dans le constat par la
Cour d’une violation de l’article 8, fondé moins sur le non-usage par la Suisse
de la latitude que les résolutions pertinentes lui auraient offerte que sur la
non-adoption par elle, dans le cadre des limites fixées par ces résolutions, de
mesures suffisantes, voire de mesures tout court, en vue de protéger les droits
du requérant garantis par la Convention.
2. Comme
le souligne à juste titre l’arrêt, la résolution 1390 (2002) impose
expressément aux Etats d’empêcher l’entrée sur leur territoire et le transit
par celui-ci des personnes dont le nom figure sur la liste du comité des
sanctions de l’ONU. A cet égard, la situation n’est pas la même que dans l’affaire
Al-Jedda c.
Royaume-Uni [GC], no 27021/08, CEDH 2011, où la Cour a dit que le libellé
de la résolution en cause ne mentionnait pas expressément l’internement en l’absence
de procès et que, sauf disposition contraire libellée dans un langage clair et
explicite, le Conseil de Sécurité est présumé ne pas vouloir imposer aux Etats
membres une quelconque obligation qui contreviendrait aux principes
fondamentaux en matière de sauvegarde des droits de l’homme. En l’espèce, la
résolution pertinente emploie un langage clair et explicite, de même que le
paragraphe 7 de la résolution 1267 (1999), dans laquelle le Conseil de sécurité
est encore plus clair, écartant toute autre obligation internationale qui
pourrait être incompatible avec la résolution en question.
3. Il est vrai que, comme le souligne l’arrêt, à l’époque où
elle a adopté l’ordonnance du 2 octobre 2000 sur les Taliban et où elle y a
inséré l’article 4 a) pour donner effet à résolution 1390 (2002), la Suisse n’était
pas membre des Nations unies mais était déjà partie à la Convention. Cependant,
cet élément n’a guère d’importance à nos yeux. Comme il est relevé dans l’arrêt,
les résolutions pertinentes s’adressaient à « tous les Etats », pas
seulement aux Etats membres de l’ONU. En outre, il est évident que, en tout
état de cause, l’obligation d’empêcher l’entrée sur le territoire suisse ou le
transit par celui-ci s’appliquait à la Suisse dès que celle-ci est devenue
membre des Nations unies en septembre 2002. Non seulement la Suisse était
tenue, au moins à compter de cette dernière date, d’inscrire le requérant sur
la liste des proscrits mais nous constatons que, en octobre 2003, à la suite de
critiques émises par le groupe de suivi créé par la Résolution 1363 (2001),
elle était tenue de révoquer le permis de frontalier spécial qui permettait à l’intéressé de circuler
relativement librement entre la Suisse et l’Italie (§ 25 de l’arrêt).
4. Le
constat tiré dans l’arrêt selon lequel les Etats jouissaient d’une certaine
latitude repose essentiellement sur la thèse voulant que la Charte des Nations
unies n’impose pas aux Etats un modèle déterminé pour la mise en œuvre des
résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre de son chapitre VII,
laissant en principe aux Etats membres de l’ONU le libre choix entre différents
modèles possibles de réception dans leur ordre juridique interne de telles
résolutions (§ 176).
5. Nous
acceptons volontiers que les Etats disposent de différents moyens pour donner
effet aux obligations que leur imposent les résolutions pertinentes du Conseil
de sécurité. Cependant, l’obligation que fait peser sur eux la Résolution 1390
(2002) est de nature contraignante et, sous réserve des exceptions ou
exemptions figurant dans la résolution elle-même, ne laisse aux Etats ni
souplesse ni pouvoir discrétionnaire pour donner plein effet aux sanctions
imposées mais leur impose d’interdire l’entrée sur le territoire ou le transit
par celui-ci de toutes les personnes inscrites sur les listes du comité des
sanctions. La seule exception notable est celle figurant au paragraphe 2 b) de
cette même résolution, précisant que ses dispositions ne s’appliquent pas lorsque
l’entrée ou le transit est nécessaire pour l’aboutissement d’une procédure
judiciaire.
6. De
la même manière, rien ne permet selon nous de conclure, au paragraphe 178 de l’arrêt,
que le paragraphe 8 de la résolution elle-même offre aux Etats une certaine
latitude, en ce qu’il les exhorte à prendre des mesures immédiates pour
appliquer ou renforcer, « par des mesures législatives ou administratives,
selon qu’il conviendra, les dispositions applicables en vertu de leur
législation ou de leur réglementation à l’encontre de leurs nationaux et d’autres
personnes ou entités agissant sur leur territoire, afin de prévenir
et de sanctionner les violations des mesures visées au paragraphe 2 de la présente
résolution ». Assurément, comme le relève l’arrêt, l’expression « selon qu’il conviendra » vise à
donner aux autorités nationales un choix entre les mesures législatives et
administratives et leur laisse ainsi une certaine souplesse en ce qui concerne
les modalités de mise en œuvre et de renforcement des mesures. Or elle ne veut
certainement pas dire qu’une quelconque latitude soit accordée aux Etats quant
à l’obligation pesant sur eux de donner plein effet aux dispositions du
paragraphe 2 de la résolution.
