Corte di
Giustizia delle Comunità europee (Grande Sezione)
8 giugno 2010
«Regolamento (CE) n.
717/2007 – Roaming sulle reti pubbliche di telefonia mobile all’interno della
Comunità – Validità – Fondamento normativo – Art. 95 CE – Principi di
proporzionalità e di sussidiarietà»
Nel procedimento C‑58/08
avente ad oggetto la domanda
di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE,
dalla High Court of Justice
(England & Wales), Queens’s Bench
Division (Administrative
Court) (Regno Unito), con decisione 18 dicembre 2007, pervenuta in cancelleria
il 13 febbraio 2008, nella causa
The Queen, su richiesta di:
Vodafone Ltd,
Telefónica O2 Europe plc,
T‑Mobile International AG,
Orange Personal Communications Services Ltd
contro
Secretary
of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform,
con l’intervento
di:
Office
of Communications,
Hutchison
3G UK Ltd,
GSM Association,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. J.N.
Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, dalle sig.re R. Silva
de Lapuerta, P. Lindh e C. Toader, presidenti di sezione, dai sigg. C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, P. Kūris, T. von Danwitz
(relatore) e A. Arabadjiev, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig. K. Malacek, amministratore
vista la fase scritta del procedimento
e in seguito all’udienza del 28 aprile 2009,
considerate le osservazioni presentate:
– per la Vodafone Ltd,
dal sig. D. Pannick, QC, e dal sig. R. Kreisberger, advocate;
– per la Telefónica
O2 Europe plc, la T‑Mobile International AG e
la Orange Personal Communications Services
Ltd, dal sig. D. Anderson, QC, dai sig.ri I. Ross, M.
Lemanski, solicitors, e dal
sig. D. Scannell, barrister;
– per la Hutchison
3G UK Ltd, dalla sig.ra F. Richmond, solicitor, e dal sig. B. Kennelly,
barrister;
– per la GSM Association,
dagli avv.ti B. Amory e S. Clerckx,
avocats, nonché dal sig. M. Chamberlain, barrister;
– per il governo del Regno Unito, dalla
sig.ra I. Rao, in qualità di agente, assistita dal
sig. J. Turner, QC, e dal sig. T. Ward, barrister;
– per il governo dei Paesi Bassi, dalla
sig.ra C. M. Wissels e dal sig. Y. de Vries, in qualità di agenti;
– per il governo polacco, dal sig. M. Dowgielewicz, in qualità di agente;
– per il Parlamento europeo, dai sigg. E.
Perillo, J. Rodrigues e L. Visaggio, in qualità di agenti;
– per il Consiglio dell’Unione europea,
dal sig. D. Canga Fano e dalla sig.ra G. Kimberley, in qualità di agenti;
– per la Commissione delle Comunità
europee, dai sigg. F. Benyon e A. Nijenhuis,
in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato
generale, presentate all’udienza del 1° ottobre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale
verte sulla validità del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del
Consiglio 27 giugno 2007, n. 717, relativo al roaming sulle reti pubbliche di
telefonia mobile all’interno della Comunità e che modifica la direttiva
2002/21/CE (GU L 171, pag. 32).
2 Tale domanda è stata proposta
nell’ambito di una controversia tra la Vodafone Ltd,
la Telefónica O2 Europe Plc, la T‑Mobile International AG e la Orange Personal Communications Services Ltd, operatori di reti pubbliche di telefonia mobile attivi
nel Regno Unito, nell’Unione europea e in altri mercati internazionali, da un
lato, e, dall’altro, il Secretary of
State for Business, Enterprise
and Regulatory Reform
(Segretario di Stato per gli affari economici, l’industria e la riforma
legislativa) in merito alla validità delle disposizioni di applicazione del
regolamento n. 717/2007 adottate dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del
Nord.
Il contesto normativo
Il quadro normativo per le reti ed i servizi
di comunicazioni elettroniche
3 Nel 2002 il legislatore comunitario ha
emanato, sulla base dell’art. 95 CE, un quadro normativo per le reti ed i
servizi di comunicazioni elettroniche (in prosieguo: il «quadro normativo») al
fine di assoggettare tutte le reti di trasmissione ed i servizi associati ad
uno stesso quadro normativo, composto, segnatamente, dalla direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un
quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica
(direttiva «quadro») (GU L 108, pag. 33), oltre che da direttive specifiche.
