SENTENZA N. 49
ANNO 2006
Commenti alla decisione di
I. Gabriella Rosa, Guida alla lettura della sentenza
n. 49/06 in tema di 'condono edilizio straordinario (per gentile concessione della Rivista telematica Federalismi.it )
II. B. Molinaro, Nuovo condono edilizio
e leggi regionali. Il caso "Campania”: no della
Consulta alla legge fuori tempo massimo (per gentile concessione della
Rivista telematica Lexitalia.it)
III. Daria de Pretis
, Condono edilizio e Regioni: la Corte mantiene le sue
promesse (per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 26, comma 4; 29, comma 2 (e ivi richiamato art. 8, comma 3); 32; 33, commi 1, 2, 3 (eccettuata lettera d) e 4; 34, commi 1 e 2, lettera a), della legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza e controllo dell’attività edilizia ed applicazione della normativa statale di cui all’articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326); dell’articolo 2, commi 1, 2, 5, lettera c), e 6, della legge della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia di sanatoria edilizia straordinaria); dell’articolo 3, commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi); degli articoli 1, comma 1, limitatamente alle parole «salvo quanto disposto dalla presente legge»; 2, commi 1 e 2; 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi); dell’articolo 3, commi 1, lettere a) e c), e 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono edilizio); degli articoli 19; 20, comma 1, lettere a) e c); 21, comma 1, lettere c), d), e) ed h), e 27, comma 4, della legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia edilizia); e degli articoli 1; 3 (eccettuate le lettere b) e d) del comma 2); 4; 6, commi 1, 2 e 5; 8, della legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri, notificati il 20, il 27, il 29 dicembre 2004, il 7 e il 13 gennaio 2005 e depositati in cancelleria il 23, il 30 dicembre 2004 e il 7, l’11 e il 19 gennaio 2005 ed iscritti ai nn. 114 e 115 del registro ricorsi 2004 e ai nn. 2, 3, 7, 8 e 9 del registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Emilia-Romagna, Toscana, Marche, Lombardia, Veneto, Umbria e Campania;
udito nell’udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri,
Giandomenico Falcon e Fabio Dani per
Ritenuto
in fatto
1. – Con ricorso n. 114 del 2004,
notificato il 20 dicembre 2004 e depositato il 23 dicembre 2004, il Presidente
del Consiglio di ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, ha impugnato alcune disposizioni della legge regionale
dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell’attività edilizia ed applicazione della normativa statale di
cui all’articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con
modifiche dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), e segnatamente l’art. 26,
comma 4, l’art. 29, comma 2 (e, per quanto ivi richiamato, l’art. 8, comma 3),
l’art. 32, l’art. 33, commi da
Con ricorso n. 115 del 2004,
notificato il 27 dicembre 2004 e depositato il 30 dicembre 2004, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 2, commi 1, 2, 5 (limitatamente
alla lettera c) e 6, della legge
della Regione Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in materia di sanatoria edilizia straordinaria).
Con ricorso n. 2 del 2005,
notificato il 29 dicembre 2004 e depositato il 7 gennaio 2005, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 3 (eccettuato il comma 4) della
legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi).
Con ricorso n. 3 del 2005,
notificato il 29 dicembre 2004 e depositato il 7 gennaio 2005, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, comma 1 (limitatamente alle
parole «salvo quanto disposto dalla presente legge»), l’art. 2, commi 1 e 2, e
l’art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di
illeciti edilizi).
Con ricorso n. 7 del 2005,
notificato il 7 gennaio 2005 e depositato in data 11 gennaio 2005, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art 3, commi 1, lettera a)
e c), e 3, della legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di condono edilizio).
Con ricorso n. 8 del 2005,
notificato il 7 gennaio 2005 e depositato in data 11 gennaio 2005, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione
Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme
sulla vigilanza, responsabilità, sanzioni e sanatoria in materia edilizia),
limitatamente all’art. 20, comma 1, lettere a)
e c); all’art. 21, comma 1, lettere c), d)
e) ed h); agli artt. 19 e 27, comma 4 (tali
ultime due disposizioni sono impugnate in virtù della loro asserita
«connessione” con le altre).
Con ricorso n. 9 del 2005,
notificato il 13 gennaio 2005 e depositato il 19 gennaio 2005, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, l’art. 3 (eccettuate le
lettere b e d del comma 2), l’art. 4, l’art. 6 (soltanto i commi
1, 2 e 5) e l’art. 8 della legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10
(Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, articolo 32, così come modificato dalla legge 24
novembre 2003, n. 326, di conversione e successive modifiche ed integrazioni).
Le disposizioni impugnate, nella
prospettazione del ricorrente, incorrerebbero nella violazione degli artt. 3
(sotto diversificati profili), 42, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e),
l), s), 117, terzo comma, 119 della Costituzione, nonché del principio
di autonomia degli enti locali.
Inoltre, per ciò che
riguarda tutte le disposizioni impugnate della legge n. 10 del 2004 della
Regione Campania, il ricorrente rileva che questa legge sarebbe stata emanata
il 18 novembre 2004, e dunque quando era oramai scaduto il termine del 12
novembre 2004 stabilito dall’art. 5, comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168 (Interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica), convertito con modificazioni nella
legge 30 luglio 2004, n. 191. Pertanto si dovrebbe verificare la legittimità
costituzionale di tutte le disposizioni impugnate alla luce dell’art. 117,
terzo comma, Cost. e del principio di «leale collaborazione».
2. – In particolare, in
relazione alla legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, l’Avvocatura
generale dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 26, comma 4, il quale dispone che «le
opere edilizie autorizzate e realizzate in data antecedente all’entrata in
vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme
sulla edificabilità dei suoli), che presentino difformità eseguite nel
corso dell’attuazione del titolo edilizio originario, si ritengono sanate,
fermo restando il rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza»,
poiché violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., dal momento che introdurrebbe
– peraltro in contrasto con la tendenza alla riduzione dell’ambito applicativo
della sanatoria propria di altre norme della stessa legge regionale – «una
sanatoria straordinaria gratuita ed ope legis non
sorretta da alcun principio fondamentale determinato dallo Stato, e
contrastante con le esigenze della finanza pubblica»; inoltre la medesima norma
violerebbe l’art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una discriminazione tra i
proprietari basata sulla diversa collocazione temporale degli illeciti,
consentendo la sanatoria ex lege solo per
quelli più risalenti nel tempo;
b) e c) dell’art. 29, comma 2, il quale
stabilisce che «qualora in sede di definizione della domanda di sanatoria o di controlli
successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione del professionista
abilitato» contenga dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai fini del
conseguimento del titolo, «trova applicazione quanto disposto dall’articolo 8,
comma 3», nonché dell’art. 8, comma 3, per quanto richiamato dall’art. 29,
secondo il quale «nel caso in cui il titolo abilitativo contenga dichiarazioni
non veritiere del progettista necessarie ai fini del conseguimento del titolo
stesso, l’Amministrazione comunale ne dà notizia all’Autorità giudiziaria
nonché al competente Ordine professionale, ai fini dell’irrogazione delle
sanzioni disciplinari», in quanto entrambe le summenzionate disposizioni
violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in relazione
alla materia dell’«ordinamento civile e penale», nonché dell’art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto contrasterebbero con la competenza statale concorrente
in materia di «professioni»;
d) dell’art. 32, il
quale disciplina in linea generale gli interventi non ammessi a sanatoria,
aggiungendo a quelli ritenuti tali dalla normativa statale di principio, anche
gli interventi e le opere «per la cui realizzazione siano stati utilizzati
contributi pubblici erogati successivamente al
e) dell’art. 33, comma
1, il quale dispone che «in tutto il territorio della Regione non è ammesso il
rilascio dei titoli in sanatoria per la costruzione di nuovi manufatti edilizi
fuori terra o interrati realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica
o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31
marzo 2003». Tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.,
perché, escludendo dalla assoggettabilità al condono edilizio i nuovi
manufatti, contrasterebbe con la norma statale di principio di cui all’art. 32,
comma 25, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni
urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, della legge 24
novembre 2003, n. 326, secondo la quale non può essere esclusa – ma,
eventualmente, soltanto delimitata – la sanabilità delle nuove costruzioni
residenziali di modeste dimensioni realizzate in contrasto con gli strumenti
urbanistici. Contrasterebbe, inoltre, con l’art. 117, secondo comma, lettere a)
ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle materie – affidate alla
competenza esclusiva dello Stato – «dei rapporti con l’Unione europea», della
«moneta» e «del sistema tributario e contabile dello Stato», nonché con l’art.
117, terzo comma, con l’art. 119 Cost. e la potestà statale di coordinamento
della finanza pubblica, con l’art. 81 Cost. in quanto inciderebbe negativamente
sulla copertura finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul
gettito del condono edilizio», determinando una «indebita turbativa
dell’equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; con l’art. 3, Cost., in
quanto la restrizione dell’ambito applicativo della disciplina statale del
condono edilizio comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza; con
l’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. relativamente alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento
civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di illecito urbanistico
riceverebbe nella Regione, per effetto dell’applicazione della norma impugnata,
un diverso trattamento giudiziario;
f) dell’art. 33, commi
2 e 3, nella parte in cui riduce in modo sostanziale l’ammissibilità della
sanatoria per gli ampliamenti e le sopraelevazioni, discostandosi dai limiti
previsti dall’art. 32, comma 25, decreto-legge n. 269 del 2003. Tale disposizione
violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., perché, riducendo irrazionalmente e
irragionevolmente l’ambito degli interventi ammessi al condono edilizio,
contrasterebbe con l’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del
2003, l’art. 117, secondo comma, lettere a)
ed e), l’art. 117, terzo comma,
nonché l’art. 119 Cost., in quanto ridurrebbe il gettito finanziario previsto
dalla normativa statale sul condono edilizio, in tal modo incidendo su materie
di competenza statale esclusiva («rapporti dello Stato con l’Unione europea»,
«moneta») e concorrente («coordinamento della finanza pubblica»); l’art. 81
Cost. in quanto avrebbe effetto sulla copertura finanziaria di molte leggi di
spesa che «fanno affidamento sul gettito del condono edilizio», determinando
una «indebita turbativa dell’equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»;
l’art. 3, Cost., in quanto la restrizione dell’ambito applicativo della
disciplina statale del condono edilizio comporterebbe una violazione del
principio di uguaglianza; l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in relazione alla competenza
statale esclusiva in materia di ordinamento civile e penale, dal momento che la
medesima tipologia di illecito urbanistico riceverebbe, per effetto
dell’applicazione della norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario;
l’art. 3 Cost. nella parte in cui introduce, per gli edifici bifamiliari (art.
32, comma 3, lettera b), un limite (
g) dell’art. 33, comma
3 (ad eccezione della lettera d), concernente gli ampliamenti e le
sopraelevazioni di manufatti esistenti, e dell’art. 34, comma 2, concernente
gli interventi di ristrutturazione edilizia, nella parte in cui ammettono
(soltanto) la sanatoria straordinaria di interventi edilizi «che siano conformi
alla legislazione urbanistica ma che contrastino con le prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003», poiché violerebbero
l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la normativa
statale di principio relativa alla individuazione degli interventi ammissibili
a sanatoria, non essendo chiara la portata del requisito della conformità alla
legislazione urbanistica e potendo esso determinare una ridottissima
possibilità di applicazione del condono, anche in relazione ad abusi minori;
h) dell’art. 33, comma
4, il quale stabilisce che «qualora gli ampliamenti di cui al comma 3, lettera a),
punto 1), riguardino edifici con originaria funzione diversa da quella
abitativa, tali immobili sono obbligati a mantenere una destinazione d’uso non
abitativa nei venti anni successivi alla data di entrata in vigore della
presente legge», nella parte in cui vincola per venti anni la destinazione
d’uso degli immobili condonati, poiché violerebbe gli artt. 3, 117, secondo
comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, 119, 81 Cost.,
«l’autonomia degli enti locali in relazione all’esercizio della potestà
urbanistica», l’art. 42 Cost. e la disciplina costituzionale della proprietà
privata;
i) e l) dell’art. 34, comma 1, il quale
esclude dalla sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia «realizzati
in contrasto con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, fatto salvo quanto
disposto dal comma 2», senza «distinguere tra ristrutturazioni per le quali è
necessario permesso di costruire e ristrutturazioni a volumetria e superficie
utile lorda invariate» (che non comportano, di regola, alterazioni del carico
urbanistico, e dunque non implicano oneri per la riqualificazione urbana a
carico delle comunità locali), nonché dell’art. 34, comma 2, il quale ammette a
sanatoria gli interventi di ristrutturazione purché ricorrano le condizioni
elencate e siano conformi alla legislazione urbanistica, ed in particolare, la
lettera a), la quale ammette a sanatoria gli interventi di
ristrutturazione edilizia che «non comportino aumento delle unità immobiliari,
fatte salve quelle ottenute attraverso il recupero ai fini abitativi dei
sottotetti, in edifici residenziali bifamiliari e monofamiliari», poiché violerebbero
l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la normativa
statale di principio che non prevede tali limitazioni.
3. – Con riguardo alla
legge regionale della Toscana n. 53 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 2, comma
1, nella parte in cui ammette alla sanatoria edilizia soltanto «le opere e gli
interventi (…) realizzati con variazioni essenziali dal titolo abilitativo o
comunque in difformità rispetto ad esso», escludendo dall’ambito di
applicazione del condono gli immobili realizzati in assenza di permesso di
costruire, ed inoltre, nella parte in cui subordina la sanabilità al «rispetto
dei limiti indicati dal comma 2». Tale disposizione violerebbe l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto, nel circoscrivere i limiti di volumetria e
nell’escludere del tutto tipologie di abusi dall’ambito degli interventi
ammessi alla sanatoria, contrasterebbe con il principio fondamentale posto
dalle norme statali concernenti il condono edilizio che consente alle Regioni
soltanto la possibilità di «specificare i limiti (quantitativi e non) della
sanabilità», nonché di «limare entro margini di ragionevole tollerabilità (…)
le volumetrie massime previste dal legislatore statale»; l’art. 117, secondo
comma, lettere a) ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle
materie – affidate alla competenza esclusiva dello Stato – dei «rapporti con
l’Unione europea», della «moneta» e del «sistema tributario e contabile dello
Stato»; l’art. 117, terzo comma, e l’art. 119 Cost. e la potestà statale di
coordinamento della finanza pubblica; l’art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe
il gettito derivante dal condono edilizio sul quale più leggi del Parlamento
farebbero affidamento, ledendo «le potestà statali di governo della finanza
pubblica», e potendo «essere considerato indebita turbativa dell’equilibrio
finanziario del Paese nel suo insieme»; l’art. 3 Cost. ed il principio di
eguaglianza; l’art. 117, comma 2, lettera l),
Cost., in relazione alla competenza esclusiva statale in esso prevista nelle
materie dell’ordinamento civile e penale, in ragione della «asistematicità»
delle pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero chiamati a
rendere in applicazione della normativa impugnata;
b) dell’art. 2, comma
2, che individua gli interventi non suscettibili di sanatoria, poiché
violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost. in quanto si discosterebbe
«eccessivamente» e «irrazionalmente», dai «limiti quantitativi» alla sanabilità
di ampliamenti e ristrutturazioni, previsti dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003; violerebbe, altresì, l’art. 117, secondo comma, lettere a)
ed e), Cost., in quanto inciderebbe nelle materie – affidate alla
competenza esclusiva dello Stato – dei «rapporti con l’Unione europea», della
«moneta» e del «sistema tributario e contabile dello Stato»; l’art. 117, terzo
comma, e l’art. 119 Cost. e la potestà statale di coordinamento della finanza
pubblica; l’art. 81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito derivante dal condono
edilizio sul quale più leggi del Parlamento farebbero affidamento, ledendo «le
potestà statali di governo della finanza pubblica», e potendo «essere
considerato indebita turbativa dell’equilibrio finanziario del Paese nel suo
insieme»; l’art. 3 Cost. ed il principio di eguaglianza; l’art. 117, comma 2,
lettera l), Cost., in relazione alla
competenza esclusiva statale in esso prevista nelle materie dell’ordinamento
civile e penale, in ragione della «asistematicità»
delle pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero chiamati a
rendere in applicazione della normativa impugnata;
c) dell’art. 2, comma
5, lettera c), il quale esclude del
tutto dalla sanatoria «le opere e gli interventi in contrasto con le
destinazioni d’uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici
vigenti al momento dell’entrata in vigore» della medesima legge, poiché
violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost, introducendo «un limite non sorretto
da (un) principio determinato dal legislatore statale», nonché in quanto
consentirebbe, «nella concreta applicazione» della normativa, «discrezionalità
non compatibili con la ‘meccanica’ di un condono edilizio»;
d) dell’art. 2, comma
6, ai sensi del quale, «qualora i vincoli di cui al comma 4 e al comma 5,
lettera a), siano istituiti dopo l’entrata in vigore della presente legge, si
applica quanto previsto dall’articolo 32 della l. n. 47/1985. Si applica
ugualmente l’articolo 32 della l. n. 47/1985 per la sanatoria delle opere di
cui al comma 5, lettera a), conformi agli strumenti urbanistici», laddove
sembra attribuire ai vincoli istituiti dopo l’entrata in vigore della legge de qua «la forza di impedire la
sanatoria straordinaria», poiché violerebbe gli artt. 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost.; l’art. 3 Cost., in quanto il principio di eguaglianza
sarebbe «irrazionalmente leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di
travolgere in futuro ed in modo discrezionale l’affidamento del cittadino che
autodenuncia l’abuso edilizio»; l’art. 97 Cost. ed i principi di imparzialità e
buon andamento dell’amministrazione.