7. Nous
ne sommes pas davantage convaincus par l’invocation, au paragraphe 179 de l’arrêt,
de la motion du 1er mars 2010 par laquelle la Commission de
politique extérieure du Conseil national suisse avait chargé le Conseil fédéral
d’indiquer au Conseil de sécurité de l’ONU qu’à partir de la fin de l’année
2010, il n’appliquerait plus, dans certains cas, les sanctions prononcées à l’encontre
de personnes physiques en vertu des résolutions adoptées dans le cadre de la
lutte contre le terrorisme. Par cette motion, le parlement suisse a sans doute
« exprimé (...) sa volonté de réserver un certain pouvoir de discrétion
dans l’application des résolutions du Conseil de sécurité relatives à la lutte
contre le terrorisme ». Cependant, si, en refusant unilatéralement,
plusieurs mois après la radiation du requérant de la liste, de se conformer
inconditionnellement aux conditions de la résolution, le parlement suisse s’est
reconnu un certain pouvoir discrétionnaire, il ne faut pas en conclure pour
autant que c’est la résolution elle-même qui accordait à la Suisse pareil
pouvoir. A nos yeux, tel n’était manifestement pas le cas.
8. A
l’instar du Tribunal fédéral, nous estimons donc que les Etats ne jouissaient d’aucune
latitude quant à leur obligation de mettre en œuvre les sanctions imposées par
les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité et que la Suisse ne pouvait
décider de sa propre initiative si, oui ou non, des sanctions devaient
continuer à être prises contre les personnes physiques ou morales dont le nom
figurait sur la liste du comité des sanctions.
9. La
question soulevée sur le terrain de l’article 8 de la Convention ne s’en trouve
pas réglée pour autant. Bien que tenus d’agir en stricte conformité avec les
dispositions de la Résolution 1390 (2002) nonobstant les droits et obligations
découlant de la Convention, les Etats ne sont pas exonérés pour autant de l’obligation
d’entreprendre toute action en leur pouvoir de manière à atténuer les effets
des mesures ayant une incidence sur la vie privée ou familiale des personnes
touchées.
10. La
situation du requérant en l’espèce était sinon unique, du moins
particulièrement exceptionnelle et l’ordonnance sur les Taliban a eu des
conséquences manifestement graves sur sa vie privée et familiale. Comme le
Tribunal fédéral l’a expressément dit, les mesures dénoncées représentaient une
restriction importante à la liberté de l’intéressé du fait de l’emplacement de Campione d’Italia, une petite enclave
italienne entourée par le canton suisse du Tessin où il est domicilié depuis
1970. Il lui était interdit, au moins à partir d’octobre 2003, non seulement d’entrer
sur le territoire suisse mais aussi de quitter Campione
d’Italia de quelque manière que ce soit et même de se
rendre dans toute partie de l’Italie, l’Etat dont il a la nationalité. En
raison de cette interdiction, il lui était exceptionnellement difficile de
maintenir le contact avec les personnes vivant hors de l’enclave, y compris
avec les membres de sa propre famille. Dans ces conditions, les autorités
suisses avaient, comme le Tribunal fédéral l’a dit, « l’obligation d’épuiser
les allégements du régime des sanctions autorisés en vertu des résolutions du
Conseil de sécurité ». A nos yeux, elles étaient également tenues de
prendre toute autre mesure raisonnable en leur pouvoir pour faire modifier le
régime de manière à atténuer autant que possible ses graves conséquences sur la
vie privée et familiale du requérant.
11. La
Suisse ne pouvait pas de sa propre initiative, sans contrevenir aux résolutions
pertinentes, rayer le nom du requérant de la liste à l’annexe 2 de l’ordonnance
sur les Taliban, le comité des sanctions étant le seul organe habilité à en
radier les personnes physiques et morales. Etant donné que ce nom n’avait pas
été inscrit sur la liste à son initiative et qu’elle n’était ni l’Etat de
nationalité ni l’Etat de résidence de l’intéressé, la Suisse n’avait pas non
plus formellement le pouvoir, sur la base des résolutions, de prendre des
mesures pour faire effacer le nom par le comité des sanctions. Néanmoins, à l’instar
de nos collègues, nous considérons que les autorités suisses n’ont pas
suffisamment pris en compte les particularités de la situation du requérant,
notamment la durée considérable des mesures imposées ainsi que sa nationalité,
son âge et son état de santé. Nous estimons en outre qu’elles n’ont pas pris
toutes les mesures raisonnables en leur pouvoir pour tenter d’atténuer les
effets du régime des sanctions en accueillant des demandes de dérogations pour
raisons médicales ou dans le cadre de procédures judiciaires, ou de faire
modifier ce régime appliqué au requérant de manière à préserver autant que
possible ses droits garantis par la Convention.