Tale quadro istituisce un meccanismo che consente alle autorità di
regolamentazione nazionali (in prosieguo: le «ARN») di imporre, in caso di
assenza di concorrenza effettiva su un mercato pertinente, obblighi
regolamentari ex ante agli operatori designati come detentori di un
significativo potere di mercato.
La decisione 2002/627/CE
4 Con decisione della Commissione 29
luglio 2002, 2002/627/CE, che istituisce il gruppo dei regolatori europei per
le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (GU L 200, pag. 38), è stato
istituito un gruppo consultivo delle ARN sulle reti ed i servizi di
comunicazioni elettroniche. Il ruolo di tale gruppo (in prosieguo: il «GRE»)
consiste, in particolare, a norma dell’art. 3, n. 1, della decisione medesima,
nel consigliare ed assistere la Commissione delle Comunità europee nel
consolidamento del mercato interno delle reti e dei servizi di comunicazione
elettronica.
Il regolamento n. 717/2007
5 Dopo aver avviato una consultazione
pubblica delle parti interessate, la Commissione presentava, il 12 luglio 2006,
una analisi di impatto delle opzioni politiche relative ad una proposta di
regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al roaming sulle
reti pubbliche di telefonia mobile all’interno della Comunità [SEC(2006) 925;
in prosieguo: l’«analisi di impatto»). Tale analisi era volta a servire da base
alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al
roaming sulle reti pubbliche di telefonia mobile all’interno della Comunità e
di modifica della direttiva 2002/21 [COM(2006)382 def.;
in prosieguo: la «proposta di regolamento»), presentata in pari data, e che è
sfociata nell’emanazione, sul fondamento dell’art. 95 CE, del regolamento n.
717/2007.
6 Tale regolamento impone agli operatori
di reti mobili terrestri tetti tariffari per i prezzi all’ingrosso e al
dettaglio per la fornitura di servizi di roaming sulle reti pubbliche di
telefonia mobile per quanto attiene alle chiamate vocali tra Stati membri (in
prosieguo: i «servizi di roaming intracomunitario»).
Il funzionamento dei servizi di roaming
7 Il funzionamento dei servizi di roaming
può essere descritto come segue, segnatamente alla luce delle definizioni
contenute all’art. 2 del regolamento n. 717/2007.
8 I servizi di roaming proposti dagli
operatori di servizi di telefonia mobile consistono nell’offerta di una
continuità di servizi ai clienti che si spostano all’estero, che consente loro
di effettuare o di ricevere chiamate sulle reti in altri Stati membri.
9 Per poter fornire servizi di roaming,
l’operatore di una rete di origine conclude accordi specifici di vendita
all’ingrosso con gli operatori operanti sulle reti situate negli altri Stati
membri. L’operatore locale dello Stato membro visitato da un abbonato della
rete del paese di origine, con il quale l’operatore della rete di origine ha
concluso un siffatto accordo, fornisce la chiamata all’abbonato. Il servizio
fornito dalla rete ospitante alla rete di origine costituisce il «servizio di
roaming all’ingrosso».
10
Il fornitore del paese di origine è un’impresa che fornisce ad un
cliente in roaming i servizi di telefonia mobile pubblica terrestre o
attraverso la sua propria rete, o in qualità di operatore di rete mobile
virtuale ovvero di rivenditore di servizi di telefonia vocale mobile. Il
servizio fornito da tale fornitore ai clienti in roaming costituisce il
«servizio di roaming al dettaglio».
11
I servizi di roaming al dettaglio costituiscono parte dell’accordo o del
contratto di telefonia mobile concluso dal cliente con il fornitore del paese
d’origine e vengono tariffati come uno dei servizi oggetto di tale accordo o di
tale contratto. In tal senso, le condizioni della fornitura di servizi di
roaming al dettaglio dipendono dall’accordo o dal contratto concluso nonché
dall’eventuale imposizione di obblighi specifici da parte dell’ARN da cui
dipende il fornitore del paese di origine.
