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Corte europea dei diritti dell’uomo

(Seconda Sezione)

 

 

3 settembre 2013

 

 

 

AFFAIRE M.C. ET AUTRES c. ITALIE

 

(Requête n^o 5376/11)

 

 

 

 

 

 

ARRÊT

 

(Fond)

 

 

 

 

STRASBOURG

 

 

 

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l’article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

 

 

En l’affaire M.C. et autres c. Italie,

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de :

        Danutė Jočienė, présidente,
        Guido Raimondi,
        Peer Lorenzen,
        Dragoljub Popović,
        Işıl Karakaş,
        Nebojša Vučinić,
        Paulo Pinto de Albuquerque, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 10 juillet 2013,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1.  A l’origine de l’affaire se trouve une requête dirigée contre la République italienne et dont cent soixante-deux ressortissants de cet Etat, (« les requérants »), ont saisi la Cour le 29 novembre 2010 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »). Les détails concernant ces requérants sont indiqués dans la liste en annexe. La vice-présidente de la section a accédé à la demande de non-divulgation de leur identité formulée par les requérants (article 47 § 3 du règlement). Ainsi, les noms des requérants ne figurent pas dans la version publique de la liste en annexe.

2.  Les requérants ont été représentés par M^es M. Dragone et C. Defilippi, avocats à Mestre (Venise) et à Milan respectivement. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, M^me E. Spatafora, ainsi que par son coagent, M^me P. Accardo.

3.  Contaminés à la suite de transfusions ou de l’administration de produits dérivés du sang par différents virus, les requérants se plaignaient qu’une partie de l’indemnité qu’ils perçoivent en raison de leur contamination ne fît pas l’objet d’une réévaluation annuelle en fonction du taux d’inflation. Ils invoquaient les articles 6 § 1, 13 et 14 de la Convention et 1 du Protocole n^o 1 et 1 du Protocole n^o 12 à la Convention.

4.  Le 24 mai 2011, la requête a été communiquée au Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre été décidé que la chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond. A la même date, la chambre a décidé que la requête serait traitée en priorité (article 41 du Règlement).

5.  Le 10 juin 2011, la chambre a informé les parties qu’elle estimait opportun d’appliquer la procédure de « l’arrêt pilote », en application de l’article 46 § 1 de la Convention et 61 du Règlement de la Cour.

6.  Tant le Gouvernement que les requérants ont déposé des observations écrites sur l’opportunité d’appliquer la procédure en question.

EN FAIT

I.  LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

A.  Le cadre législatif et jurisprudentiel de l’affaire

7.  Les dates de naissance et les lieux de résidence des requérants figurent dans la liste annexée au présent arrêt.

8.  Les requérants ou leurs de cujus ont été tous contaminés par le virus de l’immunodéficience humaine (« VIH »), de l’hépatite B ou de l’hépatite C à la suite de transfusions ou de l’administration de produits dérivés du sang.

9.  Quarante personnes parmi les requérants ou leurs de cujus ^[1] souffrent (ou souffraient) d’hémophilie, une pathologie qui nécessite de fréquentes transfusions de sang. Les autres requérants ont été contaminés dans le cadre de transfusions effectuées lors d’hospitalisations pour divers motifs.

1.  La loi n^o 210 du 25 février 1992 (« loi n^o 210/1992 »)

10.  En vertu de cette loi, les requérants ou leurs de cujus perçoivent (ou percevaient) du ministère de la Santé une indemnité pour les dommages à caractère permanent qu’ils avaient subis à la suite de leur contamination.

11.  L’article 2 de cette loi indique que le montant global de l’indemnité comporte deux volets : une indemnité fixe et une indemnité complémentaire (indennità integrativa speciale, ci-après, l’« IIS » – paragraphe 42 ci-dessous).

2.  La loi n^o 229 du 29 octobre 2005 (« loi n^o 229/2005 »)

12.  Selon cette loi, une indemnité supplémentaire (« indennizzo ulteriore »), qui s’ajoute à celle prévue par la loi n^o 210/1992, est accordée aux personnes ayant subi un dommage à la suite de vaccinations obligatoires.

13.  L’alinéa 4 du premier article de cette loi dispose que cette indemnité supplémentaire est soumise à une réévaluation annuelle basée sur le taux d’inflation.

3.  La loi n^o 244 du 24 décembre 2007 (« loi n^o 244/2007 ») et le décret n^o 163 pris par le ministère du Travail le 2 octobre 2009 (« décret n^o 163/2009)

14.  Aux termes de l’article 2 alinéa 363 de la loi n^o 244/2007, publiée au Journal Officiel le 28 décembre 2007, l’indemnisation prévue par la loi n^o 229/2005 est reconnue également aux personnes affectées par le « syndrome de la thalidomide ».

15.  Selon le décret du ministère du Travail n^o 163/2009, ces personnes bénéficient d’une indemnité supplémentaire qui vient s’ajouter à celle prévue par la loi n^o 210/1992. Cette indemnité supplémentaire est soumise à une réévaluation annuelle basée sur le taux d’inflation.

4.  La première interprétation jurisprudentielle de la loi n^o 210/1992

16.  Par un arrêt déposé le 28 juillet 2005 (n^o 15894/2005)^[2], la Cour de cassation déclara qu’il fallait interpréter l’article 2 de la loi n^o 210/1992 comme signifiant que les deux volets de l’indemnité en question (c’est-à-dire le montant fixe et l’IIS) étaient soumis à réévaluation sur la base du taux annuel d’inflation.

17.  Les requérants ont produit une liste d’environ cent trente décisions (jugements de tribunaux de première instance et arrêts de cours d’appel) rendues entre 2005 et 2009, par lesquelles le ministère de la Santé a été condamné au paiement intégral de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992, y compris donc de la partie correspondant à la réévaluation de l’IIS.

5.  Le revirement de jurisprudence

18.  Par un revirement de jurisprudence ultérieur, la Cour de cassation (arrêt no 2170/2009, déposé au greffe le 13 octobre 2009)^[3], revint sur son interprétation précédente, notamment pour trois raisons.

19.  Tout d’abord, elle estima que le texte même de la loi ne prévoyait la réévaluation annuelle que pour l’indemnité de base, et non pas pour l’IIS (article 2, alinéa 1 in fine de la loi no 210/1992, paragraphe 42 ci-dessous). Elle ajouta que l’IIS visait à prévenir ou réduire les effets de la dévaluation monétaire : le législateur n’aurait donc pas, à juste titre, prévu sa réévaluation. Enfin, de l’avis de la Cour de cassation, l’article 32 de la Constitution garantissait la protection du droit à la santé en ce sens que l’indemnité devait être équitable et raisonnable ; il n’imposait pas pour autant au législateur une option donnée quant au montant à accorder.

20.  Les requérants ont produit une liste de trente-sept décisions (jugements de tribunaux de première instance et arrêts de cours d’appel) prises entre janvier et mai 2010, dans lesquelles c’est la première interprétation de la Cour de cassation de la loi n^o 210/1992 (arrêt n^o 15894/2005) qui est retenue.

6.  Le décret-loi n^o 78 du 31 mai 2010 (« décret-loi n^o 78/2010 »)

21.  Par un décret-loi d’urgence n^o 78/2010, entré en vigueur le 31 mai 2010, le Gouvernement intervint sur la question de la réévaluation de l’IIS. Il indiqua que l’article 2 de la loi n^o 210/1992 devait être interprété dans le sens d’une impossibilité de réévaluer le montant correspondant à l’IIS sur la base du taux d’inflation (article 11, alinéa 13, du décret).