4. – In relazione alla
legge regionale della Regione Marche n. 23 del 2004, l’Avvocatura generale
dello Stato afferma la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 3, commi
1 e 3, nella parte in cui introduce limiti quantitativi all’ambito degli
interventi ammessi alla sanatoria straordinaria, riducendo le volumetrie
massime assentibili ed escludendo quasi del tutto la
sanatoria per le nuove costruzioni residenziali, in tal modo ponendosi in
contrasto con i principi stabiliti dalla legislazione statale, poiché
violerebbe gli artt. 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l),
117, terzo comma, 119 Cost. (per le
medesime ragioni invocate nei ricorsi
n. 114 e n. 115 del 2004), nonché l’art. 3 Cost. in quanto alterna in
modo «poco razionale» «misure di volumetria a misure di superficie», senza
specificare se si tratta di superficie utile lorda o netta, ed in quanto
sopprime «la essenziale distinzione tra nuove costruzioni e ampliamenti» ed
inoltre per aver «fatto ricorso soltanto a limiti massimi espressi in cifre
assolute»;
b) dell’art. 3, nella parte in cui – per effetto
della soppressione del limite del 30 per cento della volumetria e del limite di
5. – Con riguardo alla
legge della Regione Lombardia n. 31 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimità costituzionale:
a), b), c)
e d) dell’art. 2, comma 1, nella parte
in cui esclude dalla sanatoria straordinaria le «nuove costruzioni,
residenziali e non, qualora realizzate in assenza del titolo abilitativo
edilizio e non conformi agli strumenti urbanistici generali vigenti alla data
di entrata in vigore della presente legge»; della medesima disposizione, nella
parte in cui appare escludere anche le opere realizzate in totale difformità
dal titolo o con variazioni essenziali; ancora dell’art. 2, comma 1, nella
parte in cui riduce – in relazione agli ampliamenti – i limiti massimi di
volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria straordinaria, consentendoli solo ove
contenuti entro il «20 per cento della volumetria della costruzione originaria
o, in alternativa, di
Le indicate disposizioni, secondo
il ricorrente, violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a),
e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost. per le medesime ragioni
invocate nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004;
e) dell’art. 3, comma
1, ove «considerato esaustivo ed a se stante» rispetto alla legislazione
statale, e dunque, «interpretabile a contrario» nel senso di consentire
un ampliamento dell’ambito della sanatoria, poiché violerebbe l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto sarebbe contrastante «con il principio posto dall’art.
32, comma 27, lettera d)», del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, e l’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in quanto invaderebbe l’ambito della competenza statale esclusiva in
materia di «ordinamento civile e penale».
6. – In relazione alla legge
della Regione Veneto n. 21 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato afferma
la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 3, comma
1, lettera a), il quale ammette a
sanatoria «le tipologie di opere di cui all’allegato 1 della legge sul condono»
a condizione che «gli ampliamenti di costruzioni a destinazione industriale,
artigianale e agricolo-produttiva non superino il 20 per cento della superficie
coperta fino ad un massimo di
b) dell’art. 3, comma
1, lettera c), il quale, nella parte
in cui dispone che «le tipologie di opere di cui all’allegato 1 della legge sul
condono sono suscettibili di sanatoria edilizia a condizione che (…) c)
le nuove costruzioni siano pertinenze di fabbricati residenziali prive di
funzionalità autonoma, fino ad un massimo di
c) dell’art. 3, comma
3, il quale dispone che «ad integrazione di quanto previsto dall’articolo 32,
commi 26 e 27, della legge sul condono, nelle aree assoggettate ai vincoli di
cui all’articolo 32» della legge n. 47 del 1985 e successive modificazioni,
«sono suscettibili di sanatoria edilizia, a condizione che l’intervento non sia
precluso dalla disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti
interventi, ancorché eseguiti in epoca successiva alla imposizione del relativo
vincolo: a) i mutamenti di destinazione d’uso, con o senza opere,
qualora la nuova destinazione d’uso sia residenziale e non comporti ampliamento
dell’immobile; b) le opere o modalità di esecuzione non valutabili in
termini di volume». Tale disposizione, nella misura in cui farebbe riferimento
ad interventi non incidenti sulla volumetria, ma solo sulla «superficie utile»,
escludendo dalla sanatoria «ogni altro intervento abusivo», violerebbe gli
artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni
indicate nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004), nonché
l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. sia in quanto sarebbe
riservata al legislatore statale «la tutela dei valori (ad esempio ambientali)
presidiati» dai vincoli di cui all’art. 32 della legge n. 47 del 1985, sia in
quanto possa in concreto consentire la sanatoria che sarebbe invece esclusa in
via assoluta dall’art. 33 della legge n. 47 del 1985.
7. – In relazione alla legge
della Regione Umbria n. 21 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato afferma
la illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 20, comma 1, lettera a), il quale, nel disciplinare la
sanabilità degli ampliamenti di fabbricati esistenti introducendo limiti quantitativamente
diversi rispetto a quelli previsti dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge
n. 269 del 2003, discrimina tra unità immobiliari destinate ad attività
produttive ed altre unità immobiliari e determina tali limiti in «metri quadri di superficie utile coperta», anziché in termini di volume, così violando gli
artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni
indicate nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
b) dell’art. 20, comma
1, lettera c), il quale ammette la sanatoria delle «opere riconducibili
alle seguenti tipologie di illecito edilizio indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6
dell’Allegato 1» al decreto-legge n. 269 del 2003, anche con eventuale modifica
delle destinazioni d’uso le quali «siano esse realizzate in conformità o in
difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti
urbanistici alla data del 2 ottobre 2003», poiché violerebbe l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto, ove la data del 2 ottobre 2003 fosse riferita alla
realizzazione delle opere, contrasterebbe «con il fondamentale principio posto
dall’art. 32, comma 25, del citato decreto-legge 30 settembre 2003, n.
269, il quale fa riferimento alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003»;
l’art. 117, secondo comma, lettera l), in quanto invade la competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale;
c) dell’art. 21, comma 1, lettera c), nella parte in cui esclude la
sanabilità di opere abusive che comportino «utilizzo di aree in zona agricola
per usi del suolo diversi da quello agricolo», potendo determinare la
preclusione della sanatoria nelle zone agricole, oltretutto in contraddizione
con il precedente art. 20, comma 1, lettera a),
numero 3, ove viene espressamente menzionata la «zona E»,
poiché violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., in
quanto determinerebbe una irragionevole diminuzione dell’ambito degli
interventi condonabili;
d) dell’art. 21, comma 1, lettera d), il quale, escludendo dal condono
edilizio straordinario i «nuovi edifici, salvo quanto previsto dall’art. 20,
comma 1, lettera b)», della medesima legge regionale,
ridurrebbe l’ambito delle fattispecie passibili di sanatoria, in contrasto con
i principi fondamentali posti dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269
del 2003, ai sensi del quale sarebbero ammesse a sanatoria anche le «nuove
costruzioni residenziali»,
violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le
medesime ragioni svolte nei ricorsi n. 114 e n. 115 del 2004);
e) dell’art. 21, comma 1, lettera e), nella
parte in cui esclude la sanabilità dell’ampliamento di edifici la cui «intera»
costruzione abbia già beneficiato di «precedenti condoni edilizi», poiché
violerebbe l’art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una disuguaglianza non
sorretta da un principio della legislazione statale; gli artt. 3 e 42 Cost., in
quanto gli attuali proprietari degli edifici in questione potrebbero essere
soggetti diversi dagli autori dei precedenti abusi e dai proprietari degli
immobili all’epoca in cui essi sono stati realizzati; l’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. in quanto
tale discriminazione sarebbe invasiva della competenza esclusiva statale in
materia di «ordinamento civile e penale»;
f) dell’art. 21, comma 1, lettera h), il quale – nell’escludere dalla
sanatoria gli interventi «di ampliamento nelle zone omogenee A di cui al D.M.
n. 1444/1968» ad eccezione «di quelli di cui all’articolo 20, comma 2» –
equipara «i centri storici ai ‘siti archeologici’ e tutti i relativi edifici a
quelli sottoposti a vincolo extraurbanistico», così
determinando una irragionevole diminuzione dell’ambito degli interventi per i
quali è ammesso il condono edilizio; tale disposizione violerebbe gli artt. 3,
81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni indicate
nei ricorsi nn. 114 e 115 del 2004);
g) dell’art. 19, il quale al comma 1 afferma che «i
limiti, le condizioni e le modalità per il rilascio del titolo abilitativo in
sanatoria (…) sono disciplinate dal presente titolo», mentre al successivo
comma 2 afferma che «per quanto non disposto dal presente titolo si applicano»
le normative statali del 1985 e del 1994, nonché i termini temporali, le
modalità e le procedure previste dalle norme statali del 2003, «in connessione
con le doglianze in precedenza formulate»; tale disposizione violerebbe gli
artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost., in quanto conterrebbe
disposizioni poco chiare ed inoltre, in quanto la mancata menzione delle
«successive modifiche ed integrazioni» della disciplina statale del 1985 e del
1994 potrebbe «ingenerare incertezze e controversie»;
h) dell’art. 27, comma 4, il quale dispone che
«l’ampliamento di cui alla lettera a)
del comma 1 dell’articolo 20, per gli edifici costituiti da più unità immobiliari
dello stesso avente titolo, o da unità immobiliari pertinenziali insistenti
all’interno del lotto o dell’area, sempre dello stesso avente titolo, è ammesso
per una sola volta ed è riferito alla sommatoria delle superfici di tutte le
unità immobiliari interessate, salvo che ogni unità immobiliare si configuri
come autonoma struttura abitativa, produttiva o a servizi», laddove dovesse
intendersi riferito anche ai casi di più proprietari di unità immobiliari
comprese in edificio condominiale o di un unico proprietario di più unità
immobiliari autonome, poiché violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
8. – Con riguardo alla legge
della Regione Campania n. 10 del 2004, l’Avvocatura generale dello Stato
afferma la illegittimità costituzionale:
a) degli artt. 1, 3 (eccettuate le lettere b e
d del comma 2), 4, 6 (soltanto i commi 1, 2 e 5) e
b), c), d), e)
dell’art. 1, comma 1, il quale dispone che «la presente legge disciplina la
possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria degli
abusi edilizi di cui al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32,
convertito in legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e
successive modificazioni e integrazioni», laddove sia suscettibile di essere
interpretato nel senso di escludere «dal tessuto normativo complessivo» le
disposizioni statali in esso citate; dell’art. 3, comma 1, nella parte in cui
esclude dalla sanatoria straordinaria tutte le «opere abusive che hanno
comportato la realizzazione di nuove costruzioni difformi dalle norme
urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data
di esecuzione delle stesse», in contrasto con l’art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003, ed inoltre nella parte in cui, irrazionalmente darebbe rilevanza
a norme e strumenti urbanistici non più vigenti al momento dell’entrata in
vigore della legge regionale; dell’art. 4, comma 1, lettera a), il
quale, disponendo che sono sanabili le opere abusive rientranti tra le
tipologie di cui all’allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, se le stesse
«hanno comportato un ampliamento del manufatto inferiore al quindici per cento
della volumetria della costruzione originaria, sempre che l’ampliamento non
superi complessivamente i
Tutte le summenzionate
disposizioni violerebbero, secondo il ricorrente, l’art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto, introducendo limiti quantitativi alla sanabilità delle opere
abusive «irrazionalmente ed eccessivamente inferiori a quelli determinati
dall’art. 32, comma 25», della normativa statale, contrasterebbero con i
principi fondamentali da essa posti; l’art. 117, terzo comma, l’art. 119 Cost.
e la competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica;
l’art. 117, secondo comma, Cost., in quanto inciderebbero sulla competenza
esclusiva statale in materia di «rapporti con l’Unione europea», «moneta»,
«ordinamento civile e penale»; l’art. 81 Cost., per contrasto con il principio
di copertura finanziaria; l’art. 3, Cost. e il principio di eguaglianza ivi
sancito;
f) dell’art. 3, comma 2, lettera a), «con i
connessi commi 3 e 4», e l’art. 4, comma 1, lettera c), nella parte in
cui restringono l’ambito degli interventi sanabili negando rilevanza al parere favorevole
delle autorità preposte alla tutela del vincolo senza distinguere se tale
vincolo sia anteriore all’abuso ovvero successivo, poiché violerebbero gli
artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le medesime ragioni
di cui al punto precedente), nonché l’art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.;
g) dell’art. 3, comma 2, lettera a), «con i
connessi commi 3 e 4», e l’art. 4, comma 1, lettera c), nella parte in
cui estendono l’ambito degli interventi sanabili in ragione del riferimento alle
norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla
data di esecuzione delle opere abusive, norme e strumenti che potrebbero
risultare meno severi di quelli vigenti alla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 269 del 2003, poiché violerebbero l’art. 117, terzo comma,
Cost. contrastando con i principi fondamentali posti dalla normativa statale;
l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invadono la
competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale»;
h) dell’art. 3, comma 2, lettera c), il quale,
disponendo che non possono essere sanate le opere «realizzate su aree facenti
parte o di pertinenza del demanio pubblico», e non distinguendo tra demanio
statale e demanio provinciale e comunale, estenderebbe l’ambito delle ipotesi
di esclusione dalla sanabilità già prevista dall’art. 32, comma 14,
decreto-legge n. 269 del 2003, poiché violerebbe gli artt. 42 e 117, secondo
comma, lettera g), Cost., in relazione al demanio statale, per il quale la
sanabilità delle opere è subordinata al previo esplicito consenso dello Stato
proprietario; l’art. 117, terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un
principio determinato dalla normativa statale (art. 32, comma 14, del
decreto-legge n. 269 del 2003 e art. 32, comma 6, della legge n. 47 del 1985);
l’art. 117, terzo comma, Cost. in relazione ai beni del demanio provinciale e
comunale, in quanto la disposizione regionale non sarebbe sorretta da alcun
principio determinato dalla normativa statale;
i) dell’art. 4, comma 1, lettera d), il quale
ammette alla sanatoria gli interventi che «hanno comportato un ampliamento del
manufatto, già oggetto di condono ai sensi delle disposizioni di cui alla legge
28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai sensi della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, articolo 39, inferiore al cinque per cento della volumetria della
costruzione originaria, sempre che l’ampliamento non superi complessivamente i
cento metri cubi», poiché violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere
a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost. (per ragioni
identiche a quelle svolte nei ricorsi nn. 114 e 115
del 2004), nonché l’art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale della proprietà.