Il contenuto del regolamento n. 717/2007
12
Quanto ai prezzi pagati dagli utenti delle reti pubbliche di telefonia
mobile per i servizi di roaming al dettaglio, il primo ‘considerando’ del
regolamento n. 717/2007 rileva che «i prezzi elevati che devono pagare gli
utenti (…) costituiscono una fonte di preoccupazione per le [ARN], come pure
per i consumatori e le istituzioni comunitarie. I prezzi al dettaglio eccessivi
sono imputabili ai prezzi elevati praticati all’ingrosso dall’operatore
straniero della rete ospitante nonché, in numerosi casi, ai forti ricarichi
applicati al dettaglio dall’operatore di rete dell’utente. Spesso le riduzioni
nei prezzi all’ingrosso non vengono trasferite al cliente al dettaglio. Sebbene
alcuni operatori abbiano recentemente introdotto sistemi tariffari che offrono
ai clienti condizioni più favorevoli e prezzi più bassi, è evidente che il
rapporto tra costi e prezzi non è quello che prevarrebbe in mercati pienamente
competitivi».
13
Dal successivo quarto ‘considerando’ emerge che il detto regolamento
integra e rafforza, per quanto concerne il roaming intracomunitario, il quadro
normativo, il quale non ha fornito alle ARN strumenti sufficienti per adottare
un’azione efficace e decisiva per quanto riguarda i prezzi dei servizi di
roaming intracomunitario.
14
A tal riguardo, il sesto ‘considerando’ del regolamento medesimo precisa
quanto segue:
«(…) il lavoro intrapreso dalle [ARN]
(sia singolarmente sia con il [GRE]) per analizzare i mercati nazionali
all’ingrosso dei servizi di roaming internazionale ha dimostrato tuttavia che
le singole [ARN] non sono finora riuscite a risolvere efficacemente il problema
dei prezzi all’ingrosso elevati dei servizi di roaming intracomunitario, perché
è difficile individuare le imprese dotate di un significativo potere di mercato,
viste le caratteristiche specifiche del roaming internazionale e in particolare
la sua natura transfrontaliera».
15
A termini dell’ottavo e del nono ‘considerando’ del regolamento n.
717/2007:
«(8) Inoltre, le autorità nazionali di
regolamentazione responsabili della tutela e della promozione degli interessi
dei clienti delle reti mobili che risiedono abitualmente all’interno del loro
territorio non sono in grado di controllare il comportamento degli operatori
della rete ospitante situata in altri Stati membri, dalla quale però dipendono
gli stessi clienti quando utilizzano i servizi internazionali di roaming. Tale
ostacolo potrebbe ridurre inoltre l’efficacia delle misure che gli Stati membri
potrebbero adottare in base alla loro competenza residua in materia di adozione
di norme a tutela dei consumatori.
(9) Di conseguenza, gli Stati membri sono
sollecitati ad adottare misure per far scendere i prezzi dei servizi di roaming
internazionale, ma il meccanismo di intervento normativo ex ante da parte delle
autorità nazionali di regolamentazione, previsto dal quadro normativo per le
comunicazioni elettroniche del 2002, si è dimostrato insufficiente poiché non
permette a tali autorità di tutelare efficacemente l’interesse dei consumatori
in questo settore specifico».
16
Dai successivi ‘considerando’ dodici e tredici del regolamento medesimo
emerge che questo tiene conto delle caratteristiche uniche dei mercati del
roaming, che giustificano l’adozione di misure eccezionali che vadano al di là
dei meccanismi previsti dal quadro normativo.
17
Quanto agli obiettivi del regolamento n. 717/2007, nel suo
quattordicesimo ‘considerando’ si afferma che «per tutelare gli interessi dei
clienti del servizio di roaming è opportuno imporre obblighi di regolamentazione
sia all’ingrosso sia al dettaglio, in quanto l’esperienza ha dimostrato che le
riduzioni dei prezzi all’ingrosso dei servizi di roaming intracomunitario non
si traducono necessariamente in prezzi al dettaglio più bassi, perché mancano
incentivi in tal senso. D’altra parte, un’azione volta a ridurre il livello dei
prezzi al dettaglio non affiancata da una parallela riduzione dei costi
all’ingrosso della fornitura di questi servizi rischierebbe di perturbare il
corretto funzionamento del mercato del roaming intracomunitario».
18
Ai sensi del sedicesimo ‘considerando’ del regolamento stesso, questo
utilizza «un approccio comune per garantire che gli utenti delle reti pubbliche
di telefonia mobile terrestre che viaggiano all’interno della Comunità non
debbano pagare prezzi eccessivi per i servizi di roaming intracomunitario
quando effettuano o ricevono chiamate vocali (…). Tenuto conto della natura
transfrontaliera dei servizi in esame, è necessario il suddetto approccio
comune in modo che gli operatori di telefonia mobile debbano rispettare un
unico quadro normativo coerente, basato su criteri fissati in modo obiettivo».