22.  De plus, il précisa que les mesures prises en vertu d’un titre exécutoire aboutissant à la réévaluation du montant visé à l’alinéa 13 cessaient d’avoir effet à compter de la date de l’entrée en vigueur dudit décret (article 11, alinéa 14, du décret).

7.  L’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293, publié au Journal Officiel le 9 novembre 2011 (arrêt n^o 293/2011)

23.  Au courant de l’année 2010, plusieurs tribunaux saisirent la Cour constitutionnelle d’une question de constitutionnalité concernant l’article 11, alinéas 13 et 14, du décret-loi no 78/2010.

24.  Par l’arrêt n^o 293/2011, la Cour constitutionnelle estima que les dispositions en cause étaient contraires au principe d’égalité établi par l’article 3 de la Constitution, compte tenu notamment de ce qu’elles prévoyaient un traitement discriminatoire entre deux catégories de personnes bénéficiant de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992, à savoir, d’une part, les personnes affectées par le « syndrome de la thalidomide » et, de l’autre part, celles affectées par des hépatites post-transfusionnelles.

25.  La haute juridiction précisa qu’en effet l’IIS était réévaluée annuellement sur la base du taux d’inflation pour la première catégorie, en application de la loi n^o 244/2007 et du décret n^o 163/2009 (paragraphes 14 et 15 ci-dessus), mais non pour la deuxième.

26.  La Cour constitutionnelle releva aussi qu’aucune disparité de traitement ne pouvait être décelée entre les personnes affectées par des hépatites post-transfusionnelles et celles ayant subi un dommage permanent à la suite de vaccinations obligatoires (cette dernière catégorie bénéficiant également de la réévaluation de l’IIS en application de la loi n^o 229/2005 - paragraphes 12 et 13 ci-dessus), puisqu’il s’agissait de deux situations qui n’étaient pas comparables.

27.  Dans ce contexte, la haute juridiction se référa à son arrêt n^o 423/2000, déposé au greffe le 16 octobre 2000, dans lequel elle avait estimé que la vaccination obligatoire, qui dérivait de l’existence d’un intérêt public à la santé collective, impliquait que la collectivité participât aux difficultés dans lesquelles un individu ayant coopéré à la poursuite d’un tel intérêt pouvait se trouver. De l’avis de la Cour constitutionnelle, il n’en allait pas de même pour les personnes infectées à la suite de transfusions, pour lesquelles une obligation générale de solidarité de la société ne pouvait pas être imposée.

8.  La jurisprudence interne postérieure à l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011

28.  Le Gouvernement a produit plusieurs décisions^[4] dans lesquelles les juridictions internes ont tenu compte de l’arrêt n^o 293/2011 de la Cour constitutionnelle et ont reconnu aux demandeurs le bénéfice de la réévaluation de l’IIS.

9.  L’ordonnance de la Cour de cassation n^o 10769 du 21 juin 2012

29.  Par cette ordonnance, prononcée dans le cadre d’une procédure visant l’obtention de la réévaluation de l’IIS, la Cour de cassation a clarifié la question de l’effet rétroactif de l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011. Elle a ainsi rejeté l’interprétation du ministère de la Santé selon laquelle ledit arrêt n’avait un effet rétroactif qu’à partir du 28 décembre 2007, date de l’entrée en vigueur de la loi n^o 244/2007 garantissant le bénéfice de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992 aux personnes affectées par le « syndrome de la thalidomide ». Ainsi, d’après la Cour de cassation, l’arrêt de la Cour constitutionnelle devait être interprété comme ayant effet rétroactif également pour la période antérieure à cette date.

B.  La répartition des requérants en différentes catégories

30.  En fonction de la situation propre à chacun des cent soixante-deux requérants, ces derniers peuvent être divisés en cinq groupes :

 

1) Les requérants qui ont obtenu la réévaluation en question en application d’une décision interne définitive. Parmi ceux-ci, deux sous-groupes sont à distinguer :

a. Les requérants qui, à la suite de l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010, ont perdu le bénéfice de la réévaluation à compter de la date de l’entrée en vigueur dudit décret (requérants n^os 1 à 91 dans la liste annexée).

 

b. Les requérants n^os 92 à 102, à propos desquels il était indiqué dans le formulaire de requête qu’ils n’avaient pas perdu cet avantage à la suite de l’entrée en vigueur du décret-loi litigieux, mais pour lesquels il a été précisé ultérieurement dans les observations de la partie requérante qu’après le dépôt de leur requête devant la Cour, à partir du mois de janvier 2011, ils avaient perdu le bénéfice de la réévaluation litigieuse, ou ne l’avaient conservé qu’en partie, pour des montants différents au cas par cas et à compter de dates différentes. Les requérants ont produit la copie de documents à l’appui de leurs allégations, notamment pour les requérants n^os 93, 94, 96 à 100 et 102 dans la liste.

 

2) Les requérants ayant obtenu une décision interne définitive qui reconnaît leur droit à la réévaluation litigieuse mais qui n’a pas été exécutée. Ces requérants ont introduit des procédures d’exécution (requérants nos 103 à 112). A ce groupe de requérants s’ajoute la requérante no 132, qui a obtenu une décision interne lui reconnaissant le droit à la réévaluation de l’IIS après la communication de la requête au gouvernement défendeur.

 

3) Les requérants pour lesquels la procédure entamée en vue d’obtenir la réévaluation est pendante à ce jour (requérants nos 113 à 145 dans la liste, à l’exception des requérants nos 117, 124, 127, 128, 131, et 141 dont le recours introduit afin d’obtenir la réévaluation de l’IIS a été rejeté après la communication de la requête au gouvernement défendeur. Ces requérants font donc partie du groupe 4 ci-dessous).

 

4) Les requérantes qui ont introduit un recours afin d’obtenir l’indemnité litigieuse y compris la réévaluation de l’IIS et qui ont été destinataires d’une décision interne définitive leur reconnaissant l’indemnité, mais sans la réévaluation, issue avant l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010, (nos 146 à 148 dans la liste). Selon les informations fournies par les représentants des requérantes, ces dernières n’ont pas interjeté appel contre ces décisions car, le décret-loi litigieux étant entré en vigueur entre-temps, elles ont estimé qu’un éventuel recours n’aurait eu aucune chance de succès. Les requérantes nos 146 et 148 n’ont pas encore obtenu l’exécution des jugements définitifs rendus en leur faveur et ont partant introduit une procédure d’exécution des décisions les concernant.

De ce groupe font également partie les requérants nos 117, 124, 127, 128, 131 et 141 dont le recours introduit afin d’obtenir la réévaluation de l’IIS a été rejeté après la communication de la requête au gouvernement défendeur et à une date postérieure à celle de l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010.

 

5) Les requérants qui n’ont jamais obtenu la réévaluation litigieuse et qui n’ont pas introduit de recours visant à l’obtention de celle-ci (requérants n^os 149 à 162).

C.  Les développements ultérieurs à la communication de la requête au Gouvernement

1.  La situation des requérants ou de leurs de cujus

31.  Six requérants sont décédés après la communication de la présente requête au gouvernement défendeur. Leurs héritiers se sont constitués dans la procédure devant la Cour^[5].

32.  Selon les informations fournies par les requérants, plusieurs d’entre eux ont connu une grave dégradation de leur état de santé, les virus qui les ont contaminés ayant entraîné chez certains des cirrhoses du foie^[6], des cancers du foie^[7], ou un ensemble de plusieurs pathologies (chez certains, le SIDA et l’hépatite^[8], accompagnés dans certains cas^[9] d’hémophilie). Un requérant^[10] souffre d’une dépression nerveuse et a tenté plusieurs fois de se suicider.