9. – Nel giudizio
instaurato con ricorso n. 114 del 2004,
10. – Nella memoria
depositata in data 30 novembre 2005,
Per quanto riguarda i limiti
quantitativi al condono, rileva la difesa regionale che non esisterebbe alcun
nesso tra l’istituto della variazione essenziale (neppure considerato dal
decreto-legge n. 269 del 2003) e quello del condono: il primo rileverebbe ai
fini del tipo di sanzione, il secondo avrebbe come risultato la
regolarizzazione dell’opera.
Per quanto riguarda l’art.
34, commi 1 e 2, il quale non ammette la sanatoria per gli interventi di
ristrutturazione edilizia realizzati in contrasto con la legislazione
urbanistica o le prescrizioni degli strumenti vigenti al 31 marzo 2003,
Le censure concernenti la
violazione delle potestà statali in materia di rapporti con l’Unione europea «e
relativi stringenti ‘vincoli’», di moneta e di sistema tributario e contabile
dello Stato, oltre che inammissibili per genericità, essendo prive di
argomentazione, sarebbero altresì «stravaganti» ed infondate. Dietro
l’impropria invocazione di tali parametri normativi, vi sarebbe il rifiuto di
prendere atto che la titolarità del diritto di stabilire con legge le
dimensioni del condono edilizio – come chiarito dalla Corte – non spetta in via
esclusiva allo Stato, ma è condivisa tra lo Stato e le Regioni.
Inammissibile per
genericità sarebbe anche la censura sollevata in relazione all’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost. Essa sarebbe altresì infondata dal
momento che l’art. 26, comma 2, della legge impugnata precisa che i limiti
posti non incidono sull’estinzione del reato, che consegue al pagamento
dell’oblazione.
Priva di fondamento
sarebbe inoltre la asserita lesione del principio di uguaglianza in quanto le
pronunce ‘asistematiche’ di cui si duole l’Avvocatura, sarebbero frutto
dell’esistenza della competenza legislativa regionale in materia di governo del
territorio.
Per quanto attiene
all’art. 32 legge regionale,
Inoltre, l’esclusione
degli interventi abusivi per la cui realizzazione sono stati utilizzati
contributi pubblici si giustificherebbe per la riprovevolezza
della condotta ed avrebbe finalità sia afflittiva verso il trasgressore, sia
preventiva.
L’obbligo, posto dall’art.
33, comma 4, di non modificare per 20 anni la destinazione d’uso non abitativa
per gli ampliamenti abusivi che beneficino della sanatoria, mirerebbe a non
incentivare ampliamenti abusivi di edifici non residenziali. In tale
prospettiva la limitazione del diritto di proprietà si giustificherebbe alla
luce dell’art. 42, secondo comma, Cost.
Per quanto concerne l’art.
26, comma 4, che prevede la sanatoria delle opere edilizie autorizzate e
realizzate anteriormente alla legge n. 10 del 1977, che presentino difformità
esecutive, osserva
Inammissibile sarebbe
infine la censura proposta avverso l’art. 29, comma 2, e l’art. 8, comma 3, per
carenza di specificazione nella delibera del Consiglio dei ministri. Tale
censura sarebbe comunque infondata, in quanto basata su una erronea lettura
della norma la quale non riguarda le asseverazioni del professionista in quanto
la norma impone semplicemente oneri di comunicazione alle competenti autorità,
delle risultanza istruttorie da cui risulta che le asseverazioni non
corrispondono al vero.
11. – Anche l’Avvocatura
dello Stato ha depositato una memoria nella quale, oltre a ribadire le censure
già proposte nel ricorso n. 114 del 2004, si sofferma sulle previsioni in tema
di sanabilità di ampliamenti e sopraelevazioni, contenute nell’art. 33, commi 2
e 3, della legge regionale emiliana. Tale disposizione, ammettendo il condono
solo per le opere che pur essendo difformi dalla legislazione urbanistica,
siano conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, contrasterebbe
con il «principio-cardine di una normativa del condono edilizio» che, per
definizione opererebbe in deroga agli strumenti urbanistici. In ordine al
diverso trattamento riservato agli edifici residenziali (art. 33, comma 3,
lettera b) rispetto a quelli non residenziali (art. 33, comma 3, lettera
a), esso non troverebbe riscontro nella normativa statale, ed inoltre,
nella parte in cui limita l’aumento di cubatura sanabile, contrasterebbe con il
principio enunciato dall’art. 32, comma 25, decreto-legge n. 269 del 2003. Tale
principio sarebbe violato anche dalla totale esclusione della sanabilità di
ampliamenti e sopraelevazioni realizzati in edifici residenziali diversi da
quelli unifamiliari e bifamiliari.
12. – Nel giudizio introdotto con
il ricorso n. 115 del 2004,
13. – Nella memoria depositata
successivamente, la difesa regionale afferma, innanzitutto, che le disposizioni
impugnate rispetterebbero i limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale
sul condono edilizio, tenendo conto «della specificità della situazione sia
normativa che territoriale della Toscana». In coerenza con la legislazione
regionale in materia di attività edilizie, l’art. 2 della legge impugnata
esclude dal condono le edificazioni totalmente nuove e senza titolo, nonché le
ristrutturazioni urbanistiche anch’esse senza titolo. Invece, per tutte le
restanti opere sarebbe ammessa la sanatoria straordinaria sia se realizzate in
mancanza del titolo sia se in difformità dal medesimo.
Infondate sarebbero le censure
con cui lo Stato lamenta la violazione della competenza statale in materia di
rapporti con l’Unione europea, moneta e di coordinamento della finanza
pubblica. In particolare, ove si trascurasse, come fa l’Avvocatura dello Stato,
il contenuto specifico della normativa, si consentirebbe sempre al legislatore
statale di interferire in ambiti di competenza regionale in nome del
«coordinamento della finanza pubblica», perché la disciplina di tutte le
materie ha risvolti in termini finanziari.
Inammissibile sarebbe poi la
censura formulata in relazione all’art. 3 Cost., in quanto generica. Essa
sarebbe comunque infondata, perché la possibilità per i legislatori regionali
di disciplinare la sanatoria straordinaria sarebbe stata riconosciuta come
legittima dalla Corte.
Ugualmente generica, e comunque
infondata, sarebbe la censurata violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. La legge regionale infatti, non inciderebbe sulla
sfera penale del condono, ma si limiterebbe a regolarne gli effetti
amministrativi e le relative sanzioni amministrative.
Per quanto concerne i limiti
posti dall’art. 2, comma 5, lettera c), alla sanabilità dei mutamenti di
destinazione d’uso, afferma
Infondata, sarebbe infine la
censura mossa avverso l’art. 2, comma 6: subordinandosi, infatti, la sanatoria
delle opere, nel caso in cui i vincoli siano stati apposti dopo l’entrata in
vigore della legge, alla valutazione dell’autorità preposta al vincolo, si
opererebbe una «scelta ragionevole ed equilibrata nel rapporto tra le istanze e
le aspettative del privato che ha commesso l’abuso, con quelle di salvaguardare
un’area che necessita di una particolare tutela».
14. – Anche
l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nella quale ribadisce e
specifica le censure mosse avverso l’art. 2 della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004. Tale disposizione, infatti, impedirebbe la sanatoria
straordinaria delle nuove costruzioni residenziali, in contrasto con il
principio determinato dal legislatore statale.
Anche la
disciplina degli ampliamenti sarebbe irragionevolmente riduttiva di quella
statale a danno delle costruzioni residenziali, mentre accettabili sarebbero i
limiti previsti dall’art. 2, comma 2, lettera c), per le costruzioni
destinate ad uso non abitativo.
Secondo la
difesa statale, tali previsioni sarebbero incostituzionali, dal momento che il
legislatore regionale non potrebbe negare «in misura prevalente (rispetto al ‘quantum’ di volumetria ammesso a
sanatoria dalla legge statale) la sanabilità degli abusi edilizi», in quanto,
diversamente, si vanificherebbe la cogenza dei principi determinati dal
Parlamento, degradandoli a «velleitarie esortazioni ottative».
15. – Nel giudizio
introdotto con ricorso n. 2 del 2005, con atto depositato il 27 gennaio 2005,
si è costituita in giudizio
In particolare, la pretesa
incostituzionalità dell’art. 3 della legge regionale, per violazione degli
artt. 117 e 119 Cost, sarebbe priva di fondamento, in quanto
Inoltre, le dichiarazioni
di incostituzionalità da parte della medesima sentenza dei commi 25 e 26
dell’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nella parte in cui non
prevedono che la legge regionale possa disporre in materia di una larga
discrezionalità in questi ambiti equivarrebbe a legittimare le leggi regionali
a subordinare le tipologie di abuso ritenute condonabili ad ulteriori limiti.
Quindi, le Regioni sarebbero state «legittimate ad ampliare l’elenco delle opere
non condonabili, stabilendo criteri e limiti, incidendo anche sulla stessa
possibilità di conseguire il condono per determinate categorie di opere o per
determinate zone».
In relazione alla
«abolizione asseritamene operata dall’art. 3 del limite del 30% della
volumetria», la difesa della Regione afferma che la norma sarebbe pienamente
legittima poiché «il limite del 30% (costituirebbe) parametro alternativo a
quello dell’ampliamento superiore a
Quanto alla affermata
lesione, da parte della legge impugnata, delle competenze statali in materia di
rapporti con l’Unione europea, di «moneta», e di coordinamento della finanza
pubblica,
Sarebbe inoltre priva di
fondamento la necessità – affermata dall’Avvocatura dello Stato – di preservare
«l’affidamento sul gettito del condono edilizio per la copertura (art. 81
Cost.) di spese pubbliche» laddove comporti un’indebita invasione della
competenza regionale costituzionalmente garantita tramite «l’imposizione di
dettagliati strumenti concreti». A sostegno di tale affermazione viene anche
ricordata la sentenza
n. 390 del 2004 di questa Corte.
La asserita violazione del
principio di eguaglianza, nonché dell’art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., inoltre, sarebbe
insussistente in quanto – come proverebbe anche la stessa sentenza n. 196 del
2004 nella parte in cui evidenzia il differente «trattamento costituzionale» degli
aspetti penalistici e di quelli amministrativistici del condono – la competenza
dello Stato in materia penale non potrebbe essere «lesiva delle competenze
costituzionali costituzionalmente garantite», dal momento che essa, come
affermato anche dalla sentenza n. 185 del
2004, sarebbe una competenza «strumentale, potenzialmente incidente nei più
diversi ambiti materiali». Analoghe considerazioni varrebbero anche per la
materia «ordinamento civile».
16. – L’Avvocatura dello Stato ha depositato,
in data 30 novembre 2005, una memoria nella quale precisa che deve ritenersi
escluso dalla materia del contendere l’art. 3, comma 3, della legge della
Regione Marche, potendo
Peraltro residuerebbero le
censure svolte in relazione ai commi 1 e 2 dell’art. 3: l’Avvocatura in
particolare, sostiene che il legislatore marchigiano avrebbe eluso «in modo
‘poco visibile’ e però efficace» i principi fondamentali posti dallo Stato in
materia di condono edilizio, ponendo un limite volumetrico alla sanabilità
talmente basso da escludere, di fatto, quasi del tutto la sanabilità delle
nuove costruzioni residenziali. La circostanza che questa Corte abbia
riconosciuto alle Regioni la possibilità di prevedere limiti volumetrici
inferiori a quelli stabiliti dal legislatore statale, ad avviso
dell’Avvocatura, non sarebbe risolutiva, dal momento che, in ogni caso, non si
potrebbero operare riduzioni tali da vanificare i principi determinati dal
legislatore statale.
Nella memoria si ribadisce,
inoltre, che la soppressione del limite del 30% della volumetria originaria,
nonché la mancata previsione di un limite d’insieme complessivo, determinerebbe
un illegittimo ampliamento della sanatoria.
17. – Anche
Per quanto concerne le singole
censure, la difesa regionale osserva come la previsione nell’art. 3 della legge
impugnata di limiti volumetrici espressi in cifre assolute, anziché in misura
percentuale, sarebbe coerente con l’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269
del 2003, il quale prevede, per gli ampliamenti il limite del 30% della
volumetria originaria come alternativo a quello di 750 mc.
In ordine alla censura formulata
sul preteso contrasto dell’art. 3 con l’art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., per invasione dei compiti attribuiti alla competenza
esclusiva statale in materia di rapporti con l’Unione europea e di «moneta», la
difesa regionale rileva come ciò che sarebbe da considerare riservato alla
competenza esclusiva dello Stato dovrebbe attenere ad una politica economica
che abbia valenza sul piano nazionale per la sua rilevanza macroeconomica.
Infondata sarebbe altresì la
asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, e dell’art. 119 Cost. per
invasione dei compiti attribuiti alla competenza statale di coordinamento della
finanza pubblica, dal momento che tali competenze non potrebbero in ogni caso
ledere quelle costituzionalmente garantite alle Regioni determinandone
un’indebita invasione.
In ordine al preteso contrasto
dell’art. 3 della legge regionale con il principio di eguaglianza di cui all’art.
3 Cost. e con la competenza esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.,
Per quanto attiene infine alla
pretesa violazione della competenza statale esclusiva nella materia
«ordinamento civile», questa Corte, già nella sentenza n. 282 del
2002, avrebbe chiarito che (nell’ipotesi specifica in materia di
responsabilità civile in materia sanitaria), «si deve escludere che ogni
disciplina, la quale tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in
quanto tale sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento
delle loro responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area dell’ordinamento
civile, riservata al legislatore statale».
18. – Nel giudizio
introdotto con ricorso n. 3 del 2005, con atto depositato in data 28 gennaio
2005 si è costituita in giudizio
Quanto alla asserita
inammissibilità delle censure statali,
Quanto agli aspetti di
merito, la difesa regionale osserva anzitutto come non sia svolta alcuna
censura nei riguardi dell’art. 1, comma 1, della legge regionale; trattasi
comunque di disposizione semplicemente finalizzata a chiarire il carattere
meramente derogatorio della disciplina regionale rispetto a quella statale, la
quale, dunque, si applicherebbe a tutti gli aspetti non regolati dalla legge
regionale.
Quanto alle censure
relative alla diminuzione dei limiti volumetrici massimi alla sanabilità delle opere
ed alla esclusione della possibilità di sanatoria per le nuove costruzione,
Quanto al divieto di
sanatoria delle opere relative a nuove costruzioni, la difesa della resistente
nota come la legge impugnata – lungi dal comportare «un diniego totale» di
sanatoria degli illeciti urbanistici come sostiene l’Avvocatura dello Stato –
non porrebbe alcun divieto assoluto di sanatoria, ma avrebbe semplicemente escluso
la possibilità di condonare abusi edilizi caratterizzati da un particolare
rilievo sul piano urbanistico. Ciò, peraltro, in attuazione di quanto
esplicitamente affermato dalla Corte costituzionale nella menzionata sentenza n. 196 del 2004.
Più in particolare,
Anche le censure mosse nei
confronti dell’art. 2, comma 2, della legge regionale n. 31 del 2004 sarebbero
infondate, poiché tale disposizione si limita a «consentire la sanabilità di
quei mutamenti considerati inammissibili ai sensi della vigente legge regionale
n. 1 del 2001», mentre, per tutti gli altri abusi relativi ai mutamenti di
destinazione d’uso «continuerà a trovare applicazione la disciplina statale».
Da ultimo,
19. – L’Avvocatura dello
Stato ha depositato, in data 14 novembre 2005, una memoria nella quale
circoscrive e specifica l’ambito delle censure formulate nel ricorso
introduttivo n. 3 del 2005.
Innanzitutto, precisa che non è
stato impugnato l’art. 2, comma 1, primo periodo, della legge della Regione
Lombardia n. 31 del 2004, nella parte in cui disciplina gli ampliamenti.
Per quanto concerne la censura
avente ad oggetto la medesima norma, ma nella parte in cui in modo non
specifica se fossero esclusi dalla sanatoria solo gli interventi realizzati in
assenza del titolo abilitativo, ovvero anche quelli realizzati in totale
difformità da esso o con variazioni essenziali, afferma il ricorrente che non
vi sarebbe più controversia.
Analogamente, alla luce
dell’interpretazione fornitane dalla Regione, verrebbe meno anche la censura
relativa all’art. 3, comma 1, nella parte in cui avrebbe ampliato l’ambito
degli interventi condonabili.