12. Parmi
les mesures que les autorités auraient pu prendre et que mentionne l’arrêt,
nous attachons une importance particulière au fait que ce n’est que le 2
septembre 2009 que celles-ci ont communiqué au comité des sanctions les conclusions
des investigations visant le requérant, pourtant closes plus de quatre années
auparavant, le 31 mai 2005. La clôture de ces investigations était un élément
manifestement important eu égard aux perspectives de levée des sanctions qui avaient
été infligées à l’intéressé. Sur ce point, nous constatons que, en fait, le nom
de ce dernier a été rayé de la liste le 23 septembre 2009, peu après que la
Suisse eut adressé au comité des sanctions copie de la lettre du Ministère
public de la Confédération confirmant que l’enquête de la police judiciaire
dirigée contre le requérant n’avait pas fourni d’indices ou de preuves
permettant d’établir l’existence d’un lien entre lui et des personnes ou
organisations liées à Oussama
Ben Laden, à Al-Qaïda ou aux Taliban. Le défaut de communication de ces
informations a été expressément critiqué par le Tribunal fédéral qui, tout en
constatant que, à la date de son jugement, c’est-à-dire en novembre 2007, le
requérant pouvait demander lui-même l’ouverture d’une procédure de delisting, a
souligné qu’il continuait de compter sur le soutien de la Suisse car il s’agissait
du seul pays qui avait conduit une enquête préliminaire complète sur ses
activités. Nous partageons pleinement la conclusion du Tribunal fédéral selon
laquelle, même si la Suisse ne pouvait elle-même procéder à la radiation, elle
aurait pu à tout le moins communiquer les résultats de l’enquête au comité des
sanctions et défendre énergiquement le delisting du requérant. Grâce aux résultats de ses propres
investigations, elle aurait pu également encourager l’Italie, en sa qualité d’Etat
de nationalité et de résidence du requérant, à prendre des mesures
antérieurement au juillet 2008 pour solliciter cette radiation. Pareilles
mesures n’auraient peut-être pas été couronnées de succès. Il n’en reste pas
moins qu’elles auraient pu réellement conduire à la radiation de la liste du
nom du requérant et à son rétablissement dans ses droits garantis par l’article
8 bien plus tôt que ce qui s’est finalement produit.
OPINION CONCORDANTE DU JUGE ROZAKIS
À LAQUELLE SE RALLIENT LES JUGES SPIELMANN ET BERRO-LEFEVRE
(Traduction)
Je partage
pleinement les conclusions de la Cour sous tous les chefs et j’ai voté en
conséquence. Il y a néanmoins un point sur lequel je souhaite m’écarter du
raisonnement de mes collègues. Ce point n’a pas d’incidence sur l’approche
globale ni sur mon vote. Je vais l’exposer ci-dessous.
Le requérant
alléguait que la mesure qui lui interdisait d’entrer sur le territoire suisse
ou de transiter par celui-ci était contraire à son droit au respect de sa vie
privée, y compris de sa vie professionnelle et de sa vie familiale (§ 149 de l’arrêt).
À l’appui de sa thèse, il invoquait un certain nombre de cas montrant que sa
vie privée et familiale avait été affectée. Il affirmait notamment que l’inscription
de son nom sur la liste annexée à l’ordonnance sur les Taliban avait entaché
son honneur et sa réputation. L’ensemble de ces griefs étaient donc soulevés
sous l’angle de l’article 8 de la Convention.
Lorsqu’elle a
examiné en détail tous les volets particuliers de ces griefs, tant sur la
recevabilité que sur le fond, la Cour a préféré ne pas aborder du tout la
question de l’honneur et de la réputation du requérant. Dans son paragraphe de
conclusion (§ 199), elle n’a fait qu’évoquer ce grief précis de manière
élusive, en faisant usage de la formule bien connue selon laquelle il n’y a pas
lieu d’examiner ce grief séparément.
C’est à cet
égard que j’aurais raisonné différemment. Le grief tiré par le requérant d’une
atteinte à son honneur et à sa réputation n’est pas un grief distinct,
indépendant de tous les autres chefs de la violation de l’article 8 de la
Convention alléguée par lui. Il s’agit de l’un des éléments constitutifs de son
grief principal qui est que, par leur comportement, les autorités ont affecté
sa vie privée et familiale. Il est constant – et le requérant faisait sans
doute fond sur ce point – que, pour la Cour, l’honneur et la réputation sont un
élément de la vie privée qui mérite une protection particulière sur le terrain
de l’article 8. En écartant ce volet particulier d’un grief par ailleurs homogène
et circonstancié, la Cour a donné la mauvaise impression que l’honneur et la
réputation devaient être examinés séparément – voire ne devaient pas être
examinés du tout – et qu’ils ne font pas nécessairement partie des éléments
constitutifs les plus essentiels de la vie privée.