33.  Les requérants ont produit la copie des certificats médicaux pertinents. Ils ont en outre transmis une expertise médicale faisant état de l’espérance de vie réduite des personnes contaminées par le virus de l’hépatite et par le VIH et indiquant que le pronostic concernant leurs chances de survie et de rétablissement est strictement lié au bénéfice des indemnités.

2.  La réévaluation de l’IIS après l’arrêt de la Cour constitutionnelle

a)  La version des faits des requérants

34.  Les requérants relèvent qu’après la déclaration d’inconstitutionnalité de l’article 11, alinéas 13 et 14, du décret-loi n^o 78/2010, ils n’ont pas pour autant bénéficié de la réévaluation de l’IIS. A l’appui de leurs allégations, cent trente-neuf requérants ont produit la copie de reçus de virements bancaires attestant que les montants de leurs indemnités sont restés inchangés à des dates postérieures à l’adoption de l’arrêt de la Cour constitutionnelle.

35.  Le 29 mars 2012, M^e Massimo Dragone, conseil des requérants, constata qu’au courant des années 2011 et 2012 l’ULSS – l’Unité locale socio-sanitaire – de Padoue avait intégralement omis de verser l’indemnité prévue par la loi no 210/1992 à un groupe de quarante-deux requérants[11] sans fournir à ceux-ci aucune information à ce sujet. Il invita donc plusieurs autorités (parmi lesquelles, le Président de la région de la Vénétie, le président de la République et le ministre de la Santé) à payer sans délai les indemnités auxquelles ces requérants avaient droit.

36.  Par un courrier du 28 juin 2012, les autorités régionales indiquèrent que l’indemnité avait été intégralement payée pour l’année 2011 et que, pour 2012, les versements pour les mois de janvier et février avaient été effectués en retard mais que les paiements ultérieurs avaient été opérés dans les délais.

37.  Le 15 décembre 2012, Me Massimo Dragone, conseil des requérants, envoya au nom de tous ses clients une injonction à plusieurs administrations (ministère de la Santé, ministère de l’Économie et des Finances, ULSS) afin d’obtenir, entre autres, la réévaluation de l’IIS, compte tenu notamment de l’arrêt que la Cour constitutionnelle avait adopté entre-temps. Cette injonction resta sans réponse.

38.  D’après les requérants, l’IIS représente entre 90 % et 95 % du montant global de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992. Les requérants indiquent que le montant de l’indemnité initialement prévu par la loi n^o 210/1992 s’élève à 6 171,96 euros (EUR) par an, ce qui, compte tenu des effets de l’inflation correspondrait en fait à un montant de 3 867,37 EUR en 2010.

b)  La version des faits du gouvernement défendeur

39.  Le Gouvernement explique qu’en application des lois concernant la répartition des fonctions entre Etat et régions en matière de santé, le paiement de la réévaluation de l’IIS des requérants relève, pour la plupart d’entre eux, de la compétence de la région de la Vénétie et, pour une minorité, de celle du ministère de la Santé.

40.  Quant au paiement de la réévaluation pour l’année 2012, le Gouvernement indique que, « contrairement aux personnes parmi les requérants dont la situation relève de la compétence dudit ministère, qui ont bénéficié de la réévaluation de l’IIS, les requérants pour lesquels la réévaluation en question était de la compétence de la région de la Vénétie n’ont pas obtenu satisfaction ».

41.  Le Gouvernement a indiqué que des informations supplémentaires sur les versements litigieux avaient été demandées à la région de la Vénétie ; ces données ne seraient toutefois pas parvenues au Gouvernement dans les délais fixés par la Cour pour la présentation des observations.

II.  LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A.  La loi n^o 210/1992 (telle que modifiée par la loi n^o 238 du 25 juillet 1997)

42.  Cette loi dispose ainsi dans ses parties pertinentes :

Article 1

1. Quiconque a subi des lésions ou infirmités à la suite de vaccinations obligatoires (...) ayant entraîné un dommage permanent de l’intégrité psychologique et physique a droit à une indemnisation de la part de l’Etat (...).

2. Les personnes ayant été contaminées par le VIH à la suite de l’administration de produits dérivés du sang (...) ont également droit à l’indemnisation visée à l’alinéa 1 (...).

3. Les personnes ayant subi des dommages irréversibles dus à des hépatites post-transfusionnelles ont aussi droit à l’indemnité en cause (...)

Article 2

1. Cette indemnité consiste en une allocation transférable (assegno reversibile) pendant une durée de quinze ans, fixée selon les critères établis dans le tableau B annexé à la loi n^o 177 du 29 avril 1976 [qui régit la réévaluation des pensions de retraite], telle que modifiée par la loi n^o 111 du 2 mai 1984 sur la majoration desdites pensions] [...], cumulable avec toute autre indemnité perçue à différents titres et réévaluée annuellement selon le taux d’inflation programmé (tasso di inflazione programmato).

2. L’indemnité visée à l’alinéa 1 est complétée par une somme correspondant au montant de [l’IIS] prévue par la loi n^o 324 du 27 mai 1959, telle que modifiée ultérieurement (...).

3. En cas de décès de la personne en raison de la vaccination ou des suites des pathologies visées à la présente loi, les personnes qui étaient à la charge de celle-ci peuvent percevoir soit l’indemnité visée à l’alinéa 1, soit une allocation de 150 000 000 lires italiennes (...).

4. Lorsque la personne décédée est mineure, les parents ou les personnes exerçant l’autorité parentale ont droit à l’indemnité. (...).

Article 3

1. Les personnes souhaitant obtenir l’indemnité décrite à l’article 1, alinéa 1 introduisent leur demande devant l’Unité sanitaire locale compétente dans un délai de trois ans pour les cas de contaminations à la suite de vaccinations obligatoires et les hépatites post-transfusionnelles et de dix ans en cas de contamination par le VIH. Les délais courent (...) à partir du moment où l’ayant droit à eu connaissance du préjudice (...). Dans les quatre-vingt-dix jours à partir de la présentation de la demande, l’Unité sanitaire locale procède à l’instruction des demandes et la collecte des évaluations décrites à l’article 4 (...).

Article 4

1. L’évaluation du lien de causalité entre, d’une part, la vaccination, la transfusion ou l’administration de produits sanguins et, d’autre part, l’atteinte à l’intégrité psychologique et physique ou la mort de l’intéressé est menée par une commission médicale [...].

EN DROIT

I.  SUR LES EXCEPTIONS SOULEVÉES PAR LE GOUVERNEMENT DÉFENDEUR

43.  Le Gouvernement explique tout d’abord que le décret-loi n^o 78/2010 a été adopté dans le cadre d’une situation complexe (des milliers de personnes ayant introduit des recours internes pour obtenir la réévaluation de l’IIS) et donne une interprétation authentique de la loi n^o 210/1992, dès lors que la Cour de cassation s’était déjà exprimée dans le même sens.

44.  En tout état de cause, le Gouvernement estime que les questions posées par la Cour au moment de la communication de la requête ne sont plus d’actualité à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011. Pour cette raison, il indique ne pas entendre présenter d’observations sur la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.

45.  En effet, de l’avis du Gouvernement, ledit arrêt a effacé le décret-loi n^o 78/2010 du système juridique national, sa portée ne se limitant pas au cas d’espèce mais ayant un effet erga omnes. De plus, ce décret aurait un effet rétroactif entraînant que la loi incriminée ne serait plus applicable à partir du lendemain de sa publication. Le Gouvernement explique en outre que, après l’arrêt de la Cour constitutionnelle, les juridictions internes ont suivi l’interprétation de la déclaration d’inconstitutionnalité du décret n^o 78/2010 reconnaissant aux demandeurs la réévaluation de leur IIS (paragraphe 28 ci‑dessus).