Pertanto, ritiene l’Avvocatura
che la controversia «parrebbe ridimensionata, sul piano pratico, per quanto
concerne l’art. 2, comma 2, e l’art. 3, comma 1».
Conseguentemente, il nucleo delle
censure sarebbe circoscritto all’art. 2, comma 1, nella parte in cui esclude la
sanabilità delle nuove costruzioni residenziali. A tale riguardo, il ricorrente
ribadisce le censure già svolte nell’atto introduttivo, precisando che la
sentenza n. 196
del 2004 e il punto 2) del dispositivo, invocato dalla Regione a
giustificazione della legittimità della disposizione, avrebbe ampliato le
possibilità di intervento dei legislatori regionali nell’ambito della
competenza legislativa concorrente, ma non li avrebbe liberati dal dovere di
conformarsi ai principi determinati dal Parlamento nazionale. Pertanto al
legislatore regionale sarebbe consentito apportare solo articolazioni e
specificazioni della disciplina statale.
20. – Nella ulteriore memoria
depositata il 30 novembre 2005,
Anche in relazione all’art. 2,
comma 2, vi sarebbe un difetto di interesse al ricorso, in quanto l’Avvocatura
avrebbe ritenuto la controversia ‘ridimensionata’ a seguito dei chiarimenti
forniti dalla difesa regionale, ma, ciononostante, avrebbe insistito per
l’annullamento della norma, affermando di non essere autorizzata ad abbandonare
il ricorso. Tale interesse non potrebbe essere ravvisato nella asserita mancata
divulgazione dell’interpretazione della legge regionale, dal momento che
Con riguardo alla impugnazione
dell’art. 2, comma 1,
Nel merito, tali censure
sarebbero infondate dal momento che l’art. 2, comma 1, avrebbe escluso la
sanatoria solo per gli abusi edilizi particolarmente rilevanti sul piano
urbanistico e ciò avrebbe fatto nell’ambito dei poteri regionali, così come
riconosciuti da questa Corte nelle sentenze n. 196 del 2004
e nn. 70 e 71 del 2005.
Infondate sarebbero le censure di
violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere a), e), l),
dell’art. 119 Cost., nonché dell’art. 3 Cost., dal momento che questa Corte
avrebbe ricondotto alla competenza concorrente i1 potere delle Regioni di
specificare, articolare e persino derogare alla disciplina statale.
Con riguardo alle censure mosse
avverso l’art. 2, comma 2,
21. – Nel giudizio introdotto con
ricorso n. 7 del 2005, con atto depositato il 26 gennaio 2005,
22. – Nella memoria depositata in
data 30 novembre 2005,
Per quanto attiene alla censura
mossa avverso l’art. 3, comma 1, lettera c), della legge impugnata, il
quale pone, per la sanabilità delle nuove costruzioni, il duplice limite che
esse siano pertinenziali a fabbricati residenziali e che abbiano una volumetria
massima di
Anche le censure mosse avverso
l’art. 3, comma 3, sarebbero infondate. Innanzitutto, la norma si riferirebbe
alle aree assoggettate ai vincoli di cui all’art. 32, della legge n. 47 del 1985,
ossia ai vincoli non preclusivi in via assoluta dell’edificabilità e pertanto
non sarebbe neppure ipotizzabile la lamentata violazione dell’art. 33 della
stessa legge riguardante le aree soggette ai vincoli di inedificabilità.
D’altra parte, la ammissione di alcuni mutamenti di destinazione d’uso e delle
«opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di volume»
escluderebbe dalla sanatoria qualsiasi altro intervento abusivo.
A tale
riguardo, si osserva come
La difesa regionale eccepisce,
poi, l’inammissibilità e l’improcedibilità della censura, dal momento che la
disposizione impugnata sarebbe stata modificata dall’art. 19 della legge della
Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 8.
23. – L’Avvocatura dello Stato,
in data 22 novembre
24. – Nel giudizio
introdotto con ricorso n. 8 del 2005, con atto depositato il 4 febbraio 2005,
si è costituita in giudizio
La resistente, in via
preliminare, afferma che per la sentenza n. 196 del 2004
i contenuti di principio da ritenersi sottratti al legislatore regionale sono,
oltre ai profili penalistici, solo la «previsione del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell’art. 32, il limite temporale
massimo delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime
condonabili». Per le restanti parti, le Regioni potrebbero quindi introdurre
discipline differenti.
In riferimento alle
censure mosse nei confronti dell’art. 21, comma 1, lettera d), la difesa regionale osserva che la sentenza n. 196 del 2004
ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 32, comma 25, del
decreto-legge n. 269 del 2003 nella parte in cui non prevede che la legge
regionale di cui al successivo comma 26 possa determinare limiti volumetrici
inferiori a quelli ivi indicati. Da ciò discenderebbe che il solo principio
fondamentale desumibile dalla disposizione in questione è rappresentato dalla
indicazione del limite massimo di
In relazione alle censure
proposte nei confronti dell’art. 20, comma 1, invece, la resistente osserva che
la espressione dei limiti in metri cubi, anziché in metri quadri, non può
essere considerata un principio fondamentale della materia, stante la agevole
convertibilità dei metri quadri in metri cubi, in base alla considerazione
dell’altezza media degli edifici del tipo di volta in volta in questione, o la
maggiore altezza in concreto risultante. Il legislatore regionale avrebbe
altresì contemplato l’eventualità che l’immobile sia particolarmente alto – in
quanto, ad esempio, adibito a scopi industriali – precisando all’art. 20, comma
3, che le «opere di cui al comma 1, lettere a) e b), e al comma 2 non possono
comunque comportare il superamento dei limiti volumetrici massimi stabiliti
all’articolo 32, comma 25 del D.L. n. 269/2003». Per l’ipotesi in cui l’abuso
determini solo un aumento del volume, ma non anche della superficie (ad es. una
sopraelevazione o uno scantinato), l’art. 27, comma 2, prevede il ricorso ad
una formula matematica per determinare la superficie corrispondente e
determinare quindi la compatibilità dell’intervento con i limiti prescritti
nell’art. 20, comma 1, lettera a).
Quanto poi alla
differenziazione che la legge regionale opera tra unità immobiliari destinate
ad abitazioni e quelle destinate ad attività produttive e servizi, essa sarebbe
pienamente giustificata e comunque sarebbe il frutto di una scelta di politica
edilizio-urbanistica che competerebbe alla Regione.
Le questioni di
costituzionalità proposte dal ricorso statale inerenti la presunta violazione
della competenza statale in materia di rapporti con l’UE, moneta e sistema
tributario e contabile dello Stato, secondo la resistente, andrebbero ritenute
inammissibili per evidente genericità. Ancora, nessuna motivazione sorreggerebbe
la presunta violazione della competenza statale in materia di sistema
tributario e contabile dello Stato.
Nel merito, tali censure
sarebbero infondate, poiché basate sull’erroneo presupposto secondo il quale la
potestà normativa regionale incontrerebbe «un limite nel rispetto dell’ampiezza
del gettito finanziario stabilito unilateralmente dal Governo in tema di
condono ed altrettanto unilateralmente destinato a coprire altre spese statali»
e comunque contrastate da quanto stabilito dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 196
del 2004.
Quanto alle censure
relative all’art. 21, comma 1, lettera c),
I rilievi concernenti la
lettera e), invece, sarebbero
infondati, in quanto la distinzione della posizione dei fabbricati interamente
condonati in precedenza non sarebbe affatto irragionevole.
La censura concernente
l’art. 21, lettera h), sarebbe
inammissibile, a causa della sua genericità; comunque, nel merito, si osserva
come la «grandissima valenza storica, artistica e culturale» dei centri delle
città umbre rende non irragionevole la loro assimilazione ai siti archeologici
e all’edificato civile di particolare rilievo architettonico e paesistico.
Pretestuosi sarebbero,
invece, i rilievi mossi nei confronti dell’art. 19, dal momento che le
disposizioni statali espressamente richiamate solo dal comma 2, sarebbero
riferite anche al comma 1 dello stesso art. 19.
Del pari destituite di
fondamento sarebbero le censure concernenti l’art. 27, comma 4, che distingue
l’ipotesi in cui le più unità immobiliari appartenenti allo stesso proprietario
si configurino come un’unica unità abitativa o produttiva, ovvero come distinte
ed autonome tra loro, ammettendo che solo nel secondo caso il condono possa
riguardare ciascuna unità abitativa.
25. – L’Avvocatura dello
Stato ha depositato, in data 15 novembre 2005, una memoria nella quale,
prendendo atto delle difese svolte dalla Regione Umbria, circoscrive l’ambito
delle censure, individuando i «punti non, o non più controversi anche per
segnalare l’utilità – ai fini di certezza giuridica – di esplicite specifiche
puntualizzazioni in proposito nella motivazione della emananda
sentenza».
Innanzitutto il ricorrente
afferma che è «superata» la censura relativa all’art. 20, comma 1, lettera c),
dal momento che
Anche la questione
concernente l’art. 27, comma 4, «può essere superata esplicitandosi che» tale
norma non deroga ai limiti posti dall’art. 20, comma 3, della stessa legge
regionale, e cioè ai limiti volumetrici massimi stabiliti all’articolo 32,
comma 25 del decreto-legge n. 269 del 2003.
Non più controverso
sarebbe anche l’art. 19 del quale
Conseguentemente, il nucleo delle
censure sarebbe circoscritto all’art. 21, comma 1, lettera d), nella
parte in cui esclude la sanabilità delle nuove costruzioni residenziali. A tale
riguardo, il ricorrente afferma che la sentenza n. 196 del
2004 non avrebbe liberato i legislatori regionali dal dovere di conformarsi
ai principi determinati dal Parlamento. Pertanto al legislatore regionale
sarebbe consentito apportare solo articolazioni e specificazioni della
disciplina statale.
L’Avvocatura ribadisce
altresì le censure fondate sugli artt. 81, 117, terzo comma, e 119 Cost., dal
momento che i legislatori regionali non potrebbero sottrarre risorse
finanziarie essenziali al bilancio dello Stato e turbare il difficile
equilibrio della finanza pubblica statale, dal momento che le esigenze di
politica economico-finanziaria nazionale «necessariamente pervadono tutte le
materie» rientranti nella competenza concorrente.
Il ricorrente ribadisce
infine le censure relative all’art. 20, comma 1, lettera a), e all’art.
21, lettera e) della legge regionale, mentre «reputa preferibile non
insistere nella domanda di parziale demolizione» dell’art. 21, lettera h),
tenuto conto della scarsa rilevanza pratica della questione.
26. –
Per quanto attiene alla lamentata
lesione dell’art. 117, secondo comma, lettere a) ed e), Cost., la
difesa regionale rileva che tali censure sarebbero immotivate. Qualora esse
dovessero essere lette come sostegno alla asserita violazione della materia del
coordinamento della finanza pubblica, sarebbero infondate. La imposizione di un
vincolo, «per di più di entrata», alla autonomia di bilancio non sarebbe,
infatti, principio generale di coordinamento della finanza pubblica.
L’esclusione dalla sanatoria
degli immobili che abbiano beneficiato di precedenti condoni edilizi (art. 21,
comma 1, lettera e) rientrerebbe nella potestà riconosciuta al
legislatore regionale di introdurre esclusioni ulteriori rispetto a quelle
previste dalla disciplina statale, e giustificata dalla tutela di finalità
generali, come il contrasto della recidiva e dell’abitualità nella commissione
degli abusi.
La limitazione alla condonabilità degli abusi realizzati nei centri storici,
censurata dallo Stato, si giustificherebbe se inquadrata nella valenza storica
e artistica dei centri urbani della Regione Umbria.
La resistente precisa, altresì,
come le limitazioni alla sanatoria poste dai legislatori regionali
inciderebbero, a differenza di quanto mostra di ritenere l’Avvocatura dello
Stato, solo sul rilascio del titolo abilitativo in sanatoria e non sulla
estinzione del reato, di modo che, quand’anche l’abuso non fosse sanabile sotto
il profilo amministrativo in base ad una previsione regionale restrittiva, il
suo autore potrebbe comunque beneficiare dell’effetto estintivo del reato.
La difesa regionale
precisa, infine, come l’art. 27, comma 4, si riferisca chiaramente alle ipotesi
di più unità immobiliari dello stesso proprietario comprese in un unico
edificio e non autonome.
27. – Nel giudizio introdotto
con ricorso n. 9 del 2005, con atto depositato il 4 febbraio 2005,
La difesa regionale innanzitutto
afferma che il termine di quattro mesi non decorrerebbe dalla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 168 del 2004, bensì dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione, e cioè dal 1° agosto 2004, che ha
apportato emendamenti sul punto specifico.
La difesa regionale
eccepisce comunque l’inammissibilità delle censure prospettate con riguardo al
mancato rispetto del termine, in quanto sollevate in modo dubitativo.
Nel merito contesta che
tale termine sia e possa essere qualificato come perentorio. In ogni caso, esso
sarebbe del tutto sganciato dall’impianto concettuale utilizzato dalla Corte
nella sentenza n.
196 del 2004, la quale, nel disporre che la legge statale dovesse fissare
un congruo termine per l’emanazione delle leggi regionali, collegava tale
previsione al principio di leale cooperazione.
Nel merito tali censure
sarebbero infondate in quanto
Anche la previsione della
esclusione dalla sanabilità delle opere ricadenti sul demanio pubblico
rientrerebbe tra le scelte che
In via subordinata, la
difesa regionale chiede che ove
28. –
In particolare, la
resistente contesta la configurazione del termine posto all’esercizio della
potestà legislativa regionale come perentorio. Si tratterebbe, invece, di un
termine posto a presidiare la «effettiva reciproca collaborazione fra i livelli
di governo, al fine di consentire la operatività della scelta del condono».
Peraltro,
Le doglianze espresse nel
ricorso statale circa il merito delle scelte operate con la legge regionale,
inoltre, sarebbero infondate, in quanto «sul piano urbanistico-amministrativo»
29. – L’Avvocatura dello
Stato ha depositato, in data 5 novembre, una memoria nella quale, anzitutto,
contesta che l’impugnazione di alcune soltanto delle norme contenute nella
legge regionale campana determini l’inammissibilità del ricorso.
Ribadisce inoltre
l’illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate «per
inottemperanza, in quanto tardivamente prodotte, alle indicazioni date» dalla
Corte nella sentenza n. 196 del 2004
e per conseguente inosservanza del principio di leale collaborazione e
violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Tale censura, ove ritenuta
fondata, sarebbe assorbente rispetto alle doglianze specifiche prospettate nel
ricorso «in via logicamente subordinata».
L’Avvocatura infine
contesta il carattere generico delle difese svolte dalla Regione.
In tutti i ricorsi sopra
menzionati il Presidente del Consiglio dei ministri precisa inoltre che la
declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate non
produrrebbe alcuna lacuna, posto che da essa deriverebbe «il riespandersi della normativa statale».
30. – Nel corso
dell’udienza pubblica il rappresentante dell’Avvocatura generale dello Stato ha
insistito per la dichiarazione di illegittimità costituzionale di tutte le
norme impugnate, non essendo stato autorizzato a rinunziare ad alcuna di esse.
Considerato
in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato numerose disposizioni di sette leggi regionali: gli artt. 26, comma 4;
29 comma 2 (e, per quanto ivi richiamato, l’art. 8, comma 3); 32; 33, commi da
I parametri costituzionali
che, sotto differenziati profili, si assumono violati sono gli artt. 3; 42; 81;
97; 117, secondo comma, lettere a), e), l),
s); 117, terzo comma; 119 Cost.,
nonché i principi di autonomia degli enti locali e di leale collaborazione fra
Stato e Regioni.
2. – Considerata la
sostanziale identità della materia, nonché l’analogia di gran parte delle
questioni prospettate, i giudizi possono essere riuniti per essere affrontati
congiuntamente e decisi con unica sentenza.
3. – Le molteplici
questioni di costituzionalità sollevate nei ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri possono essere sintetizzate nei termini seguenti.