Pour ces
raisons, je tiens à exprimer mon désaccord quant à la manière dont le
paragraphe 199 est rédigé et au non-examen par la Cour de la question de l’honneur
et de la réputation. Après tout, s’il avait fallu englober ce point
particulier, le raisonnement n’aurait pas radicalement changé par rapport à
celui retenu par la Cour dans son analyse générale sur le terrain de l’article
8, qui a conduit au constat d’une violation.
OPINION CONCORDANTE DU JUGE MALINVERNI
1. Je
partage l’avis de la Cour selon lequel il y a eu, dans la présente affaire,
violation de l’article 8 de la Convention. Je ne suis en revanche pas convaincu
par le raisonnement qui l’a conduite à cette conclusion.
I
2. Toute
l’argumentation de la Cour repose sur l’affirmation selon laquelle, dans la
mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité, l’Etat
défendeur « jouissait d’une latitude, certes restreinte, mais
néanmoins réelle » (par. 180). Pour étayer cette affirmation, la Cour
avance les raisons suivantes (par. 175-179).
3. Elle
commence par relever que la latitude de l’Etat défendeur ressort du libellé-
même de ces résolutions. En effet, le paragraphe 2b) de la Résolution 1390
(2002) prévoit qu’il ne s’appliquera pas « lorsque l’entrée ou le transit
est nécessaire pour l’aboutissement d’une procédure judiciaire... ». La
Cour en déduit que le terme « nécessaire » confère aux
autorités une certaine latitude et « se prête à une interprétation au cas
par cas » (par. 177). Cela est certes vrai, mais la Cour semble oublier qu’il
s’agit là d’une exception à la règle générale contenue dans cette même
disposition bien plus que de la reconnaissance d’une marge de manœuvre dont
disposeraient les autorités nationales dans le cadre de son application. Par
ailleurs, à part le cas des procédures judiciaires, cette phrase confère une
certaine latitude au comité des sanctions, mais aucunement aux Etats.
4. La
Cour tire également argument de l’expression « selon qu’il
conviendra », qui figure au paragraphe 8 de la Résolution 1390 (2002),
pour affirmer que la formulation « laisse aux autorités nationales une
certaine souplesse en ce qui concerne les modalités de la mise en œuvre de
cette résolution » (par. 178). Mais la Cour fait à mon avis une mauvaise
lecture du paragraphe 8 de la Résolution 1390 (2002). L’expression « selon
qu’il conviendra » se rapporte en effet aux mots qui la précèdent
immédiatement, à savoir les mots « mesures législatives ou
administratives ». Elle signifie simplement que, en fonction de l’ordre
juridique des différents Etats, et selon les circonstances, ceux-ci devront
adopter soit des mesures législatives soit des mesures administratives. L’on ne
saurait donc en tirer une conclusion quelconque quant à la latitude des Etats
dans la mise en œuvre de cette résolution.
5. Le
dernier argument de la Cour se réfère à la motion par laquelle la Commission de
politique extérieure du Conseil national a chargé le Conseil fédéral suisse d’indiquer
au Conseil de sécurité qu’il n’appliquerait plus inconditionnellement les
sanctions prononcées à l’encontre de personnes physiques en vertu des
résolutions adoptées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Par l’adoption
de cette motion, le Parlement fédéral aurait exprimé « sa volonté de
réserver un certain pouvoir de discrétion dans l’application des résolutions du
Conseil de sécurité relatives à la lutte contre le terrorisme » (par.
179). Cela est certainement vrai, mais l’on ne saurait en tirer aucun argument
quant à la latitude dont aurait bénéficié la Suisse dans la présente affaire,
dès lors que la motion a été adoptée le 1er mars 2010 (par. 63),
soit après que le nom du requérant fût rayé de la liste, à savoir le 23
septembre 2009 (par. 62).
6. Forte
de sa conclusion selon laquelle l’Etat défendeur jouissait d’une certaine
latitude dans la mise en œuvre des résolutions onusiennes, la Cour examine
ensuite si, dans le cas d’espèce, l’ingérence dans les droits protégés par l’article
8 a respecté le principe de proportionnalité. Elle conclut par la négative, en
considérant en particulier que « les autorités suisses n’ont pas
suffisamment pris en compte les spécificités de l’affaire, notamment la
situation géographiquement unique de Campione d’Italia, la durée considérable des mesures infligées ainsi
que la nationalité, l’âge et l’état de santé du requérant ». Il s’ensuit,
selon la Cour, que l’ingérence dans le droit au respect de la vie privée et
familiale de ce dernier « n’était pas nécessaire dans une société
démocratique. »
7. Certains
des arguments avancés par la Cour pour parvenir à cette conclusion ont
cependant de la peine à convaincre. Ainsi, peut-on sérieusement reprocher à la
Suisse, dont le requérant, rappelons-le, n’avait pas la nationalité, de ne pas
lui avoir offert son assistance aux fins de demander au comité des sanctions
une dérogation plus étendue aux sanctions qui pesaient sur lui en raison de sa
situation particulière, alors qu’il ne l’avait même pas sollicitée (par.