19
L’approccio regolamentare previsto dal regolamento n. 717/2007 dovrebbe
assicurare, come affermato nel diciannovesimo ‘considerando’ del medesimo, «che
le tariffe al dettaglio del roaming intracomunitario riflettano in modo più
ragionevole di quanto non avviene ora i costi connessi alla fornitura del
servizio».
20
A tal riguardo, a termini del successivo trentottesimo ‘considerando’,
atteso che tali obiettivi «non possono essere realizzati in misura sufficiente
dagli Stati membri in modo sicuro, armonizzato e tempestivo e possono dunque
essere realizzati meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire in
base al principio di sussidiarietà sancito dall’art. 5 del Trattato [CE]».
21
Per quanto attiene all’oggetto del regolamento n. 717/2007, l’art. 1, n.
1, del medesimo così dispone:
«Il presente regolamento istituisce un
approccio comune (…), contribuendo in tal modo al corretto funzionamento del
mercato interno e conseguendo nel contempo un elevato livello di tutela dei
consumatori, salvaguardando la concorrenza tra gli operatori di telefonia
mobile e preservando gli incentivi all’innovazione e la scelta del consumatore.
(…)».
22
Ai sensi dell’art. 2, n. 2, lett. a), del regolamento n. 717/2007, per «eurotariffa» deve intendersi «qualsiasi tariffa non
superiore alla tariffa massima di cui all’articolo 4, che un operatore del
paese d’origine può applicare per la fornitura di una chiamata in roaming
regolamentata, in conformità al predetto articolo».
23
L’art. 3, n. 1, del regolamento medesimo stabilisce il prezzo
all’ingrosso medio-massimo che l’operatore di una rete ospitante può applicare
all’operatore della rete di origine del cliente in roaming per la fornitura di
una chiamata in roaming regolamentata a partire dalla rete ospitante. Tale
prezzo, comprendente, inter alia,
i costi per la raccolta, il transito e la terminazione, è fissato in una prima
fase in EUR 0,30 al minuto, successivamente, a decorrere dal 30 agosto 2008, in
EUR 0,28 al minuto e, a decorrere dal 30 agosto 2009, in EUR 0,26 al minuto.
24
Quanto ai prezzi al dettaglio, l’art. 4, nn. 1
e 2, del regolamento n. 717/2007 esige che i fornitori del paese di origine
offrano a tutti i loro clienti in roaming, per la fornitura di una chiamata in
roaming regolamentato, un’eurotariffa, che non dev’essere superiore ad un tetto di prezzo fissato, in una
prima fase, in EUR 0,49 al minuto per ogni chiamata in uscita e in EUR 0,24 al
minuto per ogni chiamata ricevuta. Il tetto di prezzo per minuto per le
chiamate in uscita viene successivamente ridotto a EUR 0,46, quindi a EUR 0,43,
ed il tetto di prezzo per minuto per le chiamate ricevute viene ridotto a EUR
0,22, quindi a EUR 0,19, a decorrere, rispettivamente, dal 30 agosto 2008 e dal
30 agosto 2009. In virtù del n. 3 del medesimo articolo, tutti i clienti in
roaming già esistenti devono avere la possibilità, entro il 30 luglio del 2007,
di optare deliberatamente per un’eurotariffa o per
qualsiasi altra tariffa di roaming e deve essere concesso un periodo di due
mesi entro cui comunicare la scelta effettuata.
25
Il successivo art. 6 impone ai fornitori del paese di origine obblighi
di informazione e di trasparenza riguardo ai prezzi al dettaglio nei confronti
di tutti i clienti in roaming.
26
Il rapporto esistente tra il regolamento n. 717/2007 ed il quadro
normativo è disciplinato dagli artt. 1, n. 3, e 10 del regolamento medesimo.
L’art. 1, n. 3, così dispone:
«Il presente regolamento costituisce
una misura specifica a norma dell’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva
quadro».