46.  Les requérants ne seraient donc plus victimes des griefs qu’ils soulèvent devant la Cour et cette requête devrait être déclarée irrecevable pour incompatibilité ratione personae avec les droits garantis par la Convention. La Cour pourrait également décider de rayer la requête du rôle en vertu de l’article 37 § 1 de la Convention car le litige serait désormais résolu et la continuation de l’examen de la requête ne serait plus justifiée.

47.  Tout en constatant que la procédure devant la Cour constitutionnelle ne constitue pas une voie de recours à épuiser au sens de la jurisprudence de la Cour, le Gouvernement fait également valoir que la saisie de cette instance a entraîné la coexistence de deux procédures parallèles, l’une pendante devant la Cour européenne des droits de l’homme et, l’autre, devant la Cour constitutionnelle, ainsi engendrant la méconnaissance du principe de subsidiarité.

48.  La Cour estime que les questions évoquées par le Gouvernement sont étroitement liées à la substance des griefs soulevés par les requérants. Elle estime donc qu’il y a lieu de joindre ces questions à l’examen du fond de l’affaire.

II.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 6 § 1 ET 13 DE LA CONVENTION

49.  Invoquant les articles 6 § 1 de la Convention (droit à un procès équitable) et 13 de la Convention, les requérants se plaignent que le Gouvernement soit intervenu par l’émission du décret-loi n^o 78/2010 dans un domaine qui fait l’objet d’un débat jurisprudentiel et qui a donné lieu à de nombreuses affaires pendantes, auxquelles le Gouvernement lui-même est partie défenderesse. De l’avis des requérants, ce décret-loi a eu les effets suivants :

a) les recours déjà introduits en vue de l’obtention de la réévaluation de l’IIS sont ineffectifs, car certains des requérants en sont privés depuis la date de l’entrée en vigueur du décret-loi (ce grief concerne notamment les requérants du groupe n^o 1, paragraphe 30 ci-dessus) ;

b) les décisions internes définitives reconnaissant les demandes de réévaluation de l’IIS, qui n’ont pas encore reçu exécution et pour lesquelles des procédures d’exécution sont en cours, s’avèrent également ineffectives (groupe n^o 2) et les recours éventuels contre les décisions de rejet des demandes tendant à obtenir la réévaluation sont dénués de leur efficacité en raison de l’entrée en vigueur du décret-loi litigieux entre-temps (requérantes n^os 146 à 148 du groupe n^o 4) ;

c) on préjuge de l’issue des procédures pendantes (notamment en ce qui concerne les requérants du groupe n^o 3 et les requérants n^os 117, 124, 127, 128, 131 et 141 du groupe no 4) ;

d) les nouveaux recours introduits en la matière sont ineffectifs (cela concerne les requérants du groupe no 5).

50.  Enfin, les requérants nos 146 à 148 du groupe no 4 se plaignent pour la première fois dans leurs observations du fait que les décisions accueillant leurs demandes d’indemnité mais rejetant la réévaluation de l’IIS sont aussi ineffectives car elles n’auraient pas trouvé exécution. Les requérantes n^os 146 et 148 indiquent à ce propos avoir introduit des procédures en exécution. Elles dénoncent la violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

51.  Les dispositions pertinentes de la Convention sont ainsi libellées :

Article 6 § 1

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

A.  Sur la recevabilité

52.   Quant aux requérants composant le groupe 5, la Cour note que ceux-ci n’ont pas introduit de recours interne aux fins d’obtenir la réévaluation litigieuse. Dès lors, ils ne sont pas fondés à se plaindre d’une ingérence du pouvoir législatif visant à influer sur le dénouement d’affaires en cours. Partant, l’article 6 § 1 n’est pas applicable en l’espèce, et cette partie de la requête doit être rejetée pour incompatibilité ratione materiae avec la Convention au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

53.  Pour ce qui est des requérants faisant partie du groupe 3, la Cour relève que la procédure qu’ils avaient introduite en vue de l’obtention de la réévaluation litigieuse est à ce jour pendante. Cette partie de la requête est donc prématurée et doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

54.  En ce qui concerne le grief soulevé par les requérantes n^o 146 à 148 concernant l’inexécution des décisions leur ayant reconnu l’indemnité mais ayant rejeté leur demande de réévaluation (paragraphe 50 ci-dessus), la Cour constate que ce grief, introduit après la communication de la requête au gouvernement défendeur, ne constitue pas un aspect des griefs sur lesquels les parties ont échangé leurs observations (voir Piryanik c. Ukraine, n^o 75788/01, §§ 19-20, 19 avril 2005, Nuray Şen c. Turquie (n^o 2), n^o 25354/94, §§ 199-200, 30 mars 2004 et Gallucci c. Italie, n^o 10756/02, §§ 55-57, 12 juin 2007). Compte tenu de ces considérations, à ce stade de la procédure, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu de l’examiner dans le cadre de cet arrêt.

55.  Quant aux autres griefs, la Cour constate qu’ils ne sont pas manifestement mal fondés au sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention, et qu’ils ne se heurtent à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de les déclarer recevables.

B.  Sur le fond

1.  Arguments des parties

56.  Les requérants observent que ceux d’entre eux qui relèvent des groupes 1 et 2 (requérants n^os 1 à 112) ont obtenu des jugements définitifs reconnaissant leur droit à la réévaluation de l’IIS, lesquels, pourtant, sont restés totalement ou partiellement inexécutés.

57.  De plus, les requérantes n^os 146 à 148 soulignent ne pas avoir interjeté appel contre les décisions leur refusant la réévaluation de l’IIS car, selon elles, un éventuel recours n’aurait eu aucune chance de succès.

58.  Le Gouvernement n’a pas présenté d’observations sur le fond de ce grief.

2.  Appréciation de la Cour

59.  Quant au grief tiré de l’article 6 § 1, la Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 § 1 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige (Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, 9 décembre 1994, § 49, série A n^o 301‑B ; Papageorgiou c. Grèce, 22 octobre 1997, § 37, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VI ; National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, 23 octobre 1997, § 112, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VII, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], n^os 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 57, CEDH 1999‑VII, Agrati et autres c. Italie, n^os 43549/08, 6107/09 et 5087/09, § 58, 7 juin 2011 et Maggio et autres c. Italie, n^os 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 et 56001/08, § 43, 31 mai 2011).

60.  De plus, la Cour rappelle que le droit à un procès équitable devant un tribunal, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention, doit s’interpréter à la lumière du préambule de la Convention, qui énonce la prééminence du droit comme élément du patrimoine commun des Etats contractants. Un des éléments fondamentaux de la prééminence du droit est le principe de la sécurité des rapports juridiques, qui veut, entre autres, que la solution donnée de manière définitive à tout litige par les tribunaux ne soit plus remise en cause (Brumărescu c. Roumanie [GC], n^o 28342/95, § 61, CEDH 1999‑VII).

61.  En l’espèce, la Cour note que la question de savoir si l’IIS était soumise à une réévaluation annuelle en fonction du taux d’inflation était au centre d’un débat jurisprudentiel complexe dans lequel l’Etat était partie prenante.

62.  L’adoption du décret-loi n^o 78/2010 a fixé de manière définitive les termes du débat soumis aux juridictions en fournissant une interprétation authentique de la loi n^o 210/1992 dans un sens favorable à l’Etat, puisque ce texte précisait notamment que l’IIS en cause ne pouvait pas être réévaluée.