193) ? Ou de n’avoir pas tenté d’inciter l’Italie à entreprendre des
démarches en vue de la radiation du nom du requérant de la liste du comité des
sanctions, alors qu’il appartenait exclusivement à l’Etat de nationalité ou de
résidence d’engager pareille procédure (par. 194) ?
II
8. L’avis
selon lequel la Suisse n’était au bénéfice d’aucune marge de manœuvre est d’ailleurs
aussi celui du Tribunal fédéral, qui s’est exprimé en ces termes sur cette
question :
« 8.1 Les
sanctions (blocage des avoirs, interdiction d’entrée et de transit, embargo sur
les armes) sont décrites de manière détaillée et ne laissent aux Etats aucune
marge d’appréciation dans leur mise en œuvre...Il est ainsi interdit aux Etats
membres de décider de façon autonome si les sanctions doivent ou non continuer
à s’appliquer à une personne ou une organisation figurant sur la liste établie
par le Comité des sanctions » (par. 50).
Plus loin, le
Tribunal fédéral rechercha si l’interdiction de voyager prévue à l’article 4a)
de l’ordonnance fédérale sur les Taliban allait au-delà des sanctions
instituées par les résolutions du Conseil de sécurité et si, dès lors, les
autorités suisses disposaient dans ce domaine d’une certaine latitude. Il
conclut par la négative :
« 10.2 L’article
4a §2 de l’ordonnance... est formulé comme une disposition habilitante et elle
donne l’impression[1]
que l’Office fédéral des migrations dispose d’une certaine marge d’appréciation...
L’Office fédéral des migrations ne dispose donc d’aucune marge d’appréciation.
Sa tâche consiste en réalité à vérifier si les conditions régissant l’octroi d’une
dérogation[2] sont réunies » (par. 52).
9. Les
Gouvernements français et britannique, tiers intervenants, partagent eux aussi
cet avis et affirment que les autorités helvétiques ne disposaient d’aucune
latitude dans la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité (par.
175). Selon le Gouvernement du Royaume-Uni, en particulier, le Conseil de
sécurité a employé « un langage clair et explicite » pour imposer aux
Etats des mesures particulières (par. 111).
10. En
conclusion, compte tenu des termes très clairs et impératifs des résolutions en
cause du Conseil de sécurité, qui obligent les Etats à les appliquer
strictement et intégralement, sans considération de droits et d’obligations
découlant d’autres conventions internationales qu’ils auraient ratifiées, ainsi
que du fait que les sanctions sont décrites de manière détaillée et que les
noms de leurs destinataires figurent sur des listes exhaustives, il est
difficile, à mon avis, de soutenir la thèse selon laquelle la Suisse disposait
dans la présente affaire d’une quelconque marge de manœuvre. On se trouvait ici
bel et bien en présence d’une compétence
liée et non pas d’une compétence discrétionnaire.
Je pense en conséquence que l’approche suivie par la Cour n’est pas la
bonne. Elle aurait dû selon moi emprunter celle du Tribunal fédéral, mais pour
parvenir à une conclusion opposée.
III
11. Ne
décelant aucune marge de manœuvre dans le libellé des résolutions onusiennes qu’il
devait appliquer, et qui lui auraient permis de les interpréter d’une manière
conforme aux droits fondamentaux du requérant, le Tribunal fédéral n’avait pas
d’autre choix que de trancher la question qui lui était soumise sur la base du
principe de la hiérarchie des normes. Il a fait prévaloir les obligations
découlant pour la Suisse des résolutions en cause sur celles dérivant pour elle
de la Convention et du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques. Pareille décision était-elle correcte, ou convient-il de reprocher
à la cour suprême helvétique de n’avoir fait qu’exécuter, sans les remettre en
question, les obligations découlant pour la Suisse des résolutions du Conseil
de sécurité ?
12. La
Cour n’aborde pas cette question. Pour elle, la conclusion à laquelle elle est
parvenue la dispense de « trancher la question, soulevée par l’Etat
défendeur et les gouvernements tiers intervenants, de la hiérarchie entre les
obligations des Etats parties à la Convention en vertu de cet instrument, d’une
part, et celles découlant de la Charte des Nations Unies d’autre part. Ce qui
importe... est de constater que le Gouvernement n’est pas parvenu à démontrer
qu’il avait tenté d’harmoniser autant que possible les obligations qu’il a
jugées divergentes » (par 197). J’ai beaucoup de peine à partager ce point
de vue, pour les raisons suivantes.
13. Le
Conseil de sécurité était parfaitement conscient du conflit qui allait
inévitablement surgir entre ses propres résolutions et les obligations qu’avaient
assumées certains Etats en ratifiant des conventions internationales de sauvegarde
des droits de l’homme. Pour chacune des résolutions qu’il a adoptées, il a en
effet tenu à préciser que les Etats étaient tenus de s’y conformer,
« nonobstant l’existence de droits accordés ou d’obligations conférées ou
imposées par tout accord international... avant la date à laquelle entreront en
vigueur les mesures imposées » (Résolution 1267 (1999) par. 7 ; Résolution
1333 (2000), par. 17) (par. 70-71 de l’arrêt).