27
A termini dell’art. 10 del regolamento n. 717/2007:
«All’articolo 1 della direttiva
2002/21/CE (direttiva quadro) è aggiunto il paragrafo seguente:
“La presente direttiva e le direttive
particolari si applicano fatte salve eventuali misure specifiche adottate per
la regolamentazione delle tariffe di roaming internazionale sulle reti
pubbliche di telefonia mobile all’interno della Comunità”».
28
Il regolamento n. 717/2007 prevede, inoltre, all’art. 11, n. 1, che la
Commissione riesamini il funzionamento del regolamento stesso presentando una
relazione in proposito al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea
entro il 30 dicembre 2008. A norma del successivo art. 13, il detto regolamento
scade il 30 giugno 2010.
Procedimento principale e questioni
pregiudiziali
29
Le ricorrenti nella causa principale hanno proposto ricorso dinanzi la
High Court of Justice
(England & Wales), Queen’s Bench
Division (Administrative
Court), contro il regolamento del 2007 relativo al roaming nella telefonia
mobile (Mobil Roaming Regulations 2007), che consente
a talune disposizioni del regolamento n. 717/2007 di produrre effetti nel Regno
Unito. Nel merito esse contestano la validità di tale regolamento per un
triplice ordine di motivi, vale a dire l’inadeguatezza del fondamento normativo
del regolamento medesimo nonché la violazione, da parte di quest’ultimo, dei
principi di proporzionalità e di sussidiarietà.
30
La resistente nella causa principale, vale a dire il Secretary
of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, ritiene che gli argomenti dedotti dalle ricorrenti
nella causa principale nonché dalla GSM Association
siano irricevibili e che la contestazione della validità del regolamento sia
infondata.
31
Il giudice del rinvio ha autorizzato le ricorrenti nella causa
principale a proporre ricorso dinanzi ad esso e ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1) Se il regolamento (CE) n. 717/2007 sia
invalido, in tutto o in parte, per inadeguatezza dell’art. 95 CE quale
fondamento normativo.
2)
Se l’art. 4 del regolamento (CE) n. 717/2007 [nel combinato disposto con
gli artt. 2, n. 1, lett. a), e 6, n. 3, nella parte in cui fa riferimento all’eurotariffa ed agli obblighi ivi connessi] sia invalido per
il fatto che l’imposizione di tariffe massime di roaming al dettaglio
violerebbe il principio di proporzionalità e/o il principio di sussidiarietà».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
32
Secondo costante giurisprudenza, le misure previste dall’art. 95, n. 1,
CE, devono essere effettivamente volte a migliorare le condizioni di
instaurazione e di funzionamento del mercato interno [sentenze 10 dicembre
2002, causa C‑491/01,
British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, Racc. pag. I‑11453, punto 60, nonché 2 maggio 2006, causa C‑217/04, Regno
Unito/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑3771, punto 42]. Se la semplice constatazione di
disparità tra le normative nazionali e del rischio astratto di ostacoli alle
libertà fondamentali o di distorsioni della concorrenza che potrebbero derivare
non fosse sufficiente per giustificare la scelta dell’art. 95 CE come
fondamento normativo, il legislatore comunitario potrebbe ricorrervi,
segnatamente, in caso di divergenze tra le normative nazionali qualora queste
siano tali da costituire ostacolo alle libertà fondamentali ed incidere, in tal
modo, direttamente sul funzionamento del mercato interno (sentenza 12 dicembre
2006, causa C‑380/03,
Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑11573, punto 37, nonché la giurisprudenza ivi
citata) ovvero a creare sensibili distorsioni della concorrenza (sentenza 5
ottobre 2000, causa C‑376/98,
Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑8419, punti 84 e 106).
33
Il ricorso a tale disposizione è parimenti possibile al fine di
prevenire l’insorgere di ostacoli di tal genere dovuti allo sviluppo eterogeneo
delle legislazioni nazionali. Tuttavia, il loro insorgere deve apparire
probabile e la misura di cui trattasi deve avere ad oggetto la loro prevenzione
(sentenze 12 dicembre 2006, Germania/Parlamento e Consiglio, cit. supra, punto 38 e giurisprudenza citata, nonché 10 febbraio
2009, causa C‑301/06,
Irlanda/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑593, punto 64; v. anche, in tal senso, sentenza
Regno Unito/Parlamento e Consiglio, cit. supra, punti
60‑64).