63.  La Cour constate que ce décret-loi a entraîné les situations suivantes :

- Les requérants qui avait obtenu une décision interne définitive leur reconnaissant un droit à la réévaluation en cause se sont vu refuser celle-ci à partir de la date d’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010 ou bien à partir de l’année 2011 (requérants faisant partie du groupe 1) ;

- Pour d’autres requérants, la décision leur reconnaissant un droit à la réévaluation de l’IIS n’a jamais été exécutée (requérants relevant du groupe 2) ;

- Des requérants dont les procédures en vue d’obtenir la réévaluation de l’IIS étaient pendantes à la date de l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010 ont vu leurs demandes rejetées (requérants n^os 117, 124, 127, 128, 131 et 141 du groupe n^o 4) et les requérantes ayant obtenu une décision rejetant leur demande de réévaluation de l’IIS avant l’entrée en vigueur du décret-loi en question ont estimé ne pas attaquer ces décisions en raison de l’entrée en vigueur dudit décret (requérantes n^os 146 à 148 appartenant au groupe 4).

64.  Même à considérer que la loi d’interprétation authentique en question soit intervenue dans une matière faisant l’objet d’un contentieux à grande échelle, force est de constater que cette loi établissait des critères qui déterminaient l’issue des procédures pendantes (requérants n^os 117, 124, 127, 128, 131 et 141 du groupe n^o 4), privaient d’effet des décisions favorables aux requérants (groupe n^o 1), entraînaient l’interruption de l’exécution des décisions qui leurs étaient favorables (groupe n^o 2) (voir, mutatis mutandis, Brumărescu c. Roumanie, précité, §§ 56-62) et dénuaient d’efficacité les recours éventuels contre les décisions rejetant les demandes de réévaluation de l’IIS (requérantes n^os 146 à 148 du groupe 4). Or, les éléments du dossier, y compris l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011, ne permettent pas de faire apparaître que l’Etat, en prenant ce décret-loi poursuivait un but autre que la préservation de ses intérêts financiers. Ce but ne saurait correspondre à un « impérieux motif d’intérêt général », que d’ailleurs le gouvernement défendeur n’invoque pas.

65.  La Cour note de surcroît que, dans cet arrêt, la Cour constitutionnelle a jugé que ces mêmes critères étaient contraires à l’article 3 de la Constitution en ce qu’ils entraînaient une disparité de traitement entre deux catégories de personnes bénéficiant de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992 (paragraphes 24 et suivants ci-dessus).

66.  Dans ce contexte, la Cour ne peut souscrire à la thèse du Gouvernement selon laquelle l’adoption dudit arrêt, qui avait un effet rétroactif et une portée erga omnes, a définitivement mis fin à la violation alléguée par les requérants.

67.  A titre liminaire, il y a lieu de noter que cet arrêt, concluant à l’inconstitutionnalité du décret-loi n^o 78/2010 dans la mesure où celui-ci prévoyait un traitement discriminatoire entre deux catégories de personnes, ne porte que sur une seule des différentes questions soulevées par les requérants en l’espèce (à savoir, l’un des volets du grief tiré de l’article 14 de la Convention, paragraphes 92 et suivants ci-dessous).

68.  De plus, quant aux effets de cet arrêt sur la situation des requérants, la Cour ne peut que constater que les principes établis par le décret-loi n^o 78/2010 ont persisté dans leur cas, puisqu’ils n’ont pas obtenu la réévaluation de l’IIS même après la date de publication de l’arrêt de la Cour constitutionnelle. Les requérants ont produit des documents à l’appui de leurs allégations (paragraphe 34 ci-dessus).

69.  Ainsi, les informations fournies par le Gouvernement sur le paiement du montant correspondant à la réévaluation de l’IIS pour une partie des requérants à partir de l’année 2012 (paragraphe 40 ci-dessus) n’enlève rien à ce constat. Ces informations ne sont en effet étayées par aucun document et, en tout cas, ne concernent qu’une période donnée. Qui plus est, les informations supplémentaires demandées par le Gouvernement à la région de la Vénétie en vue de clarifier cet aspect des faits de l’affaire n’ont pas été envoyées à la Cour.

70.  Compte tenu de ces considérations, la Cour estime que l’adoption du décret-loi n^o 78/2010 a porté atteinte au principe de la prééminence du droit et au droit des requérants à un procès équitable consacrés par l’article 6 § 1 de la Convention (Maggio et autres c. Italie, précité, §§ 43-50). Il s’ensuit que les exceptions préliminaires soulevées par le Gouvernement (paragraphes 43-47 ci-dessus) ne sauraient être accueillies et qu’il y a eu violation de cette disposition.

71.  Compte tenu du constat de violation de l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour estime qu’il ne s’impose pas de statuer sur le grief tiré de l’article 13 (Papageorgiou c. Grèce, précité, §§ 50-51 et Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France, précité, § 74).

III.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N^o 1 À LA CONVENTION

72.  Les requérants allèguent en outre la violation de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention, arguant qu’en l’absence de réévaluation le montant de l’IIS est voué à perdre progressivement de sa valeur en raison de la dévaluation monétaire. Par ailleurs, l’IIS représenterait entre 90 % et 95 % du montant global de l’indemnité.

L’article 1 du Protocole n^o 1 se lit ainsi :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A.  Sur la recevabilité

73.  La Cour relève que cette partie de la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.

B.  Sur le fond

74.  S’appuyant sur une expertise comptable, les requérants indiquent que ceux d’entre eux qui ont obtenu un jugement définitif reconnaissant leur droit à la réévaluation de l’IIS (soit les requérants relevant des groupes 1 et 2) sont privés tous les mois d’environ 200 euros (EUR).

75.  De plus, les requérants faisant partie des groupes 3, 4 et 5 perçoivent l’indemnité sans réévaluation, ou ne disposent en tout cas d’aucun recours judiciaire interne effectif qui leur permettrait d’obtenir les montants en cause.

76.  Le Gouvernement n’a pas présenté d’observations à cet égard.

1.  Sur l’existence d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention

77.  La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole n^o 1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « biens » peut recouvrir tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris, dans certaines situations bien définies, des créances. Pour qu’une créance puisse être considérée comme une « valeur patrimoniale » tombant sous le coup de l’article 1 du Protocole n^o 1, il faut que le titulaire de la créance démontre que celle-ci a une base suffisante en droit interne, par exemple qu’elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux. Dès lors que cela est acquis, peut entrer en jeu la notion d’« espérance légitime » (Maurice c. France [GC], n^o11810/03, § 63, CEDH 2005‑IX ; Kopecký c. Slovaquie [GC], n^o 44912/98, §§ 42-52, CEDH 2004‑IX et Agrati et autres c. Italie, précité, §§ 73-74)

78.  Compte tenu des considérations exposées au paragraphe 63 ci‑dessus, la Cour considère qu’il ne fait pas de doute que les requérants faisant partie des groupes 1 et 2 bénéficiaient, avant l’intervention du décret-loi n^o 78/2010, d’un intérêt patrimonial qui constituait, sinon une créance à l’égard de la partie adverse, du moins une « espérance légitime » de pouvoir obtenir le paiement des sommes litigieuses, et qui avait ainsi le caractère d’un « bien » au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole nº 1 (voir, notamment, Lecarpentier et autre c. France, n^o 67847/01, § 38, 14 février 2006, et S.A. Dangeville c. France, nº 36677/97, § 48, CEDH 2002‑III). La Cour estime en outre que les requérants faisant partie des groupes 3, 4 et 5, qui ont droit à l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992, sont aussi titulaires d’un tel intérêt depuis, au plus tard, la publication de l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011.