14. Le
Conseil de sécurité était-il habilité à agir de la sorte ? Certes, en vertu
de l’article 25 de la Charte des Nations Unies, les Etats membres sont tenus d’accepter
et d’appliquer ses décisions. Par ailleurs, l’article 103 de la Charte précise
qu’en cas de conflit entre les obligations des membres des Nations Unies
découlant de ce traité et leurs obligations au titre de tout autre accord
international, les premières prévaudront. Et selon la jurisprudence de la Cour
internationale de justice, cette primauté ne se limite pas aux dispositions de
la Charte elle-même, mais s’étend à toutes les obligations découlant d’une
résolution contraignante du Conseil de sécurité[3].
15. Ces
deux dispositions de la Charte donnent-elles pour autant carte blanche au
Conseil de sécurité ? On peut sérieusement en douter. A l’instar de tout
organe des Nations Unies, celui-ci est en effet lui aussi lié par les
dispositions de la Charte. Et l’article 25 in
fine de celle-ci précise bien que les Etats membres de l’organisation
mondiale sont tenus d’appliquer les décisions que le Conseil de sécurité a
adoptées « conformément à la présente Charte ». Or, en son article 24
§ 2, cette dernière dispose que, dans l’accomplissement de ses devoirs
« le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des
Nations Unies ». Il se trouve précisément que, au nombre de ces buts et
principes figure, à l’article 1 § 3 de la Charte, le respect des droits de l’homme
et des libertés fondamentales. Point n’est besoin d’être grand clerc pour en
tirer la conclusion que le Conseil de sécurité doit, lui aussi, respecter les
droits de l’homme, même lorsqu’il agit dans le cadre de ses fonctions de
maintien de la paix. Ce point de vue semble d’ailleurs être confirmé par des
décisions prises récemment par certaines instances internationales.
16. Dans
son arrêt Kadi et Al Barakaat,
du 3 septembre 2008[4], la
Cour de justice des communautés européennes n’a pas hésité à se déclarer
compétente pour examiner la légalité du règlement (CE) no 881/2002, qui avait
mis en œuvre les résolutions Al Qaïda et Taliban du
Conseil de sécurité. Elle a par la suite jugé que les droits des requérants, en
particulier les droits de la défense, le droit à un contrôle juridictionnel
effectif et le droit de propriété, avaient été violés :
« Il
découle de ce qui précède que les juridictions communautaires doivent,
conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité CE,
assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des
actes communautaires au regard des droits fondamentaux faisant partie
intégrante des principes généraux du droit communautaire, y compris sur les actes
communautaires qui, tel le règlement litigieux,
visent à mettre en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au
titre du Chapitre VII de la charte des
Nations unies. » (par. 326)[5].
17. La
Cour de justice a dès lors annulé les deux arrêts attaqués, en estimant que le
Tribunal de première instance avait commis un erreur de droit en jugeant
« qu’il découle des principes régissant l’articulation des rapports entre
l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique
communautaire que le règlement litigieux, dès lors qu’il vise à mettre en œuvre
une résolution adoptée par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de
la charte des Nations unies ne laissant aucune marge à cet effet, doit
bénéficier d’une immunité juridictionnelle quant à sa légalité
interne... » (par. 327).
18. Cet
arrêt de la Cour de Luxembourg peut être qualifié d’historique, dans la mesure
où il affirme que le respect des droits de l’homme constitue le fondement
constitutionnel de l’Union européenne, dont la Cour doit assurer le respect, y
compris pour des actes qui mettent en œuvre des résolutions du Conseil de
sécurité[6].
19. Dans
ses constatations en l’affaire Sayadi et Vinck c. Belgique, du 22 octobre 2008 (par. 88 du
présent arrêt), le Comité des droits de l’homme s’est lui aussi estimé
compétent pour connaître de la communication qui lui avait été adressée,
« quelle que soit l’origine des obligations mises en œuvre par l’Etat
partie » (chiffre 7.2), à savoir même si cette origine se trouve dans une
résolution du Conseil de sécurité. Il a dès lors examiné la compatibilité avec
le Pacte des mesures nationales adoptées pour mettre en œuvre la résolution en
cause du Conseil de sécurité et conclu à la violation de certaines de ses
dispositions.
20. Une
question se pose alors : notre Cour, garante du respect des droits de l’homme
en Europe, doit-elle se montrer moins audacieuse que la CJCE ou que le Comité
des droits de l’homme pour aborder et trancher cette délicate question du
conflit de normes à laquelle elle était confrontée dans la présente
affaire ? Après tout, celle-ci n’est-elle pas « l’ultime rempart
contre la violation des droits fondamentaux ? »[7]
. Je suis parfaitement conscient du fait que les résolutions du Conseil de
sécurité échappent en tant que telles à un contrôle direct de la Cour, les
Nations Unies n’étant pas parties à la Convention. Tel n’est cependant pas le
cas des actes étatiques pris en exécution de ces résolutions. Ces derniers sont
susceptibles d’engager la responsabilité des Etats au titre de la Convention.