I) L’art. 26, comma 4,
della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale dispone che
«le opere edilizie autorizzate e realizzate in data antecedente all’entrata in
vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme
sulla edificabilità dei suoli), che presentino difformità eseguite nel
corso dell’attuazione del titolo edilizio originario, si ritengono sanate,
fermo restando il rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza»,
violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., dal momento che introdurrebbe –
peraltro in contrasto con la tendenza alla riduzione dell’ambito applicativo
della sanatoria propria di altre norme della stessa legge regionale – «una
sanatoria straordinaria gratuita ed ope legis non
sorretta da alcun principio fondamentale determinato dallo Stato, e
contrastante con le esigenze della finanza pubblica»; inoltre, la medesima
norma violerebbe l’art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una discriminazione
tra i proprietari basata sulla diversa collocazione temporale degli illeciti, consentendo
la sanatoria ex lege solo per quelli più
risalenti nel tempo.
II e III) L’art. 29, comma 2,
della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale stabilisce
che «qualora in sede di definizione della domanda di sanatoria o di controlli
successivi alla stessa sia accertato che la asseverazione del professionista
abilitato” contenga dichiarazioni non veritiere, rilevanti ai fini del
conseguimento del titolo, «trova applicazione quanto disposto dall’articolo 8,
comma 3», nonché l’art. 8, comma 3, della medesima legge, per quanto richiamato
dall’art. 29, secondo il quale «nel caso in cui il titolo abilitativo contenga
dichiarazioni non veritiere del progettista necessarie ai fini del
conseguimento del titolo stesso, l’Amministrazione comunale ne dà notizia
all’Autorità giudiziaria nonché al competente Ordine professionale, ai fini
dell’irrogazione delle sanzioni disciplinari», violerebbero l’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in relazione alla materia dell’«ordinamento
civile e penale», nonché dell’art. 117, terzo comma, Cost. in quanto
contrasterebbe con la competenza statale concorrente in materia di
«professioni»;
IV) L’art. 32, della legge
regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, che disciplina in linea generale
gli interventi non ammessi a sanatoria, aggiungendo a quelli ritenuti tali
dalla normativa statale di principio anche gli interventi e le opere «per la
cui realizzazione siano stati utilizzati contributi pubblici erogati
successivamente al
V) L’art. 33, comma 1, della
legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale dispone che «in tutto
il territorio della Regione non è ammesso il rilascio dei titoli in sanatoria
per la costruzione di nuovi manufatti edilizi fuori terra o interrati
realizzati in contrasto con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni
degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003», violerebbe
l’art. 117, terzo comma, Cost., perché, escludendo dalla assoggettabilità al
condono edilizio i nuovi manufatti, contrasterebbe con la norma statale di
principio di cui all’art. 32, comma 25, del decreto-legge 30 settembre 2003 n.
269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 24 novembre 2003, n.
326, secondo la quale non può essere esclusa – ma, eventualmente, soltanto
delimitata – la sanabilità delle nuove costruzioni residenziali di modeste
dimensioni realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici;
contrasterebbe, inoltre, con l’art. 117, secondo comma, lettere a) ed e),
Cost., in quanto inciderebbe nelle materie – affidate alla competenza esclusiva
dello Stato – dei «rapporti con l’Unione europea», della «moneta» e del
«sistema tributario e contabile dello Stato», nonché con l’art. 117, terzo
comma, l’art. 119 Cost. e la potestà statale di coordinamento della finanza
pubblica; con l’art. 81 Cost., in quanto inciderebbe negativamente sulla
copertura finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento sul
gettito del condono edilizio», determinando una «indebita turbativa dell’equilibrio
finanziario del Paese nel suo insieme»; violerebbe altresì l’art. 3, Cost., in
quanto la restrizione dell’ambito applicativo della disciplina statale del
condono edilizio comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza;
violerebbe, infine, l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. relativamente alla competenza statale esclusiva in
materia di ordinamento civile e penale, dal momento che la medesima tipologia
di illecito urbanistico riceverebbe nella Regione, per effetto dell’applicazione
della norma impugnata, un diverso trattamento giudiziario;
VI) L’art. 33, commi 2 e 3, della
legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, nella parte in cui limita
in modo sostanziale l’ammissibilità della sanatoria per gli ampliamenti e le
sopraelevazioni, discostandosi dai limiti previsti dall’art. 32, comma 25, del
decreto-legge n. 269 del 2003, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.,
perché ridurrebbe irrazionalmente e irragionevolmente l’ambito degli interventi
ammessi al condono edilizio dalla normativa statale; l’art. 117, secondo comma,
lettere a) ed e), l’art. 117, terzo comma, nonché l’art. 119 Cost., in quanto
ridurrebbe il gettito finanziario previsto dalla normativa statale sul condono
edilizio, in tal modo incidendo su materie di competenza statale esclusiva
(«rapporti dello Stato con l’Unione europea», «moneta») e concorrente
(«coordinamento della finanza pubblica»); l’art. 81 Cost., in quanto avrebbe
effetto sulla copertura finanziaria di molte leggi di spesa che «fanno affidamento
sul gettito del condono edilizio», determinando una «indebita turbativa
dell’equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»; l’art. 3, Cost., in
quanto la restrizione dell’ambito applicativo della disciplina statale del
condono edilizio comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza;
l’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in relazione alla competenza statale esclusiva in materia di ordinamento
civile e penale, dal momento che la medesima tipologia di illecito urbanistico
riceverebbe, per effetto dell’applicazione della norma impugnata, un diverso
trattamento giudiziario; l’art. 3 Cost., nella parte in cui introduce, per gli
edifici bifamiliari (art. 32, comma 3, lettera b), un limite (
VII) L’art. 33, comma 3 (ad
eccezione della lettera d), della legge regionale dell’Emilia-Romagna n.
23 del 2004, concernente gli ampliamenti e sopraelevazioni di manufatti
esistenti, e l’art. 34, comma 2, concernente gli interventi di ristrutturazione
edilizia, nella parte in cui ammettono la sanatoria straordinaria (soltanto) di
interventi edilizi «che siano conformi alla legislazione urbanistica ma che
contrastino con le prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data
del 31 marzo 2003», violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto contrasterebbero
con la normativa statale di principio relativa alla individuazione degli
interventi ammissibili a sanatoria, non essendo chiara la portata del requisito
della conformità alla legislazione urbanistica e potendo esso determinare una
ridottissima possibilità di applicazione del condono, anche in relazione ad
abusi minori.
VIII) L’art. 33, comma 4, della
legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale stabilisce che
«qualora gli ampliamenti di cui al comma 3, lettera a), punto 1), riguardino
edifici con originaria funzione diversa da quella abitativa, tali immobili sono
obbligati a mantenere una destinazione d’uso non abitativa nei venti anni
successivi alla data di entrata in vigore della presente legge», nella parte in
cui vincola per venti anni la destinazione d’uso degli immobili condonati,
violerebbe gli artt. 3, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, 119, 81 Cost.,
«l’autonomia degli enti locali» in relazione all’esercizio della potestà
urbanistica, nonché l’art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale della
proprietà.
IX e X) L’art. 34, comma 1, della
legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23 del 2004, il quale esclude dalla
sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia «realizzati in contrasto
con la legislazione urbanistica o con le prescrizioni degli strumenti
urbanistici vigenti alla data del 31 marzo 2003, fatto salvo quanto disposto
dal comma 2», senza «distinguere tra ristrutturazioni per le quali è necessario
permesso di costruire e ristrutturazioni a volumetria e superficie utile lorda
invariate» (che non comportano, di regola, alterazioni del carico urbanistico,
e dunque non implicano oneri per la riqualificazione urbana a carico delle
comunità locali), nonché l’art. 34, comma 2, lettere a) e d)
della medesima legge, il quale ammette a sanatoria gli interventi di
ristrutturazione purché ricorrano le condizioni elencate e siano conformi alla
legislazione urbanistica, ed in particolare la lettera a), la quale
ammette a sanatoria gli interventi di ristrutturazione edilizia che «non
comportino aumento delle unità immobiliari, fatte salve quelle ottenute
attraverso il recupero ai fini abitativi dei sottotetti, in edifici
residenziali bifamiliari e monofamiliari», violerebbero l’art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto contrasterebbero con la normativa statale di principio
che non prevede tali limitazioni.
XI) L’art. 2, comma 1, della
legge regionale della Toscana n. 53 del 2004, nella parte in cui ammette alla
sanatoria edilizia soltanto «le opere e gli interventi (…) realizzati con
variazioni essenziali dal titolo abilitativo o, comunque, in difformità
rispetto ad esso» (lettera a), escludendo dall’ambito di applicazione
del condono gli immobili realizzati in assenza di permesso di costruire, ed
inoltre, nella parte in cui subordina la sanabilità al «rispetto dei limiti
indicati dal comma 2», violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto,
nel circoscrivere i limiti di volumetria e nell’escludere del tutto tipologie
di abusi dall’ambito degli interventi ammessi alla sanatoria, contrasterebbe
con il principio fondamentale posto dalle norme statali concernenti il condono
edilizio che consente alle Regioni soltanto la possibilità di «specificare i
limiti (quantitativi e non) della sanabilità», nonché di «‘limare’ entro
margini di ragionevole tollerabilità (…) le volumetrie massime previste dal
legislatore statale»; l’art. 117, secondo comma, lettere a) ed e),
Cost., in quanto inciderebbe nelle materie – affidate alla competenza esclusiva
dello Stato – dei «rapporti con l’Unione europea», della «moneta» e del
«sistema tributario e contabile dello Stato»; l’art. 117, terzo comma, l’art.
119 Cost. e la potestà statale di coordinamento della finanza pubblica; l’art.
81 Cost., in quanto comprimerebbe il gettito derivante dal condono edilizio sul
quale più leggi del Parlamento farebbero affidamento, ledendo «le potestà
statali di governo della finanza pubblica», e potendo «essere considerato
indebita turbativa dell’equilibrio finanziario del Paese nel suo insieme»;
l’art. 3 Cost. ed il principio di eguaglianza; l’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in relazione alla
competenza esclusiva statale in esso prevista nelle materie dell’ordinamento
civile e penale, in ragione della «asistematicità»
delle pronunzie giurisdizionali che i giudici comuni sarebbero chiamati a
rendere in applicazione della normativa impugnata.
XII) L’art. 2, comma 2, della
legge regionale della Toscana n. 53 del 2004, che individua gli interventi non
suscettibili di sanatoria, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
si discosterebbe «eccessivamente» e «irrazionalmente», dai «limiti
quantitativi» alla sanabilità di ampliamenti e ristrutturazioni, previsti
dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003; violerebbe, altresì,
gli artt. 3, 81, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 119 Cost. (per ragioni identiche a
quelle indicate per le questioni sub VI
e XI).
XIII) L’art. 2, comma 5, lettera c), della legge regionale della Toscana
n. 53 del 2004, il quale esclude del tutto dalla sanatoria «le opere e gli
interventi in contrasto con le destinazioni d’uso ammesse, nella zona
interessata, dagli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’entrata in
vigore» della medesima legge, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost, perché
introdurrebbe «un limite non sorretto da (un) principio determinato dal
legislatore statale», nonché in quanto consentirebbe, «nella concreta
applicazione» della normativa, «discrezionalità non compatibili con la
‘meccanica’ di un condono edilizio».
XIV) L’art. 2, comma 6, della
legge regionale della Toscana n. 53 del 2004, ai sensi del quale, «qualora i
vincoli di cui al comma 4 e al comma 5, lettera a), siano istituiti dopo l’entrata in vigore della presente legge,
si applica quanto previsto dall’articolo 32 della l. n. 47/1985. Si applica
ugualmente l’articolo 32 della l. n. 47/1985 per la sanatoria delle opere di
cui al comma 5, lettera a), conformi
agli strumenti urbanistici», laddove sembra attribuire ai vincoli istituiti
dopo l’entrata in vigore della legge de
qua «la forza di impedire la sanatoria straordinaria», violerebbe gli artt.
81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost.; l’art. 3 Cost., in quanto il
principio di eguaglianza sarebbe «irrazionalmente leso dalla facoltà (e dalla
attuale minaccia) di travolgere in futuro ed in modo discrezionale
l’affidamento del cittadino che autodenuncia l’abuso edilizio»; l’art. 97 Cost.
ed i principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione.
XV) L’art. 3, commi 1 e 3, della
legge regionale della Regione Marche n. 23 del 2004, nella parte in cui
introduce limiti quantitativi all’ambito degli interventi ammessi alla
sanatoria straordinaria, riducendo le volumetrie massime assentibili
ed escludendo quasi del tutto la sanatoria per le nuove costruzioni
residenziali, in tal modo ponendosi in contrasto con i principi stabiliti dalla
legislazione statale, violerebbe gli artt. 81, 117, secondo comma, lettere a),
e) ed l), 117, terzo comma, 119 Cost. (per identiche ragioni rispetto a quelle indicate per le questioni sub
VI e XI), nonché l’art. 3 Cost., in quanto alterna in modo «poco
razionale» «misure di volumetria a misure di superficie», senza specificare se
si tratta di superficie utile lorda o netta, ed in quanto sopprime «la
essenziale distinzione tra nuove costruzioni e ampliamenti» ed inoltre in
quanto fa «ricorso soltanto a limiti massimi espressi in cifre assolute».
XVI) L’art. 3 della legge
regionale della Regione Marche n. 23 del 2004, nella parte in cui – per effetto
della soppressione del limite del 30 per cento della volumetria e del limite di
XVII, XVIII, XIX, XX) L’art. 2,
comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 31 del 2004, nella parte in cui
esclude dalla sanatoria straordinaria le «nuove costruzioni, residenziali e
non, qualora realizzate in assenza del titolo abilitativo edilizio e non
conformi agli strumenti urbanistici generali vigenti alla data di entrata in
vigore della presente legge»; nonché nella parte in cui appare escludere anche
le opere realizzate in totale difformità dal titolo o con variazioni essenziali;
ed infine, nella parte in cui riduce – in relazione agli ampliamenti – i limiti
massimi di volumetria aggiuntiva ammessi a sanatoria straordinaria,
consentendoli solo ove contenuti entro il «20 per cento della volumetria della
costruzione originaria o, in alternativa, di
XXI) L’art. 3, comma 1, della
legge della Regione Lombardia n. 31 del 2004, ove «considerato esaustivo ed a
se stante» rispetto alla legislazione statale, e dunque, «interpretabile a contrario» nel senso di consentire un
ampliamento dell’ambito della sanatoria, violerebbe l’art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto sarebbe contrastante «con il principio posto dall’art. 32,
comma 27, lettera d)», del
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269; violerebbe altresì l’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbe l’ambito della
competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale».
XXII) L’art. 3, comma 1, lettera a), della legge della Regione Veneto n.
21 del 2004, il quale ammette a sanatoria «le tipologie di opera di cui
all’Allegato 1 della legge sul condono» a condizione che «gli ampliamenti di
costruzioni a destinazione industriale, artigianale e agricolo-produttiva non
superino il 20 per cento della superficie coperta fino ad un massimo di
XXIII) L’art. 3, comma 1, lettera
c), della legge della Regione Veneto
n. 21 del 2004, il quale, nella parte in cui dispone che «le tipologie di opera
di cui all’allegato 1 della legge sul condono» sono suscettibili di sanatoria
edilizia a condizione che «le nuove costruzioni siano pertinenze di fabbricati
residenziali prive di funzionalità autonoma, fino ad un massimo di
XXIV) L’art. 3, comma 3, della
legge della Regione Veneto n. 21 del 2004 – il quale dispone che «ad
integrazione di quanto previsto dall’articolo 32, commi 26 e 27, della legge
sul condono, nelle aree assoggettate ai vincoli di cui all’articolo 32» della
legge n. 47 del 1985 e successive modificazioni, «sono suscettibili di
sanatoria edilizia, a condizione che l’intervento non sia precluso dalla
disciplina di tutela del vincolo, esclusivamente i seguenti interventi,
ancorché eseguiti in epoca successiva alla imposizione del relativo vincolo: a)
i mutamenti di destinazione d’uso, con o senza opere, qualora la nuova
destinazione d’uso sia residenziale e non comporti ampliamento dell’immobile; b)
le opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di volume», nella
misura in cui farebbe riferimento ad interventi non incidenti sulla volumetria,
ma solo sulla «superficie utile», escludendo dalla sanatoria «ogni altro
intervento abusivo», violerebbe gli artt. 117, secondo e terzo comma, 81, 119 e
3 Cost. (per le medesime ragioni svolte sub VI e XI),
nonché l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia in quanto
sarebbe riservata al legislatore statale «la tutela dei valori (ad esempio
ambientali) presidiati» dai vincoli di cui all’art. 32 della legge n. 47 del
1985, sia in quanto possa in concreto consentire la sanatoria che sarebbe
invece esclusa in via assoluta dall’art. 33 della legge n. 47 del 1985.