79.  La Cour note d’ailleurs que, le 15 décembre 2012, M^e Massimo Dragone, conseil des requérants, a envoyé au nom de l’ensemble de ceux-ci une injonction aux administrations compétentes (ministère de la Santé, ministère de l’Economie et des Finances, ULSS) afin d’obtenir, entre autres, le versement du montant correspondant à la réévaluation de l’IIS, compte tenu notamment de l’arrêt que la Cour constitutionnelle avait adopté entre-temps, et que cette injonction est restée sans réponse.

80.  L’article 1 du Protocole nº 1 est donc applicable au cas d’espèce.

2.  Sur l’existence d’une ingérence

81.  La Cour constate que le décret-loi litigieux, en réglant le fond de la question de manière définitive et engendrant l’interruption de l’exécution des décisions favorables aux requérants, a entraîné une ingérence dans le droit des requérants au respect de leurs biens. Il lui faut donc rechercher si l’ingérence dénoncée se justifie sous l’angle de l’article 1 du Protocole nº 1.

3.  Sur la justification de l’ingérence

82.  A supposer même que le décret-loi en cause ait été adopté pour une cause d’« utilité publique », au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole n^o 1, la Cour rappelle qu’une ingérence dans le droit au respect des biens doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir, parmi d’autres, Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 69, série A no 2) et qu’un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure privant une personne de sa propriété doit exister (Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, 20 novembre 1995, § 38, série A no 332).

83.  En l’espèce, à la suite de l’adoption du décret-loi no 78/2010, les requérants qui avaient antérieurement obtenu une décision définitive leur reconnaissant un droit à la réévaluation litigieuse ont été privés de leur droit ou n’ont jamais obtenu l’exécution de la décision rendue en leur faveur (requérants appartenant aux groupes 1 et 2). D’autres requérants se sont vu refuser la demande qu’ils avaient introduite en vue d’obtenir cette réévaluation avant l’entrée en vigueur du décret litigieux ou bien n’ont pas attaqué les décisions rejetant leur demandes compte tenu de l’entrée en vigueur dudit décret entre-temps (groupe 4). Quoi qu’il en soit, l’ensemble des requérants n’ont pas bénéficié de la réévaluation de l’IIS, et ce même après la publication de l’arrêt de Cour constitutionnelle.

84.  Dans ce contexte, la Cour doit prendre en compte les pathologies dont les requérants sont ou étaient affectés, six d’entre eux étant décédés au cours de cette procédure (paragraphe 31 ci-dessus). Elle accorde par ailleurs une importance particulière au fait que, selon les informations fournies par les requérants – qui n’ont pas été démenties par le gouvernement défendeur –, l’IIS représente plus de 90 % du montant global de l’indemnité versée aux intéressés. De plus, cette dernière vise (ou visait) à couvrir les coûts des traitements sanitaires des requérants ou de leurs de cujus et, ainsi qu’il ressort de l’expertise médicale envoyée par les requérants, le pronostic concernant les chances de survie et de rétablissement de ceux-ci est (ou était) strictement lié au bénéfice des indemnités (paragraphe 33 ci‑dessus).

85.  De l’avis de la Cour, l’adoption du décret-loi n^o 78/2010 a donc fait peser une « charge anormale et exorbitante » sur les requérants et l’atteinte portée à leurs biens a revêtu un caractère disproportionné, rompant le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux des individus (voir, mutatis mutandis, Lecarpentier et autres, précité, §§ 48 à 53, Agrati et autres, précité, §§ 77-85).

86.  Il s’ensuit que les exceptions préliminaires soulevées par le Gouvernement (paragraphes 43-48 ci-dessus) ne sauraient être accueillies et qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n^o 1.

IV.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 2 DE LA CONVENTION

87.  Invoquant l’article 2 de la Convention, les requérants allèguent que, en l’absence de réévaluation de l’IIS, le montant perçu par eux-mêmes ou par leur de cujus est ou était très faible par rapport aux besoins des personnes contaminées, toutes atteintes de maladies graves en termes de soins, visites médicales spécialisées et assistance sanitaire. Sous l’angle de cet article, ils dénoncent aussi la violation de leur droit à la vie et à la santé. L’article 2 est ainsi libellé :

« 1.  Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi.

2.  La mort n’est pas considérée comme infligée en violation de cet article dans les cas où elle résulterait d’un recours à la force rendu absolument nécessaire :

a)  pour assurer la défense de toute personne contre la violence illégale ;

b)  pour effectuer une arrestation régulière ou pour empêcher l’évasion d’une personne régulièrement détenue ;

c)  pour réprimer, conformément à la loi, une émeute ou une insurrection. »

88.  Les requérants réitèrent leur grief et font valoir que six parmi les requérants originaires sont décédés au courant de la procédure devant la Cour.

89.  Le Gouvernement n’a pas présenté d’observations.

90.  La Cour note que, tel qu’il est formulé par les requérants, ce grief se prête à une analyse sous l’angle de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention, étant entendu que, maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause, elle n’est pas liée par celle que leur attribuent les requérants ou les gouvernements (Guerra et autres c. Italie, 19 février 1998, § 44, Recueil des arrêts et décisions 1998-I).

91.  Compte tenu des conclusions auxquelles elle est parvenue au paragraphe 86 ci-dessus, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu de statuer en l’espèce.

V.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 14 DE LA CONVENTION ET 1 DU PROTOCOLE N^o 12 À LA CONVENTION

92.  Les requérants se plaignent de la violation de l’article 14 de la Convention et de l’article 1 du Protocole n^o 12 à la Convention, combinés avec l’article 2 de la Convention, sous deux volets.

a) Ils font valoir qu’à la différence d’eux-mêmes, les personnes ayant subi un dommage à la suite de vaccinations obligatoires et celles affectées par le « syndrome de la thalidomide » bénéficient, selon la loi n^o 229/2005 et le décret du ministère du Travail n^o 163/2009, de la réévaluation de l’IIS prévue par la loi n^o 210/1992.

b) Les requérants dénoncent ensuite une discrimination :

– entre ceux d’entre eux qui n’ont jamais bénéficié de la réévaluation litigieuse et les personnes qui en ont bénéficié jusqu’au 31 mai 2010 ;

– entre ceux d’entre eux pour lesquels l’affaire était encore pendante à la date de l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010 et les personnes qui ont obtenu une décision interne définitive ayant reconnu leur droit à la réévaluation litigieuse avant cette date ;

– entre ceux d’entre eux qui sont privés de la réévaluation depuis la date de l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010 et les personnes qui n’ont pas perdu cet avantage.

Les articles en cause se lisent ainsi :

Article 14 de la Convention

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Article 1 du Protocole n^o 12 à la Convention

« 1.  La jouissance de tout droit prévu par la loi doit être assurée, sans discrimination aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.

2.  Nul ne peut faire l’objet d’une discrimination de la part d’une autorité publique quelle qu’elle soit fondée notamment sur les motifs mentionnés au paragraphe 1. »

A.  Sur la recevabilité

93.  En ce qui concerne le grief tiré de l’article 1 du Protocole n^o 12 à la Convention, la Cour relève d’emblée que ce Protocole, signé par le gouvernement défendeur le 4 novembre 2000, n’a toutefois pas encore été ratifié par l’Italie. Cette partie de la requête doit donc être rejetée pour incompatibilité ratione personae avec les dispositions de la Convention, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

94.  Pour ce qui est du grief tiré de l’article 14 de la Convention, la Cour relève que les requérants invoquent ce grief combiné avec l’article 2 de la Convention. Compte tenu de sa conclusion selon laquelle ce dernier grief se prête à être examiné sous l’angle de l’article 1 du Protocole n^o 1, la Cour estime que la doléance des requérants tirée de l’article 14 de la Convention doit être examinée conjointement avec ce dernier article.