Par ailleurs, les principes fondamentaux en matière de droits de l’homme
trouvent de nos jours leur consécration non seulement dans des conventions
internationales spécifiques, mais également dans le droit coutumier, qui lie
tous les sujets de droit international, y compris les organisations
internationales.[8]
IV
21. L’article
103 de la Charte a joué un rôle déterminant dans le raisonnement du Tribunal
fédéral. C’est en effet en se fondant sur cette disposition qu’il a fait
prévaloir les résolutions du Conseil de sécurité sur les obligations découlant
pour la Suisse de la Convention et du Pacte international relatif aux droits
civils et politiques. Il est toutefois permis de se demander si pareille
interprétation de l’article 103 ne prête pas le flanc à la critique du point de
vue de l’équilibre que les Etats devraient ménager entre les exigences de la
sécurité collective et le respect des droits fondamentaux, dans la mesure où
elle écarte d’emblée l’application de ces derniers au profit des premières[9].
Dans son arrêt Kadi, la CJCE a bien
laissé entendre que les résolutions du Conseil de sécurité ne jouissent pas d’une
priorité absolue dans la hiérarchie des normes communautaires, notamment sur
les droits fondamentaux (par. 293). En d’autres termes, cet arrêt est bel et
bien le résultat d’une mise en balance entre l’exigence de la lutte contre le
terrorisme et le respect des droits de l’homme.
22. L’article
103 de la Charte prévoit la prééminence de ce traité sur tout autre accord
international. Comme nous l’avons déjà relevé, selon la Cour internationale de
justice cette primauté ne se limite pas aux seules dispositions de la Charte,
mais elle s’étend à toutes les dispositions contraignantes du Conseil de
sécurité. Il n’en demeure pas moins que, selon le libellé même de l’article 103
de la Charte, cette disposition s’applique exclusivement « aux
obligations en vertu de la présente Charte ». Ne conviendrait-il pas, dès
lors, d’opérer une distinction entre la Charte elle-même, qui constitue le
droit primaire des Nations Unies, et
les résolutions du Conseil de sécurité qui, bien que contraignantes (article
25), apparaissent plutôt comme du droit « onusien » secondaire ou dérivé ? Leur supériorité hiérarchique sur « tout autre
accord international » pourrait alors être relativisée au regard de l’article
103 de la Charte, en particulier lorsque l’accord en cause est une convention
internationale de sauvegarde des droits de l’homme[10].
23. Pareille approche se justifierait d’autant plus que,
comme le relève fort
à propos la résolution de l’Assemblée parlementaire du 23 janvier 2008[11],
en dépit de quelques améliorations récentes, les règles de fond et de procédure
appliquées par le Conseil de sécurité « ne remplissent pas les critères
minimaux (...) et bafouent les principes fondamentaux qui sont à la base des
droits de l’homme et de la prééminence du droit ». Le système en place aux
Nations Unies au moment des faits était donc loin d’offrir une protection équivalente à celle garantie par la
Convention, si bien qu’il ne semble pas possible de se baser ici sur une
présomption de respect de la Convention de la part du Conseil de sécurité. La
jurisprudence Bosphorus
n’est pas encore applicable au droit de Nations Unies.[12]
24. Ceci
est d’autant plus vrai que l’on se trouve, dans la présente affaire, non pas en
présence de sanctions générales, mais
de sanctions ciblées qui, comme
telles, ont eu un impact direct sur les droits fondamentaux du requérant, à la
fois sous l’angle des modalités de son inscription sur la liste du comité des
sanctions que sous celui de l’absence de toute voie de recours[13].
Comme cela a été affirmé à juste titre, « tant que l’ONU n’a pas mis
en place un mécanisme de protection des droits de l’homme comparable ou
équivalent à celui mis en place dans les Etats membres et au plan européen, les
juges nationaux et européens sont compétents pour vérifier que les actes qui
mettent en œuvre les décisions du Conseil de sécurité respectent les droits
fondamentaux »[14].
Dès lors, une protection insuffisante, voire déficiente, de ces droits dans le
cadre du système des Nations Unies, qui ne serait pas compensée par le contrôle
de leur respect au niveau national, devrait conduire la Cour à constater une
violation de la Convention[15].
25. Il
est impossible de prétendre de nos jours que les obligations pesant sur les
Etats en matière de droits de l’homme s’évanouissent dès lors que ceux-ci, au
lieu d’agir individuellement, décident de coopérer en confiant certaines
compétences à des organisations internationales qu’ils ont eux-mêmes créées.