XXV) L’art. 20, comma 1, lettera a), della legge della Regione Umbria n.
21 del 2004, il quale nel disciplinare la sanabilità degli ampliamenti di
fabbricati esistenti, introduce limiti quantitativamente diversi rispetto a
quelli previsti dall’art. 32, comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003,
discrimina tra unità immobiliari destinate ad attività produttive o a servizi e
altre unità immobiliari, determina tali limiti in «metri quadri di superficie
utile coperta», anziché in termini di volume, in violazione degli artt. 3, 81,
117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per
identiche ragioni rispetto a quelle indicate nelle questioni sub VI, XI).
XXVI) L’art. 20, comma 1, lettera
c), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, il quale ammette la sanatoria delle «opere riconducibili alle
seguenti tipologie di illecito edilizio indicate con i numeri 3, 4, 5 e 6
dell’allegato 1 al decreto-legge medesimo, anche con eventuale modifica delle
destinazioni d’uso» le quali «siano esse realizzate in conformità o in
difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti
urbanistici alla data del 2 ottobre 2003», violerebbe l’art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto, ove la data del 2 ottobre 2003 fosse riferita alla
realizzazione delle opere, contrasterebbe «con il fondamentale principio posto
dall’art. 32, comma 25, del citato decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269», il
quale fa riferimento alle opere realizzate entro il 31 marzo 2003; l’art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in
quanto invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento civile e penale».
XXVII) L’art. 21, comma 1,
lettera c), della legge della Regione
Umbria n. 21 del 2004, nella parte in cui esclude la sanabilità di opere
abusive che comportino «utilizzo di aree in zona agricola per usi del suolo
diversi da quello agricolo», potendo determinare la preclusione della sanatoria
nelle zone agricole, oltretutto in contraddizione con il precedente art. 20,
comma 1, lettera a), numero 3, ove
viene espressamente menzionata la «zona E», determinerebbe una irragionevole
diminuzione dell’ambito degli interventi condonabili, così violando gli artt.
3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per identiche ragioni rispetto a quelle indicate nelle questioni sub
VI e XI).
XXVIII) L’art. 21, comma 1,
lettera d), della legge della Regione
Umbria n. 21 del 2004, il quale, escludendo dal condono edilizio straordinario
i «nuovi edifici, salvo quanto previsto dall’art. 20, comma 1, lettera b)»,
della medesima legge regionale, ridurrebbe l’ambito delle fattispecie passibili
di sanatoria, in contrasto con i principi fondamentali posti dall’art. 32,
comma 25, del decreto-legge n. 269 del 2003, ai sensi del quale sarebbero
ammesse a sanatoria anche le «nuove costruzioni residenziali», in violazione
degli gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per identiche ragioni rispetto a quelle
indicate nelle questioni sub VI e XI).
XXIX) L’ art. 21, comma 1, lettera e), della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004, nella parte in
cui esclude la sanabilità dell’ampliamento di edifici la cui «intera»
costruzione abbia già beneficiato di «precedenti condoni edilizi», violerebbe
l’art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe una disuguaglianza non sorretta da un
principio della legislazione statale; gli artt. 3 e 42 Cost., in quanto
discriminerebbe gli attuali proprietari degli edifici in questione che
potrebbero essere soggetti diversi dagli autori dei precedenti abusi e dai proprietari
degli immobili all’epoca in cui essi sono stati realizzati; l’art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., in quanto
la discriminazione tra proprietà edilizie e relativi proprietari sarebbe
invasiva della competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e
penale».
XXX) L’art. 21, comma 1, lettera h), della legge della Regione Umbria n.
21 del 2004, il quale – nell’escludere dalla sanatoria gli interventi «di
ampliamento nelle zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444/1968, nonché nei centri
storici», ad eccezione «di quelli di cui all’articolo 20, comma 2» – equipara
«i centri storici ai ‘siti archeologici’ e tutti i relativi edifici a quelli
sottoposti a vincolo extraurbanistico», determinando
una irragionevole diminuzione dell’ambito degli interventi per i quali è
ammesso il condono edilizio, violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo
comma, e 119 Cost., (per identiche
ragioni rispetto a quelle indicate nelle questioni sub VI e XI).
XXXI) L’art. 19 della legge della
Regione Umbria n. 21 del 2004, il quale al comma 1 afferma che «i limiti, le
condizioni e le modalità per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria
(…) sono disciplinate dal presente titolo», mentre al successivo comma 2
afferma che «per quanto non disposto dal presente titolo si applicano» le
normative statali del 1985 e del 1994, nonché i termini temporali, le modalità
e le procedure previste dalle norme statali del 2003, «in connessione con le
doglianze in precedenza formulate», violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e
terzo comma, e 119 Cost., in quanto conterrebbe disposizioni poco chiare ed
inoltre, in quanto la mancata menzione delle «successive modifiche ed
integrazioni» della disciplina statale del 1985 e del 1994 potrebbe «ingenerare
incertezze e controversie».
XXXII) L’art. 27, comma 4, della
legge della Regione Umbria n. 21 del 2004, il quale dispone che «l’ampliamento
di cui alla lettera a) del comma 1
dell’articolo 20, per gli edifici costituiti da più unità immobiliari dello
stesso avente titolo, o da unità immobiliari pertinenziali insistenti
all’interno del lotto o dell’area, sempre dello stesso avente titolo, è ammesso
per una sola volta ed è riferito alla sommatoria delle superfici di tutte le
unità immobiliari interessate, salvo che ogni unità immobiliare si configuri
come autonoma struttura abitativa, produttiva o a servizi», laddove dovesse
intendersi riferito anche ai casi di più proprietari di unità immobiliari
comprese in edificio condominiale o di un unico proprietario di più unità
immobiliari autonome, violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost.
XXXIII) Gli artt. 1, 3
(eccettuate le lettere b e d del comma 2), 4, 6 (soltanto i commi
1, 2 e 5) e 8 della legge della Regione Campania n. 10 del
XXXIV, XXXV, XXXVI,
XXXVII) L’art. 1, comma 1, della legge della Regione Campania n. 10 del 2004,
il quale dispone che «la presente legge disciplina la possibilità, le
condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria degli abusi edilizi di
cui al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32, convertito in
legge dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, articolo 1 e successive
modificazioni e integrazioni», laddove sia suscettibile di essere interpretato
nel senso di escludere «dal tessuto normativo complessivo» le disposizioni
statali in esso citate; l’art. 3, comma 1, della medesima legge, nella parte in
cui esclude dalla sanatoria straordinaria tutte le «opere abusive che hanno
comportato la realizzazione di nuove costruzioni difformi dalle norme
urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data
di esecuzione delle stesse», in contrasto con l’art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003, ed inoltre nella parte in cui, irrazionalmente darebbe rilevanza
a norme e strumenti urbanistici non più in vigore al momento dell’entrata in
vigore della legge regionale; l’art. 4, comma 1, lettera a), della
medesima legge, il quale, disponendo che sono sanabili le opere abusive
rientranti tra le tipologie di cui all’allegato 1 del decreto-legge n. 269 del
2003, se le stesse «hanno comportato un ampliamento del manufatto inferiore al
quindici per cento della volumetria della costruzione originaria, sempre che
l’ampliamento non superi complessivamente i
XXXVIII) L’art. 3, comma
2, lettera a), «con i connessi commi 3 e 4», e l’art. 4, comma 1,
lettera c), della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, nella
parte in cui restringono l’ambito degli interventi sanabili negando rilevanza
al parere favorevole delle autorità preposte alla tutela del vincolo, senza
distinguere se tale vincolo sia anteriore all’abuso ovvero successivo,
violerebbero gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e 119 Cost. (per le
medesime ragioni di cui alle questioni
sub VI e XI), nonché l’art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
XXXIX) L’art. 3, comma 2,
lettera a), «con i connessi commi 3 e 4», e l’art. 4, comma 1, lettera c),
della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui estendono
l’ambito degli interventi sanabili in ragione del riferimento alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti alla data
di esecuzione delle opere abusive, norme e strumenti che potrebbero risultare
meno severi di quelli vigenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge
n. 269 del 2003, violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost. ponendosi in
contrasto con i principi fondamentali posti dalla normativa statale, nonché
l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto invaderebbero la
competenza statale esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale».
XL) L’art. 3, comma 2,
lettera c), della legge della
Regione Campania n. 10 del 2004, nella parte in cui, disponendo che non possono
essere sanate le opere «realizzate su aree facenti parte o di pertinenza del
demanio pubblico», e non distinguendo tra demanio statale e demanio provinciale
e comunale, estenderebbe l’ambito delle ipotesi di esclusione dalla sanabilità
già prevista dall’art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003,
violerebbe gli artt. 42 e 117, secondo comma, lettera g), Cost., in
relazione al demanio statale, per il quale la sanabilità delle opere è
subordinata al previo esplicito consenso dello Stato proprietario; l’art. 117,
terzo comma, Cost. in quanto contrasterebbe con un principio determinato dalla
normativa statale (art. 32, comma 14, del decreto-legge n. 269 del 2003 e art.
32, comma 6, della legge n. 47 del 1985); l’art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione ai beni del demanio provinciale e comunale, in quanto la disposizione
regionale non sarebbe sorretta da alcun principio determinato dalla normativa
statale.
XLI) L’art. 4, comma 1,
lettera d), della legge della Regione Campania n. 10 del 2004, il quale
ammette alla sanatoria gli interventi che «hanno comportato un ampliamento del
manufatto, già oggetto di condono ai sensi delle disposizioni di cui alla legge
28 febbraio 1985, n. 47, capi IV e V, o ai sensi della legge 23 dicembre 1994,
n. 724, articolo 39, inferiore al cinque per cento della volumetria della
costruzione originaria, sempre che l’ampliamento non superi complessivamente i
cento metri cubi», violerebbe gli artt. 3, 81, 117, secondo e terzo comma, e
119 Cost. (per le medesime ragioni di cui alle questioni questioni sub VI e XI),
nonché l’art. 42 Cost. e la garanzia costituzionale della proprietà.
4. – Le censure
prospettate dall’Avvocatura dello Stato sono nella loro grande maggioranza
riconducibili a pochi macrogruppi omogenei.
Questi macrogruppi
possono essere così individuati.
1) Questioni in cui si contesta
la riduzione dell’ambito della
sanatoria straordinaria mediante l’esclusione dal condono sul versante
amministrativo di talune tipologie
di abusi edilizi: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub V,
VI, IX, XI (in parte), XVII, XVIII, XXIII, XXIV (in parte), XXVIII, XXX, XXXV;
2) questioni in cui si contesta
la riduzione dell’ambito della
sanatoria straordinaria mediante la riduzione dei limiti quantitativi delle volumetrie condonabili: a tale gruppo
sono riconducibili le questioni sub XI (in parte), XII, XV, XIX, XXV,
XXXVI, XXXVII, XLI;
3) questioni in cui si contesta
la riduzione dell’ambito della
sanatoria straordinaria mediante l’introduzione, ai fini della condonabilità di taluni
interventi, di ulteriori
condizioni rispetto a quelle previste dall’art. 32 del decreto-legge n. 269 del
2003: a tale gruppo sono riconducibili le questioni sub IV, VII, VIII, X, XIII, XIV, XX, XXVII,
XXIX, XXXII, XXXVIII, XL;
4) questioni in cui si contesta
l’ampliamento degli interventi
ammessi alla sanatoria amministrativa: a tale gruppo sono riconducibili le
questioni sub I, XVI, XXI, XXII, XXIV (in parte), XXXIX;
5) questioni in cui si contesta il mancato
rispetto del termine previsto per l’emanazione della legge regionale di cui
all’art. 32, comma 26, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito dalla
legge n. 326 del 2003, da parte dell’art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 168
del 2004, convertito dalla legge n. 191 del 2004: questioni sub XXXIII.
Estranee a queste categorie, in quanto
sostanzialmente eterogenee, risultano le sole questioni sub II, III,
XXVI, XXXI, XXXIV.
5. – In via preliminare, deve essere
dichiarata la inammissibilità di alcune delle questioni sollevate dalla
Avvocatura dello Stato relativamente a disposizioni legislative che non
risultano individuate nelle corrispondenti delibere del Governo e nei relativi
allegati. Come, infatti, questa Corte ha più volte affermato, la delibera del
Consiglio dei Ministri o la relazione ministeriale a cui questa rinvii devono
necessariamente indicare le specifiche disposizioni che si ritiene di impugnare
(si vedano, ex plurimis, le sentenze n. 300 del 2005;
n. 43 e n. 134 del 2004,
n. 315 del 2003,
n. 533 del 2002).
La deliberazione del
Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene una generica
determinazione di impugnare la legge della Regione Veneto 5 novembre 2004, n.
21, e la allegata relazione del Ministro per gli affari regionali non fa
menzione, fra le diverse norme da impugnare, dell’art. 3, comma 1, lettera a), né dell’art. 3, comma 3. Sono
pertanto inammissibili le questioni sub XXII e XXIV.
Analogamente, la
deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene una
generica determinazione di impugnare la legge della Regione Umbria 3 novembre
2004, n. 21, e la allegata relazione del Ministro per gli affari regionali non
fa menzione, fra le diverse norme da impugnare, dell’art. 19 e dell’art. 27,
comma 4. L’Avvocatura, nel ricorso, motiva laconicamente l’impugnazione di tali
disposizioni sostenendo che esisterebbe una «connessione con le doglianze fin
qui formulate»; in realtà, si tratta semplicemente di un’affermazione del tutto
generica, tale da non giustificare la censura di norme non specificamente
individuate nella deliberazione dell’organo politico. Pertanto, anche le
questioni sub XXXI e XXXII
sono inammissibili.
Infine, la deliberazione
del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 2004 contiene una generica
determinazione di impugnare la legge della Regione Campania 18 novembre 2004,
n. 10, e la allegata relazione del Ministro per gli affari regionali non fa
menzione, fra le diverse norme da impugnare, dell’art. 1, comma 1. Pertanto è
inammissibile la questione sub XXXIV.
5.1. – Deve essere
dichiarata, altresì, inammissibile l’impugnazione dell’art. 1, comma 1, della
legge della Regione Lombardia n. 31 del 2005, che il ricorrente effettua
limitatamente alle parole «salvo quanto disposto dalla presente legge».
L’Avvocatura si limita
infatti ad indicare, nell’epigrafe del ricorso, tale disposizione tra quelle oggetto
di impugnazione, omettendo però di svolgere alcuna argomentazione al riguardo.
La censura manca pertanto dei requisiti minimi che, secondo il costante
orientamento di questa Corte, gli atti introduttivi del giudizio in via
principale devono presentare (sentenze n. 423
e n. 286 del
2004).
6. – Tutte le disposizioni
regionali impugnate hanno ad oggetto la disciplina del condono edilizio
straordinario del 2003, e sono state emanate ai sensi dell’art. 32, commi 26 e
33, del decreto-legge n. 269 del 2003, così come modificato dalla legge di
conversione n. 326 del 2003, come risultante a seguito della pronuncia di parziale
illegittimità costituzionale operata con la sentenza n. 196 del
2004 di questa Corte; sentenza cui ha dato esplicitamente esecuzione l’art.
5 del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito dalla legge n. 191 del
2004.
Dal momento che larga
parte delle questioni di costituzionalità sollevate dal ricorrente e delle
argomentazioni svolte dalle difese regionali si fondano su differenziate, se
non contrapposte, interpretazioni della giurisprudenza di questa Corte su
questa legislazione relativa al recente condono edilizio straordinario, appare
necessario richiamarne alcuni fondamentali contenuti.