95.  Quant aux différents aspects de ce grief, la Cour relève tout d’abord que la Cour constitutionnelle, dans son arrêt n^o 293/2011, a conclu qu’aucune disparité ne pouvait être décelée en l’espèce entre les requérants et les personnes ayant subi un dommage à la suite de vaccinations obligatoires.

96.  Dans ce contexte, la haute juridiction a renvoyé à son arrêt n^o 423/2000, dans lequel elle avait estimé que la vaccination obligatoire, qui dérivait de l’existence d’un intérêt public à la santé collective, impliquait que la collectivité participât aux difficultés dans lesquelles pouvait se trouver un individu ayant coopéré à la poursuite d’un tel intérêt. De l’avis de la Cour constitutionnelle, il n’en allait pas de même pour les personnes infectées à la suite de transfusions, pour lesquelles une obligation générale de solidarité de la société ne pouvait pas être imposée.

97.  La Cour ne voit pas de raison valable pour conclure différemment en l’espèce. Elle partage donc l’avis des juridictions internes selon lequel les deux catégories de personnes en question ne sont pas dans une situation comparable. En conséquence, elle rejette cette partie de la requête pour défaut manifeste de fondement au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

98.  Pour le surplus, la Cour relève que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention et qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

B.  Sur le fond

99.  Les requérants font d’abord valoir que, si l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011 a éliminé la discrimination existant entre les requérants et les personnes affectées par le « syndrome de la thalidomide », il n’en va pas de même pour la discrimination entre les requérants et les personnes ayant subi un dommage à la suite de vaccinations obligatoires, ces dernières bénéficiant en effet de la réévaluation de l’IIS prévue par la loi n^o 210/1992.

100.  Le Gouvernement n’a pas formulé d’observations sur ce point.

101.  La Cour observe d’abord que, pour ce qui est de la discrimination alléguée existant entre les requérants et les personnes affectées par le « syndrome de la thalidomide », la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnel cet aspect du décret-loi n^o 78/2010 dans son arrêt n^o 293/2011. Il n’en demeure pas moins que, dans l’état actuel des choses, cet arrêt est resté sans effet vis-à-vis des requérants.

102.  Enfin, pour ce qui est du deuxième volet du grief soulevé par les requérants (paragraphe 92, point b, ci-dessus), la Cour ne peut que souscrire à la thèse des requérants selon laquelle l’entrée en vigueur du décret-loi n^o 78/2010 a entraîné une disparité quant au bénéfice de la réévaluation de l’IIS entre personnes qui, titulaires de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992, se trouvent dans une situation comparable.

103.  Eu égard également aux considérations exposées ci-dessus, en particulier à son constat de violation de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention, la Cour estime que l’article 14 a été méconnu quant à cette partie du grief. Il s’ensuit que les exceptions préliminaires soulevées par le Gouvernement (paragraphes 43-48 ci-dessus) ne sauraient être accueillies et qu’il y a eu violation de cette disposition.

VI.  SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 17 DE LA CONVENTION

104.  Les requérants soutiennent que la situation qu’ils dénoncent enfreint également le principe d’interdiction de l’abus de droit, tel que garanti par l’article 17 de la Convention. Cet article est ainsi libellé :

« Aucune des dispositions de la (...) Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un Etat, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d’accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la (...) Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à [la] Convention. »

105.  La Cour constate que les requérants n’ont pas suffisamment étayé ce grief, et estime que celui-ci doit donc être déclaré irrecevable pour défaut manifeste de fondement au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

VII.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 46 DE LA CONVENTION

106.  Aux termes de l’article 46 de la Convention :

« 1. Les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties.

2. L’arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l’exécution. »

A.  Arguments des parties

107.  Le Gouvernement soutient que tant l’application de la procédure de l’« arrêt pilote » que le traitement prioritaire accordé à cette affaire ne constituent pas des mesures appropriées en l’espèce. Selon lui, il aurait été préférable que la Cour invitât les requérants à fournir des renseignements sur l’existence d’une procédure interne susceptible d’éviter ou de redresser les violations alléguées de la Convention et, le cas échéant, qu’elle suspendît l’examen de la requête.

108.  Les requérants ne s’opposent pas à l’application de la procédure « pilote », sauf si celle-ci devait impliquer la suspension de l’examen de la présente affaire.

B.  Appréciation de la Cour

1.  Principes généraux pertinents

109.  Afin de faciliter une mise en œuvre effective de ses arrêts, la Cour peut adopter une procédure d’« arrêt pilote » lui permettant de mettre clairement en lumière, dans son arrêt, l’existence de problèmes structurels à l’origine des violations et d’indiquer les mesures ou actions particulières que l’Etat défendeur devra prendre pour y remédier (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, §§ 189-194 et son dispositif, CEDH 2004‑V et Hutten-Czapska c. Pologne [GC], no 35014/97, §§ 231-239 et son dispositif, CEDH 2006‑VIII).

110.  La procédure d’« arrêt pilote » vise ainsi à inciter l’Etat défendeur à trouver, au niveau national, une solution aux nombreuses affaires individuelles nées du même problème structurel, donnant ainsi effet au principe de subsidiarité qui est à la base du système de la Convention de manière que la Cour n’ait pas à réitérer son constat de violation dans une longue série d’affaires comparables (Bourdov c. Russie (n^o 2), n^o 33509/04, § 127, CEDH-2009 et Broniowski, précité, § 193).

111.  Cette procédure a pour objet de faciliter la résolution la plus rapide et la plus effective d’un dysfonctionnement systémique affectant la protection du droit conventionnel en cause dans l’ordre juridique interne (Wolkenberg et autres c. Pologne (déc.), n^o 50003/99, § 34, CEDH-2007 (extraits)). Si elle doit tendre principalement au règlement de ces dysfonctionnements, l’action de l’Etat défendeur peut aussi comprendre l’adoption de solutions ad hoc telles que des règlements amiables avec les requérants ou des offres unilatérales d’indemnisation, en conformité avec les exigences de la Convention (Bourdov (n^o 2), précité, § 127).

2.  Application de ces principes en l’espèce

a)  Sur l’existence d’une situation appelant l’application de la procédure de l’« arrêt pilote » en l’espèce

112.  La Cour relève que, comme le Gouvernement le reconnaît, des milliers de personnes ont introduit des recours internes visant à l’obtention de la réévaluation de l’IIS (paragraphe 43 ci-dessus). De plus, elle constate avoir été saisie de nombreuses requêtes ayant le même objet que la présente affaire^[12]. La question en examen concerne d’ailleurs potentiellement toute personne infectée à la suite de transfusions de sang bénéficiant de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992.

113.  Il ne fait donc pas de doute que les violations des droits des requérants que la Cour a constatées en l’espèce ne concernent pas des incidents isolées mais sont le résultat d’un problème systémique découlant notamment de la non-reconnaissance par les autorités compétentes de la réévaluation de l’IIS, même à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011 (voir, mutatis mutandis, Hutten-Czapska c. Pologne, précité, § 237).

114.  Cette situation, qui touche ou est susceptible de toucher encore à l’avenir de nombreuses personnes, constitue une pratique incompatible avec la Convention.