34
Qualora un atto fondato sull’art. 95 CE abbia già eliminato qualsiasi
ostacolo agli scambi nel settore da esso armonizzato, il legislatore
comunitario non può essere privato della possibilità di adeguare tale atto a
qualsivoglia modificazione delle circostanze o evoluzione delle conoscenze, in
considerazione del compito affidatogli di vigilare alla protezione degli
interessi generali riconosciuti dal Trattato [v., in tal senso, sentenza British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, cit. supra, punti 77 e
78].
35
A tal riguardo, la Corte ha già avuto modo di affermare, al punto 43
della sentenza Regno Unito/Parlamento e Consiglio, cit. supra,
che, con l’espressione «misure relative al ravvicinamento» di cui all’art. 95
CE, gli autori del Trattato hanno voluto attribuire al legislatore comunitario,
in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia
da armonizzare, un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di
ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato, in
particolare in settori caratterizzati da particolarità tecniche complesse.
36
Peraltro, qualora le condizioni per poter ricorrere all’art. 95 CE come
fondamento normativo siano soddisfatte, non può impedirsi al legislatore
comunitario di basarsi su tale fondamento normativo per il fatto che la tutela
dei consumatori sia determinante nelle scelte da operare [v., per quanto
attiene alla tutela della salute pubblica, sentenze 5 ottobre 2000,
Germania/Parlamento e Consiglio, cit. supra, punto
88; British American Tobacco
(Investments) e Imperial Tobacco, cit. supra, punto 62,
nonché 12 luglio 2005, cause riunite C‑154/04 e C‑155/04, Alliance for Natural Health
e a., Racc. pag. I‑6451,
punto 30].
37
È alla luce di tutte queste considerazioni che occorre verificare se
sussistano le condizioni per poter ricorrere all’art. 95 CE quale fondamento
normativo del regolamento n. 717/2007.
38
Il regolamento n. 717/2007, come emerge dal suo art. 1 nonché dai suoi
‘considerando’ sedici e trentotto, istituisce un approccio comune affinché gli
utenti delle reti pubbliche di telefonia mobile terrestre non paghino prezzi
eccessivi per i servizi di roaming intracomunitario ed affinché gli operatori
possano operare in un unico contesto normativo coerente, fondato su criteri
oggettivi. Il regolamento mira, quindi, a contribuire al funzionamento
armonizzato del mercato interno al fine di conseguire un elevato livello di
tutela dei consumatori mantenendo la concorrenza tra operatori di telefonia
mobile.
39
Come risulta, in particolare, dal primo ‘considerando’ dello stesso
regolamento n. 717/2007, nonché dal punto 1 dell’esposizione della motivazione
della proposta di regolamento, il livello dei prezzi al dettaglio dei servizi
di roaming internazionale, all’epoca dell’adozione del regolamento medesimo,
era elevato e il rapporto tra costi e prezzi non era quello che avrebbe dovuto
prevalere in mercati pienamente competitivi. Gli eccessivi prezzi al dettaglio
erano quindi conseguenza, al tempo stesso, dell’elevato livello dei prezzi
all’ingrosso percepiti dagli operatori delle reti ospitanti straniere e, in
molti casi, degli elevati margini di ricarico applicati sui prezzi al dettaglio
da parte dei fornitori d’origine.
40
Ne risulta parimenti che l’elevato livello dei prezzi al dettaglio era
stato considerato quale problema persistente da parte delle ARN, dei pubblici
poteri, nonché da parte delle associazioni di difesa dei consumatori in tutta
la Comunità e che i tentativi intrapresi per risolvere tale problema sulla base
del quadro normativo esistente non avevano prodotto l’effetto di far scendere i
prezzi.
41
In particolare, il contesto normativo risultante dalla normativa
applicabile all’epoca dell’adozione del regolamento n. 717/2007 non aveva, come
emerge dai ‘considerando’ sesto e ottavo del medesimo, fornito alle ARN uno
strumento sufficiente per poter adottare misure efficaci e decisive riguardo,
in particolare, agli elevati prezzi all’ingrosso dei servizi di cui trattasi,
da cui dipendono i prezzi al dettaglio, a causa delle particolari
caratteristiche dei mercati del roaming all’ingrosso e della natura
transfrontaliera di tali servizi. A tal proposito, il legislatore comunitario
ha rilevato, da un lato, che le ARN avevano incontrato difficoltà
nell’individuare le imprese dotate di un significativo potere di mercato e,
dall’altro, che esse non erano in grado di controllare il comportamento degli
operatori delle reti ospitanti situate in altri Stati membri, da cui dipendono
i clienti quando utilizzano servizi di roaming intracomunitario.