Nella citata sentenza n. 196 del 2004,
questa Corte ha affermato esplicitamente che nella disciplina del condono
edilizio di tipo straordinario convergono la competenza legislativa esclusiva
dello Stato per quanto riguarda la esenzione dalla sanzionabilità
penale (con la correlativa disciplina strumentale della piena collaborazione
dei Comuni con gli organi giurisdizionali quindi chiamati ad applicare la legge
sul condono) e la competenza legislativa di tipo concorrente delle Regioni ad
autonomia ordinaria in tema di «governo del territorio», nonché di
«valorizzazione dei beni culturali ed ambientali», oltre a varie altre
competenze innominate riconducibili al quarto comma dell’art. 117 Cost. (ad
esempio, commercio, turismo, insediamenti produttivi). Al tempo stesso, non si
può sottovalutare la tradizionale titolarità da parte dei Comuni dei
fondamentali poteri di gestione dell’assetto urbanistico ed edilizio del
territorio, ivi compreso l’ordinario e limitato potere di sanatoria edilizia,
poteri che certamente potrebbero risultare anche radicalmente vulnerati
dall’imposizione di uniformi condoni straordinari, che non tengano in adeguata
considerazione le diverse legislazioni urbanistiche regionali e le stesse
condizioni urbanistiche ed edilizie dei diversi territori. Da ciò la conclusione
«che, in riferimento alla disciplina del condono
edilizio (per la parte non inerente ai profili penalistici, integralmente
sottratti al legislatore regionale, ivi compresa – come già affermato in
precedenza – la collaborazione al procedimento delle amministrazioni comunali),
solo alcuni limitati contenuti di principio di questa legislazione possono
ritenersi sottratti alla disponibilità dei legislatori regionali, cui spetta il
potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio certamente la previsione
del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell’art. 32, il
limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la
determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per tutti i restanti
profili è invece necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo
rilevante – più ampio che nel periodo precedente – di articolazione e
specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di
condono sul versante amministrativo» (paragrafo 20 del Considerato in diritto).
D’altra parte, nella medesima sentenza
sono state superate le censure fondate sull’asserita irrimediabile violazione
dei primari valori della tutela dei beni ambientali e paesaggistici di cui
all’art. 9 Cost., solo con la affermazione che «la tutela di un fondamentale
valore costituzionale sarà tanto più effettiva quanto più risulti garantito che
tutti i soggetti istituzionali cui
Su questa base, le numerose
dichiarazioni di parziale illegittimità dell’art. 32 erano esplicitamente
finalizzate ad eliminare le limitazioni che «escludono il legislatore regionale
da ambiti materiali che invece ad esso spettano», pur nel pieno rispetto delle
esclusive responsabilità della legge statale sul versante delle sanzioni
penali. In particolare, per ciò che concerne l’ampiezza della discrezionalità
riconosciuta al legislatore regionale in materia di condono sul versante della
disciplina amministrativa, nella sentenza n. 196 questa
Corte ha «dichiarato costituzionalmente illegittimo anzitutto il comma 26
dell’art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa
determinare la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a
sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all’Allegato 1 del
decreto-legge n. 269 del 2003». Analoga dichiarazione di illegittimità
costituzionale ha pronunziato in relazione al «comma 25 dell’art. 32, nella
parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa
determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati nella medesima
disposizione».
Del tutto uniformemente, seppur in
termini sintetici, la successiva sentenza n. 71 del
Al tempo stesso, la sentenza n. 70 del 2005
ha chiaramente ribadito che ciò che esula dalla potestà delle Regioni è il
«potere di rimuovere i limiti massimi di ampiezza del condono individuati dal
legislatore statale».
Su un diverso piano, la sentenza n. 196 del 2004,
in considerazione della evidente interdipendenza fra la legislazione esclusiva
statale sul condono edilizio per quanto riguarda le conseguenze penali e quella
regionale sul condono edilizio per ciò che riguarda il versante amministrativo
(sia nell’interesse delle diverse istituzioni pubbliche, che dei vari possibili
interessati), ha affermato che «l’adozione della legislazione da parte delle Regioni
appare non solo opportuna, ma doverosa e da esercitare entro il termine
determinato dal legislatore nazionale; nell’ipotesi limite che una Regione o
Provincia autonoma non eserciti il proprio potere legislativo in materia nel
termine massimo prescritto, a prescindere dalla considerazione se ciò
costituisca, nel caso concreto, un’ipotesi di grave violazione della leale
cooperazione che deve caratterizzare i rapporti fra Regioni e Stato, non potrà
che trovare applicazione la disciplina dell’art. 32 e dell’Allegato 1 del
decreto-legge n. 269 del 2003».
7. – Così richiamati i confini tra competenza
legislativa statale e competenza legislativa regionale già individuati nella
giurisprudenza di questa Corte, si possono esaminare nel merito le censure
prospettate nei ricorsi.
Logicamente preliminari sono le questioni sub
XXXIII, aventi ad oggetto l’art. 1, l’art. 3, eccettuate le lettere b e d
del comma 2, l’art. 4, l’art. 6, commi 1, 2 e 5, e l’art. 8 della legge della
Regione Campania n. 10 del 2004. Tali disposizioni sono impugnate in quanto
sarebbero state adottate oltre il termine di quattro mesi dalla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 168 del 2004, così come convertito nella legge
n. 191 del 2004, secondo quanto prescritto dall’art. 5, comma 1, del suddetto
decreto.
Le questioni, pur relative
solo ad alcune disposizioni della legge regionale n. 10 del 2004, sono
senz’altro ammissibili, malgrado l’eccezione prospettata dalla difesa regionale
secondo la quale, lamentandosi la sussistenza di un vizio formale, le censure
avrebbero dovuto semmai riguardare l’intera legge; al contrario, va osservato
che il limite temporale all’esercizio del potere legislativo da parte delle
Regioni in questa particolare materia concerne esclusivamente le disposizioni
che, specificando l’ambito degli interventi condonabili sul versante
amministrativo, si discostano dalle previsioni dell’art. 32 del decreto-legge
n. 269 del 2003, così come modificato dalla legge di conversione n. 326 del
2003, e come risultante a seguito della dichiarazione di parziale illegittimità
costituzionale ad opera della sentenza n. 196 del 2004
di questa Corte. Non incontra, invece, limiti temporali del genere il potere
legislativo regionale che si svolga in conformità dell’art. 32 o nell’ambito di
una qualsiasi ordinaria materia legislativa di competenza della Regione.
Nel merito le questioni
sono fondate.
La prescrizione del
termine di quattro mesi da parte dell’art. 5, comma 1, del decreto legge n. 168
del 2004 dà attuazione a quanto espressamente statuito al punto 7 del
dispositivo della sentenza n. 196 del 2004,
il quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 32, decreto-legge
n. 269 del 2003 «nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui
al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi dalla
legge statale». Peraltro, nella motivazione di tale pronuncia, questa Corte ha
configurato tale termine come perentorio, tanto da prevedere addirittura che,
ove le Regioni non esercitino il proprio potere entro il termine prescritto
«non potrà che trovare applicazione la disciplina dell’art. 32 e dell’Allegato
1 del decreto-legge n. 269 del 2003, così come convertito in legge».
Privo di pregio è il
tentativo della difesa regionale di sostenere che il termine di quattro mesi
decorrerebbe non già dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 168,
bensì dalla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 191, sulla
base dell’argomentazione che appunto la legge di conversione ha integrato il
testo del comma 1 dell’art. 5, aggiungendo ad esso il secondo periodo: a
prescindere dal fatto che quest’ultimo periodo non fa che parafrasare il contenuto
della sentenza n.
196 del 2004 (prima citato) a proposito della applicabilità della normativa
statale in caso di mancato esercizio nel termine del potere legislativo
regionale, il riferimento al termine di quattro mesi è contenuto nel primo
periodo del comma 1 dell’art. 5 e individua in modo espresso, come dies a quo, la «data di entrata in
vigore del presente decreto».
Quanto alla richiesta,
formulata in via subordinata dalla difesa regionale, che questa Corte sollevi
avanti a sé la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1,
del decreto-legge n. 168 del 2004, «nella parte in cui limita a soli quattro
mesi il termine per l’esercizio della potestà legislativa regionale»,
trattandosi di termine incongruo rispetto alla pluralità di contenuti e alla
complessità delle scelte che il legislatore regionale doveva operare, sembra
sufficiente, ai fini della dichiarazione di manifesta infondatezza di questa
richiesta, rilevare che numerose Regioni hanno adottato questa legislazione
entro il termine prescritto, senza che emergessero problemi particolari.
Deve pertanto essere
dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, dell’art. 3 (eccettuate
le lettere b e d del comma 2), dell’art. 4, dell’art. 6, commi 1,
2 e 5, e dell’art. 8, della legge della Regione Campania n. 10 del 2004.
Restano conseguentemente assorbite le ulteriori questioni concernenti le
disposizioni della legge della Regione Campania individuate sub XXXV,
XXXVI, XXXVII, XXXVIII, XXXIX, XL e XLI.
8. – Possono essere trattate unitariamente le
numerose questioni – di cui ai macrogruppi nn. 1, 2, 3 elencati
al precedente par. 4 – in cui si contesta la riduzione, da parte delle disposizioni legislative impugnate,
dell’ambito della sanatoria straordinaria sia mediante l’esclusione dal condono
sul versante amministrativo di talune tipologie
di abusi edilizi, sia mediante la riduzione dei limiti quantitativi delle volumetrie condonabili, sia infine
mediante l’introduzione, ai fini della
sanabilità di taluni interventi, di ulteriori condizioni rispetto a quelle previste dall’art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003.
Queste censure sono
basate, in sostanza, sulla asserita violazione delle medesime norme costituzionali,
spesso considerate nelle loro reciproche relazioni o anche nel loro complesso,
ed in particolare:
a) dell’art.
117 Cost, secondo comma, lettera a)
(per ciò che riguarda i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario),
lettera e) (per ciò che riguarda
l’esclusiva competenza legislativa statale in tema di «moneta» e di «sistema
tributario e contabile dello Stato»), lettera s) (in relazione alla competenza legislativa statale in materia di
«tutela dell’ambiente»); dell’art. 81 Cost.; dell’art. 119 Cost. (per ciò che
riguarda l’autonomia finanziaria statale sul lato delle entrate); dell’art.
117, terzo comma (per ciò che riguarda la competenza legislativa statale in
tema di determinazione dei principi fondamentali nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica»);
b) dell’art. 3 Cost., in relazione al principio di uguaglianza, e dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (per ciò che riguarda l’esclusiva competenza legislativa statale in tema di «ordinamento civile e penale»);
c) dell’art. 117, terzo comma, Cost., per ciò che riguarda la competenza statale in tema di determinazione dei principi fondamentali nello specifico settore della disciplina del condono edilizio straordinario di cui all’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003;
d) di alcune disposizioni costituzionali che comunque costituiscono limite anche all’esercizio del potere legislativo da parte delle Regioni: art. 3 Cost. (sotto vari profili), art. 42 Cost., art. 97 Cost., principio di autonomia degli enti locali.
8.1. – Rispetto ai parametri costituzionali di cui
al punto a) che si asseriscono violati, alcune Regioni resistenti hanno
eccepito la inammissibilità di queste censure, data la loro sommaria e generica
prospettazione; peraltro, malgrado la indubbia sommarietà delle motivazioni
svolte nei ricorsi (tanto più discutibile, dal momento che si tratta in
sostanza di riproposizione di argomentazioni già avanzate nella vicenda
processuale conclusasi con la sentenza n. 196 del 2004),
esse, nel loro complesso, esprimono comunque la tesi, più volta ribadita nelle
memorie dell’Avvocatura, che una legislazione regionale che disciplini i
profili amministrativi del condono edilizio non potrebbe comunque produrre indirettamente
una riduzione significativa delle entrate erariali ed un conseguente squilibrio
della complessiva finanza pubblica, la cui disciplina sarebbe di esclusiva
competenza statale, ponendo quindi anche a rischio il rispetto, da parte delle
istituzioni nazionali, dei vincoli europei sulla spesa pubblica.
Le censure non sono
fondate.
A prescindere dalla
irrilevanza, nel caso di specie, delle competenze statali esclusive in tema di
«moneta» e di «sistema tributario e contabile dello Stato», e dalla improprietà
del richiamo ai poteri statali in tema di principi sul «coordinamento della
finanza pubblica», le censure in esame prescindono da una adeguata
ricostruzione sistematica del Titolo V della seconda parte della Costituzione
ed in particolare dal livello di tutela costituzionale dell’autonomia
legislativa regionale che ivi è previsto. I limiti a tale autonomia non possono
che essere espressi, e ciò tanto più ove ci si riferisca ad effetti indiretti
derivanti dall’uso che una Regione faccia della propria discrezionalità
legislativa (magari, come nel caso di specie, addirittura con la finalità di
contenere un’eccezionale forma di compressione della discrezionalità propria e
degli enti locali nel settore del governo del territorio). In altri termini, è del
tutto evidente che, allorché il legislatore regionale eserciti le proprie
competenze legislative costituzionalmente riconosciute, non possa attribuirsi
rilievo, ai fini dell’eventuale illegittimità costituzionale di tale
intervento, agli effetti che solo in via indiretta ed accidentale dovessero
derivare al gettito di entrate di spettanza dello Stato.
8.2. – Del pari infondate
sono le censure secondo le quali sarebbe grave «la lesione del principio di
eguaglianza (…) delle persone rispetto alla legge e della competenza esclusiva ex
art. 117 comma secondo, lettera l), Cost.», poiché i giudici comuni,
dinanzi alla «eccessiva restrizione» da parte del legislatore regionale
dell’ambito della legislazione statale in tema di condono edilizio sarebbero
obbligati «a rendere, a carico dei proprietari ed autori di illeciti (e di
eventuali di controinteressati e parti offese), pronunce quanto meno
asistematiche». Questa Corte, con la sentenza n. 196 del 2004,
ha considerato compatibile con
8.3. – Quanto al terzo
gruppo di norme costituzionali che sarebbero violate dalle disposizioni
regionali censurate, l’Avvocatura generale dello Stato afferma più volte che,
proprio considerando che la sentenza 196 del
2004 individua il titolo di competenza legislativa delle Regioni in materia
di condono straordinario sul versante amministrativo nella materia «governo del
territorio» contemplata nel terzo comma dell’art. 117 Cost., le Regioni
dovrebbero rispettare i principi fondamentali determinati dal legislatore
statale, principi che sarebbero deducibili dai contenuti dello stesso art. 32
del decreto-legge n. 269 del 2003, quale convertito dalla legge n. 326 del
2003; su questa linea, in particolare, l’Avvocatura afferma che «la sanabilità
delle nuove costruzioni residenziali di relativamente modeste dimensioni
realizzate in contrasto con gli strumenti urbanistici (…) è principio cui ogni
Regione deve attenersi»; sostiene inoltre che i limiti ulteriori rispetto a
quelli del legislatore statale non possono essere previsti perché non sorretti
da un «principio determinato dal legislatore statale». Secondo lo Stato
ricorrente,
Anche volendosi
prescindere dalla stessa possibilità di configurare come principi fondamentali
disposizioni estremamente puntuali e dettagliate, che permetterebbero solo
«specificazioni» e «limature» «entro margini di ragionevole tollerabilità», il
punto centrale della sentenza n. 196 del
2004 sta nel riconoscimento al legislatore regionale di un ampio potere
discrezionale nella possibilità di definire i confini entro cui modulare gli
effetti sul piano amministrativo del condono edilizio straordinario. Ciò in
ragione delle primarie responsabilità legislative ed amministrative spettanti
sulla base delle norme costituzionali alle Regioni e agli enti locali in
relazione al governo del territorio, sia pure nel rispetto del regime penale
del condono riservato al legislatore statale, e nel rispetto dei principi
fondamentali posti dalla legge dello Stato (tra i quali la sentenza n. 196 del 2004
ha individuato «la previsione del titolo abilitativo
edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell’art. 32, il limite temporale
massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle
volumetrie massime condonabili»).
Ma soprattutto occorre considerare
che la pronuncia da ultimo citata, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale
del comma 25 dell’art. 32 proprio nella parte in cui non prevedeva «che la
legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici
inferiori a quelli ivi indicati»; ha inoltre dichiarato l’illegittimità
costituzionale del comma 26 dell’art. 32, nella parte in cui non prevedeva «che
la legge regionale possa determinare la possibilità, le condizioni e le
modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tutte le tipologie di abuso
edilizio di cui all’Allegato 1».