115.  Conformément aux critères établis dans sa jurisprudence, la Cour décide d’appliquer la procédure de l’« arrêt pilote » en l’espèce, eu égard au nombre de personnes potentiellement concernées en Italie et aux arrêts de violation auxquels les requêtes mentionnées pourraient donner lieu (Maria Atanasiu et autres c. Roumanie, n^os 30767/05 et 33800/06, §§ 217-218, 12 octobre 2010 et Torreggiani et autres c. Italie, n^os 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09, 35315/10 et 37818/10, §§ 90, 8 janvier 2013). Elle relève aussi le besoin urgent d’offrir aux personnes concernées un redressement approprié à l’échelon national (Bourdov (n^o 2), précité, §§ 129-130).

b)  Mesures à caractère général

116.  La Cour rappelle que ses arrêts ont un caractère essentiellement déclaratoire et qu’il appartient en principe à l’État défendeur de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les moyens de s’acquitter de son obligation juridique au regard de l’article 46 de la Convention (Scozzari et Giunta c. Italie [GC], nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH 2000‑VIII).

117.  Elle relève aussi qu’une fois la défaillance structurelle identifiée, il appartient aux autorités nationales de prendre, rétroactivement s’il le faut, les mesures de redressement nécessaires (Broniowski, précité, § 193).

118.  En l’espèce, elle note qu’en tout état de cause le Gouvernement a reconnu l’effet rétroactif et la portée erga omnes de l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011 (paragraphe 45 ci-dessus).

119.  Par ailleurs, par son ordonnance no 10769 du 21 juin 2012 la Cour de cassation (paragraphe 29 ci-dessus) a clarifié que l’arrêt de la Cour constitutionnelle n^o 293/2011 devait être interprété comme ayant effet rétroactif également pour la période antérieure au 28 décembre 2007, date de l’entrée en vigueur de la loi garantissant le bénéfice de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992 aux personnes affectées par le « syndrome de la thalidomide ».

120.  A la lumière de ces éléments, la Cour invite l’Etat défendeur à fixer, dans les six mois à partir du jour où le présent arrêt deviendra définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention, en coopération avec le Comité des Ministres, un délai impératif dans lequel il s’engage à garantir, par des mesures légales et administratives appropriées, la réalisation effective et rapide des droits en question (voir, mutatis mutandis, Ananyev et autres c. Russie, n^os 42525/07 et 60800/08, § 234, 10 janvier 2012). Le Gouvernement italien est appelé notamment à payer, dans le délai ainsi établi, un montant correspondant à la réévaluation de l’IIS à toute personne bénéficiant de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992, à partir du moment où cette dernière lui a été reconnue, que l’intéressé ait ou n’ait pas introduit une procédure visant l’obtention de celle-ci.

c)  Procédure à suivre dans les affaires similaires

121.  La Cour rappelle qu’elle peut se prononcer dans l’arrêt pilote sur la procédure à suivre dans l’examen de toutes les affaires similaires (voir Xenides-Arestis c. Turquie, n^o 46347/99, § 50, 22 décembre 2005).

122.  A cet égard, elle décide qu’en attendant que les autorités internes adoptent les mesures nécessaires sur le plan national dans le délai qui sera fixé à cet effet selon les modalités indiquées au paragraphe 120 ci-dessus, l’examen des requêtes non communiquées ayant le même objet que la présente affaire sera ajourné pendant une période d’un an à compter de la date à laquelle le présent arrêt sera devenu définitif. Réserve est faite de la faculté pour la Cour, à tout moment, de déclarer irrecevable une affaire de ce type ou de la rayer de son rôle à la suite d’un accord amiable entre les parties ou d’un règlement du litige par d’autres moyens, conformément aux articles 37 et 39 de la Convention.

VIII.  SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

123.  Aux termes de l’article 41 de la Convention,

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

124.  Les requérants réclament 1 144 555,63 EUR au total au titre du préjudice matériel ainsi qu’un montant global de 8 890 200 EUR au titre du préjudice moral qu’ils auraient subi. Les sommes réclamées pour chacun des requérants sont indiquées dans le tableau annexé au présent arrêt.

125.  Quant au calcul du dommage matériel, les requérants ont utilisé un rapport d’expertise comptable (qui atteste du montant de la réévaluation calculé selon le « taux d’inflation programmé » - tasso di inflazione programmato-). Pour ce qui est du préjudice moral, les requérants ont déterminé un montant de base auquel ils ont appliqué un pourcentage de majoration variant en fonction de plusieurs facteurs (tels que, par exemple, la gravité de la pathologie dont ils sont atteints, les perspectives de décès ou le fait d’avoir été contaminé à un âge précoce).

126.  Le Gouvernement indique être dans l’impossibilité de contredire avec précision les sommes indiquées par les requérants au titre du préjudice matériel dans les délais fixés par la Cour. Quant à la demande de préjudice moral, le Gouvernement l’estime excessive.

127.  Les requérants demandent également 1 000 EUR chacun pour les frais et dépens engagés devant la Cour ainsi que le remboursement des frais et dépens exposés par ceux d’entre eux qui ont introduit des procédures internes. Les requérants ont produit la copie des factures y relatives.

128.  Le Gouvernement indique qu’aucune somme ne devrait être accordée pour les frais et dépens, eu égard au fait, notamment, que certains des requérants sont dans des situations similaires.

129.  La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord et à la lumière de toute mesure que le gouvernement défendeur pourrait prendre en exécution du présent arrêt (voir, mutatis mutandis, Broniowski, précité, § 198).

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1.  Joint au fond les exceptions préliminaires soulevées par le Gouvernement et les rejette ;

 

2.  Déclare la requête recevable quant au grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention en ce qui concerne les requérants faisant partie des groupes 1 (requérants n^os 1 à 102), 2 (requérants n^os 103 à 112) et 4 (requérants n^os 146 à 148 et n^os 117, 124, 127, 128, 131 et 141) ;

 

3.  Déclare la requête recevable quant au grief tiré de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention ;

 

4.  Déclare qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 2 de la Convention ;

 

5.  Déclare qu’il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré de l’article 13 de la Convention ;

 

6.  Déclare la requête recevable quant au grief tiré de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention, exception faite pour la partie de ce grief concernant la discrimination alléguée entre les requérants et les personnes ayant subi un dommage à la suite de vaccinations obligatoires ;

 

7.  Déclare la requête irrecevable pour le surplus ;

 

8.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention ;

 

9.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention ;

 

10.  Dit qu’il y a eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention ;

 

11.  Dit que l’État défendeur devra fixer, dans les six mois à partir du jour où le présent arrêt deviendra définitif en vertu de l’article 44 § 2 de la Convention, en coopération avec le Comité des Ministres, un délai ayant nature obligatoire dans lequel il s’engage à garantir, par des mesures légales et administratives appropriées, la réalisation effective et rapide des droits en question, notamment à travers le payement de la réévaluation de l’IIS à toute personne bénéficiant de l’indemnité prévue par la loi n^o 210/1992 à partir du moment où cette dernière lui a été reconnue et indépendamment de ce que l’intéressé ait ou pas introduit une procédure visant l’obtention de celle-ci ;

 

12.  Dit que, en attendant l’adoption des mesures ci-dessus, la Cour ajournera la procédure dans toutes les affaires non encore communiquées ayant le même objet que la présente affaire pendant une période d’un an à compter de la date à laquelle le présent arrêt sera devenu définitif tout en se réservant la faculté, à tout moment, de déclarer irrecevable une affaire de ce type ou de la rayer du rôle à la suite d’un accord amiable entre les parties ou d’un règlement du litige par d’autres moyens, conformément aux articles 37 et 39 de la Convention ;

 

13.  Dit que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve pas en état. En conséquence,

a) la réserve en entier ;

b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;

c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 3 septembre 2013, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

Stanley Naismith                                                 Danutė Jočienė
     Greffier                                                            Présidente

 

 

 

LISTE DES REQUÉRANTS (REQUÊTE N^o 5376/11)

(anonymat accordé-)