Dans son arrêt Waite et Kennedy du 18 février 1999 la Cour n’a-t-elle
pas affirmé que « lorsque les Etats créent des organisations internationales
pour coopérer dans certains domaines d’activité ou pour renforcer leur
coopération et qu’ils transfèrent des compétences à ces organisations et leur
accordent des immunités, la protection des droits de l’homme peut s’en trouver
affectée » ? Et « qu’il serait toutefois contraire au but et à l’objet
de la Convention que les Etats contractants soient ainsi exonérés de toute
responsabilité au regard de la Convention dans le domaine d’activité
concerné »[16] ?
26. Les
organisations internationales sont donc elles aussi soumises aux normes
internationales relatives aux droits de l’homme, car le respect de ces droits,
« loin de gêner la lutte contre le terrorisme, constitue une arme à l’encontre
des idéologies extrémistes qui prospèrent en les bafouant».[17]
V
27. Un
dernier point : au paragraphe 199 de son arrêt, la Cour affirme que
« eu égard à cette conclusion (c’est-à-dire le constat de violation de l’article
8 en raison des entraves à la liberté de circulation du requérant), et
nonobstant le fait que le grief selon lequel l’inscription du nom du requérant
sur la liste annexée à l’ordonnance sur les Taliban aurait également porté
atteinte à son honneur et à sa réputation constitue un grief séparé, il n’y a
pas lieu de l’examiner séparément ».
28. Il
est permis de s’interroger sur le bien-fondé de pareille conclusion. Le
requérant avait en effet soulevé devant la Cour deux griefs bien distincts
(par. 156 et 157), même s’ils tombent tous les deux dans le champ d’application
de l’article 8 au titre de la protection de la vie privée. Cependant, alors que
le premier visait la liberté physique de se déplacer librement, le second
concernait l’intégrité morale du requérant, résultant du fait-même de l’inscription
de son nom sur la liste du comité des sanctions. En outre, alors que le premier
grief était intrinsèquement lié à la situation géographique très particulière
de l’enclave de Campione d’Italia,
territoire très exigu, le second avait une portée beaucoup plus générale. Ce
volet de sa requête était certainement, aux yeux du requérant, tout aussi
important, sinon plus, que les restrictions qui avaient été imposées à sa
liberté de mouvement.
29. Pour
toutes ces raisons, le deuxième grief du requérant aurait selon moi mérité un
examen séparé. Et ceci d’autant plus que je vois mal comment la Cour aurait pu,
pour ce deuxième grief, tenir le même raisonnement qu’elle a tenu pour le
premier, qui est basé exclusivement sur la latitude de l’Etat défendeur dans la
mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité, et conclure à une
violation de l’article 8 pour non respect du principe de proportionnalité. S’agissant
de juger l’inscription du nom d’une personne sur la liste du comité des
sanctions, une mise en balance des intérêts en jeu par l’Etat défendeur me
paraît en effet difficilement concevable.
[1] Italiques ajoutés.
[2] Italiques ajoutés.
[3] CIJ, Affaire relative à des questions d’interprétation et d’application de la Convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie, ordonnance du 14 avril 1992, mesures provisionnelles, Recueil, 1992, par. 42.
[4] Voir par. 83 du présent arrêt.
[5] Italiques ajoutés.
[6] Voir Hanspeter Mock et Alvaro Borghi, Vers une sortie du labyrinthe des listes antiterroristes de l’ONU, In
« Mélanges en l’honneur du
professeur Petros Pararas »,
Athènes-Bruxelles, 2009, p. 406.
[7] Josiane Auvret-Finck, Le contrôle des décisions du Conseil de sécurité par la Cour européenne
des droits de l’homme, in
« Sanctions ciblées et protections juridictionnelles des droits
fondamentaux dans l’Union européenne ; équilibres et déséquilibres de la
balance », sous la direction de Constance Grewe et al. Bruxelles, 2010, p.
214
[8] Dans ce sens, Luigi Condorelli, Conclusions, in G.M. Palmieri, ed. , « Les
évolutions de la protection juridictionnelle des fonctionnaires internationaux
et européens - développements récents », Bruxelles 2012, p. 359.
[9] Voir Pasquale De Sena, Le Conseil de sécurité et le contrôle du juge, in « Sanctions ciblées…(supra, note 7), p. 44.
[10] Dans ce sens, Mock/Borghi (note 6), p. 42
[11] Résolution 1597 (2008), Listes noires du Conseil de Sécurité des Nations Unies et de
l ‘Union européenne.
[12] Voir Josiane Auvret-Finck (note 7), p. 235.
[13] Voir le rapport de Dick Marty, Doc. 11454, Listes noires du Conseil de sécurité des
Nations Unies et de l’Union européenne.
[14] Constance Grewe, Les exigences de la protection des doits fondamentaux, in
« Sanctions ciblées… (note 7)
[15] Josiane Auvret-Fink (note 7), p. 241.
[16] Recueil 1999-I, par. 67. Voir, dans ce sens, Luigi
Condorelli, Conclusions , in
« La soumission des organisations internationales aux normes internationales
relatives aux droits de l’homme », Paris, Pédone 2009, p. 132.
[17] Josiane Auvret-Finck (note 7), p. 243.