Pertanto, sulla base
delle addizioni operate dalla sentenza n. 196 del 2004
al citato art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, integralmente recepite dal
legislatore nazionale con la conversione in legge dell’art. 5 del decreto-legge
n. 168 del 2004 ad opera della legge n. 191 del 2004 (articolo intitolato: «Esecuzione
di sentenza della Corte costituzionale in materia di definizione di illeciti
edilizi»), deve riconoscersi che non esistono nella legislazione statale
vigente principi fondamentali quali quelli prospettati nei ricorsi.
8.4. – Questo
riconoscimento di un significativo potere legislativo delle Regioni in tema di
possibilità, di ampiezza e di limiti del condono edilizio straordinario sul
versante amministrativo rende infondate anche le questioni di costituzionalità
sollevate in riferimento ai parametri costituzionali di cui al precedente
gruppo d).
In
particolare, risultano infondate le censure, sollevate in relazione agli artt.
3 e 42 Cost., a proposito dell’art. 32 della legge della Regione Emilia-Romagna
n. 23 del 2004 (questioni sub
IV). Non costituisce, infatti, irragionevole
scelta legislativa la subordinazione da parte della Regione della condonabilità delle opere abusive alla ulteriore condizione
che le medesime non siano state realizzate con contributi pubblici erogati
successivamente all’ultimo condono, ovvero che non abbiano
già beneficiato di precedenti condoni, volendosi evidentemente in tal modo
penalizzare la reiterazione di comportamenti illeciti, nonché l’utilizzo di
denaro pubblico per la realizzazione di opere abusive. Analogamente, per l’art.
21, comma 1, lettera e), della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004
(questioni sub XXIX), non risulta irragionevole che
Lo
stesso è da dirsi per l’art. 33,
comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub VIII), che impone
che edifici con destinazione d’uso non abitativa possano essere condonati solo
se mantengono per venti anni questo tipo di destinazione; in questa ipotesi le
censure dell’Avvocatura dello Stato muovono dalla presunta lesione, oltre che
dell’art. 42 Cost., anche del principio di autonomia degli enti locali; in
realtà, si tratta di una disposizione che non vieta l’esercizio da parte degli
enti locali del potere di ridefinire le destinazioni d’uso, ma incide soltanto
sulla possibilità che coloro che abbiano beneficiato del condono in relazione
ad immobili destinati ad usi non abitativi possano successivamente mutarne la
destinazione d’uso, aggirando la relativa disciplina.
L’art. 2, comma 6, della legge
della Regione Toscana è a sua volta censurato
(questioni sub XIV) anche
perché contrasterebbe «con il principio di eguaglianza (art. 3, primo comma,
Cost.) irrazionalmente leso dalla facoltà (e dalla attuale minaccia) di travolgere
in futuro ed in modo discrezionale l’affidamento del cittadino che autodenuncia
l’abuso edilizio, e con le regole costituzionali della imparzialità e del buon
andamento (art. 97, primo comma, Cost.)». Va osservato, al contrario, che la
norma regionale disciplina semplicemente la sanatoria delle opere realizzate su
aree sulle quali siano stati apposti, dopo l’entrata in vigore della legge regionale, i vincoli di
inedificabilità assoluta di cui all’art. 33, della legge n. 47 del 1985 ovvero i vincoli idrogeologici,
ambientali e paesistici, relativi a parchi e aree protette di cui all’art. 32
della medesima legge, subordinandola
al parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo, in tal modo dando
rilevanza anche ai vincoli imposti successivamente alla realizzazione
dell’intervento abusivo secondo l’oramai consolidato orientamento della
giurisprudenza amministrativa.
8.5. –
La constatata insussistenza della lesione dei parametri costituzionali indicati
comporta l’infondatezza delle numerose censure che si basavano su di esse;
vanno pertanto respinte le questioni sub IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII,
XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX.
9. – Con le residue
censure individuate nel macrogruppo 4 di cui al
precedente par. 4, l’Avvocatura contesta sostanzialmente l’effetto di
ampliamento degli interventi ammessi alla sanatoria amministrativa che verrebbe
a determinarsi sulla base di alcune disposizioni delle leggi regionali
impugnate.
Come si è già ribadito al
par. 6, la giurisprudenza di questa Corte sul condono edilizio straordinario
del 2003 è costante nell’affermare che spetta al legislatore
statale determinare non solo tutto ciò che attiene alla dimensione penalistica
del condono, ma anche la potestà di individuare, in sede di definizione dei
principi fondamentali nell’ambito della materia legislativa «governo del
territorio», la portata massima del condono edilizio straordinario, attraverso
la definizione sia delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, sia del
limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, sia delle
volumetrie massime sanabili.
L’art. 26, comma 4, della
legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 (questioni sub I) individua un’ipotesi di condono avente ad oggetto opere edilizie autorizzate e
realizzate anteriormente alla legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli)
che presentino difformità esecutive. Tale disposizione ha contenuto più ampio rispetto alla normativa statale, prevedendo anche che in quest’ambito
la sanatoria intervenga ope legis, dunque a prescindere dalla specifica
richiesta e dalla concessione del titolo abilitativo in sanatoria. La difesa
regionale giustifica la disposizione,
sostenendo che essa avrebbe ad oggetto solo difformità esecutive lievi e
risalenti nel tempo e mirerebbe ad assicurare la certezza del diritto e la
facilità degli scambi privati.
La
questione prospettata dal ricorrente in relazione alla violazione dell’art.
117, terzo comma, Cost. è fondata.
Nell’ambito
della speciale normazione relativa al condono edilizio straordinario questa
Corte – come si è detto più sopra – ha precisato che le Regioni non possono rimuovere i limiti massimi fissati dal
legislatore statale, e che, tra i principi fondamentali cui esse devono
attenersi, vi è quello proprio a fini di certezza delle situazioni giuridiche,
della previsione del titolo
abilitativo in sanatoria al termine dello speciale procedimento disciplinato
dalla normativa statale.
Poiché, dunque, l’art. 26, comma
4, della legge della Regione Emilia-Romagna n.
23 del 2004 si risolve nella estensione della sanatoria straordinaria ad
ipotesi ulteriori rispetto a quelle previste dall’art. 32 del decreto-legge n.
269 del 2003, deve esserne dichiarata la illegittimità costituzionale.
L’art. 3 della legge della
Regione Marche n. 23 del 2004, secondo lo Stato ricorrente, determinando i
limiti per il conseguimento del condono amministrativo con disposizioni che in
genere riducono le volumetrie massime, non ripete però tutti i limiti massimi
determinati dal comma 25 dell’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 (30%
della volumetria originaria della costruzione ampliata,
La
questione prospettata dal ricorrente in relazione alla violazione dell’art.
117, terzo comma, Cost. è fondata.
La difesa della Regione,
anzitutto, sostiene che questi limiti potrebbero ritenersi implicitamente
richiamati, dal momento che l’art. 1 della legge regionale in questione parla
di legge che attua i «principi di cui all’art. 32 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269». Tale argomento risulta privo di pregio, dal momento
che la specificità della disciplina dettata dall’art. 3 della legge regionale,
a fronte del generico richiamo all’art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003
contenuto nell’art. 1 della stessa legge, osta ad una interpretazione adeguatrice del genere.
La difesa regionale sostiene,
altresì, che «l’abolizione asseritamene operata dall’art. 3 del limite del 30%
della volumetria sarebbe in ogni caso pienamente legittima», poiché «il limite
del 30% (costituirebbe) parametro alternativo a quello dell’ampliamento
superiore a
In realtà, con riguardo
all’ampliamento degli immobili non residenziali, l’art. 3 della legge regionale
n. 23 del 2004 determina il limite in relazione (non già al volume, ma) al
diverso criterio della superficie realizzabile. Pertanto, non ponendo alcun
limite volumetrico, né richiamando le limitazioni del 30% e dei
Con riguardo alla
realizzazione di nuove costruzioni residenziali, l’art. 3 della legge regionale
n. 23 del 2004, pur individuando limiti più rigorosi in relazione alla singola
unità immobiliare ammessa a sanatoria (la quale non può essere superiore a
Pertanto deve essere dichiarata
la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della
legge della Regione Marche n. 23 del 2004, nella parte in cui non
prevede, quali ulteriori condizioni per la conseguibilità della sanatoria, che
le opere abusive non residenziali non abbiano comportato un ampliamento del
manufatto superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione
originaria, e che le nuove costruzioni residenziali non superino
complessivamente i
9.1. – L’art. 3, comma 1, della legge della Regione
Lombardia n. 3 del 2005 è stato impugnato poiché la norma potrebbe essere interpretata nel senso di escludere la
sanabilità delle opere realizzate in aree vincolate solo se si tratti di
vincolo di inedificabilità, e non anche se si tratti di vincolo diverso. Ciò
sarebbe in contrasto con l’art. 32, comma 27, lettera d),
del decreto-legge n. 260 del 2003, il quale non consente la sanatoria delle
opere realizzate su aree comunque
vincolate, e pertanto violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., nonché
la competenza legislativa esclusiva statale in materia di «ordinamento civile e
penale» (questioni sub XXI).
La difesa della Regione Lombardia
ha peraltro obiettato che il legislatore regionale ha invece semplicemente
voluto «ribadire e consacrare, anche in un testo legislativo regionale, quanto
già previsto dalla legislazione statale, all’art. 32, comma 27, lettera d)». L’Avvocatura dello Stato, in una successiva memoria, ha ritenuto tale
interpretazione della norma «coerente con la normativa statale».
Le
questioni non sono fondate, dal
momento che l’art. 3, comma 1, della legge della Regione Lombardia n. 3 del
2005 si limita, effettivamente, a recepire la normativa statale concernente la
sanatoria degli abusi realizzati nelle aree vincolate, senza introdurre ipotesi
di sanatoria ulteriori rispetto a quelle previste dal decreto-legge n. 269 del
2003.
10. – Fra le
censure estranee ai cinque macrogruppi di cui al par. 4, residuano le sole questioni sub II, III e XXVI.
Le questioni sub
II e III riguardano la legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004 che
all’art. 29, comma 2, prevede che ove «in sede di definizione della domanda di
sanatoria o di controlli successivi alla stessa sia accertato che la
asseverazione del professionista abilitato (…) contenga dichiarazioni non
veritiere, rilevanti ai fini del conseguimento del titolo», si applica il terzo
comma dell’art. 8 della stessa legge, il quale dispone che «l’Amministrazione
comunale ne dà notizia all’Autorità giudiziaria nonché al competente Ordine
professionale, ai fini dell’irrogazione delle sanzioni disciplinari».
A questo proposito, l’Avvocatura
dello Stato asserisce che tali disposizioni prevedono «sanzioni disciplinari ed
eventualmente penali a carico del professionista», così ledendo la competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile e penale» e della
competenza concorrente in materia di «professioni».
Le
questioni non sono fondate.
Le due
norme, infatti, si limitano a prevedere un generico obbligo
dell’amministrazione pubblica di comunicazione della notizia di dichiarazioni
non veritiere all’autorità giudiziaria e all’ordine professionale,
evidentemente perché questi verifichino, rispettivamente, la eventuale
sussistenza di reati o di illeciti disciplinari, senza peraltro incidere in
alcun modo sulla disciplina penale, ovvero sulla disciplina delle professioni.
D’altra parte, previsione del tutto analoga è contenuta nell’art. 29, comma 3, del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), il quale
prevede che, qualora la relazione
del professionista di accompagnamento della denunzia di inizio attività
contenga dichiarazioni non veritiere, «l’amministrazione ne dà notizia al
competente ordine professionale per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari».
Il gruppo di questioni sub XXVI ha ad oggetto l’art. 20, comma 1,
lettera c), della legge della Regione Umbria n. 21 del 2004; dal momento
che in una disposizione che individua le opere condonabili è contenuto un
riferimento alla data del 2 ottobre 2003, l’Avvocatura generale, pur
riconoscendo che non vi sarebbero problemi se la data fosse riferita agli
strumenti urbanistici, nel dubbio che invece possa essere riferita alla data di
ultimazione delle opere condonabili, fissata al 31 marzo 2003 dall’art. 32 del
decreto-legge n. 269 del 2003, l’ha impugnata «per grave contrasto con il
fondamentale principio posto dall’art. 32, comma 25, del citato decreto-legge»,
nonché per violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia
di «ordinamento civile e penale». La difesa regionale sostiene che la data del
2 ottobre si riferisce esclusivamente «agli strumenti urbanistici, visto che la
previsione di tale termine temporale è collocata immediatamente dopo il
richiamo di detti strumenti». Il ricorrente, in una successiva memoria, ha ritenuto «superata» la questione di
legittimità costituzionale, pur non formalizzando la rinuncia alla questione
stessa.
Le
questioni non sono fondate.
Dal tenore letterale della
disposizione impugnata emerge chiaramente che la data del 2 ottobre
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, dell’art. 3 (eccettuate le lettere b e d
del comma 2), dell’art. 4, dell’art. 6, commi 1, 2 e 5, e dell’art. 8, della
legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla legge 24
novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni);
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 26,
comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (Vigilanza
e controllo dell’attività edilizia ed applicazione della normativa statale di cui
all’articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche
dalla legge 24 novembre 2003, n. 326);
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3,
comma 1, della legge della Regione Marche 29 ottobre 2004, n. 23 (Norme
sulla sanatoria degli abusi edilizi), nella parte in cui non prevede, quali
ulteriori condizioni per la conseguibilità della sanatoria, che le opere
abusive non residenziali non abbiano comportato un ampliamento del manufatto
superiore al trenta per cento della volumetria della costruzione originaria, e
che le nuove costruzioni residenziali non superino complessivamente i
dichiara inammissibile l’impugnazione proposta, con
il ricorso n. 3 del 2005, avverso l’art. 1, comma 1, della legge della Regione
Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di
illeciti edilizi);
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale proposte, con il ricorso n. 7 del 2005, avverso l’art. 3 comma
1, lettera a) e comma 3, della legge
della Regione Veneto 5 novembre 2004, n. 21 (Disposizioni in materia di
condono edilizio);
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale proposte, con il ricorso n. 8 del 2005, avverso l’art. 19 e
l’art. 27, comma 4, della legge della Regione Umbria 3 novembre 2004, n. 21 (Norme sulla vigilanza, responsabilità,
sanzioni e sanatoria in materia edilizia);
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale proposta, con il ricorso n. 9 del 2005, avverso l’art. 1, comma
1, della legge della Regione Campania n. 10 del 2004,
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 8, comma 3, dell’art. 29, comma 2, dell’art. 32,
dell’art. 33, commi 1, 2, 3 e 4, dell’art. 34, commi 1 e 2, lettera a),
della legge della Regione Emilia-Romagna n. 23 del 2004, sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione degli artt. 3, 42, 81,
117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., nonché del «principio di
autonomia degli enti locali», con il ricorso n. 114 del 2004;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 1, e dell’art. 2, commi 2, 5, lettera c), e 6, della legge della Regione
Toscana 20 ottobre 2004, n. 53 (Norme in
materia di sanatoria edilizia straordinaria), sollevate dal Presidente del
Consiglio dei ministri, per violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo
comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso n. 115 del 2004;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 3, commi 1 e 3, della legge della Regione Marche n. 23
del 2004, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione
degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con
il ricorso n. 2 del 2005;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 2, commi 1 e 2, e dell’art. 3, comma 1, della legge
della Regione Lombardia 3 novembre 2004, n. 31 (Disposizioni regionali in materia di illeciti edilizi), sollevate
dal Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione degli artt. 3, 81,
97, 117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso n. 3 del 2005;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera c), della legge della Regione Veneto n. 21 del 2004, sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione degli artt. 3, 81, 97,
117, secondo comma, lettere a), e) ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost., con il ricorso n. 7 del 2005;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 20, comma 1, lettere a) e c), , nonché
dell’art. 21, comma 1, lettere c), d), e),
h), della legge della Regione Umbria
n. 21 del 2004, sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri, per
violazione degli artt. 3, 81, 97, 117, secondo comma, lettere a), e)
ed l), 117, terzo comma, e 119 Cost.,
con il ricorso n. 8 del 2005.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 6 febbraio 2006.
F.to:
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
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