42
In tale contesto il legislatore comunitario ha ritenuto necessario, come
risulta dal quarto e dal dodicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 717/2007,
integrare e rafforzare il dispositivo del quadro normativo adottando, sulla
base di un approccio concettualmente differente, il regolamento de quo quale
specifica misura di regolamentazione ex ante tenendo conto delle
caratteristiche uniche dei mercati di roaming al fine di correggere
l’insufficienza del quadro esistente. Nel quarto ‘considerando’ del regolamento
il legislatore ha rilevato che detto quadro normativo non ha fornito alle ARN
uno strumento sufficiente per adottare un’azione efficace e decisiva per quanto
riguarda i prezzi dei servizi di roaming intracomunitario e non assicura
pertanto il funzionamento armonizzato del mercato interno dei servizi medesimi,
giungendo alla conclusione che detto regolamento costituiva uno strumento
idoneo a correggere tale situazione.
43
Sempre in tale contesto, il legislatore comunitario si è richiamato,
nell’ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 717/2007, secondo quanto già
menzionato al punto 1 dell’esposizione della motivazione della proposta di
regolamento, alla competenza residuale degli Stati membri per adottare norme a
tutela dei consumatori, ritenendo che le peculiari circostanze di tale contesto
potrebbero nuocere all’efficacia delle misure adottate dagli Stati membri sulla
base di tale competenza.
44
Il legislatore comunitario ne ha tratto la conclusione, nel successivo
nono ‘considerando’, che occorresse esercitare una pressione sugli Stati membri
per far loro adottare misure volte a risolvere il problema connesso all’elevato
livello dei prezzi al dettaglio dei servizi di roaming intracomunitario, cosa
peraltro confermata dalla Commissione all’udienza.
45
Emerge, quindi, che il legislatore comunitario si è concretamente
trovato di fronte ad una situazione in cui appariva probabile l’adozione di
misure nazionali volte a risolvere il problema connesso all’elevato livello dei
prezzi al dettaglio dei servizi di roaming intracomunitario mediante regole
relative alla calmierazione dei prezzi al dettaglio.
Orbene, come risulta dal punto 1 dell’esposizione della motivazione della
proposta di regolamento nonché dal punto 2.4 dell’analisi di impatto, tali
misure avrebbero potuto condurre ad un’evoluzione eterogenea delle legislazioni
nazionali.
46
In considerazione di tali circostanze, il legislatore comunitario,
nell’intento di garantire la concorrenza tra gli operatori di telefonia mobile,
ha scelto, come già rilevato supra al punto 38, di
agire al fine di prevenire le misure che sarebbero state probabilmente adottate
dagli Stati membri sulla base della loro competenza residuale in materia di
tutela dei consumatori.
47
Orbene, alla luce del funzionamento dei mercati del roaming, come
descritto supra ai punti 7‑11, e vista
l’interdipendenza significativa tra i prezzi al dettaglio e i prezzi
all’ingrosso dei servizi di roaming, si deve rilevare che un’evoluzione
eterogenea delle legislazioni nazionali, unicamente volta a far scendere i
prezzi al dettaglio senza influire sul livello dei costi di fornitura
all’ingrosso dei servizi di roaming intracomunitario, sarebbe stata tale da
causare sensibili distorsioni della concorrenza e da perturbare il buon funzionamento
del mercato del roaming intracomunitario, come emerge dal quattordicesimo
‘considerando’ del regolamento n. 717/2007. Una situazione di tal genere
legittimava il legislatore comunitario a perseguire l’obiettivo, rilevato supra al punto 38, di proteggere il buon funzionamento del
mercato interno.
48
Dalle suesposte considerazioni risulta che il regolamento n. 717/2007 è
effettivamente volto al miglioramento delle condizioni di funzionamento del
mercato interno e che esso poteva essere adottato sul fondamento dell’art. 95
CE.
49
La prima questione pregiudiziale dev’essere
quindi risolta nel senso che dal suo esame non sono emersi elementi idonei ad
inficiare la validità del regolamento n. 717/2007.
Sulla seconda questione
50
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede se il regolamento
n. 717/2007 violi i principi di proporzionalità e di sussidiarietà per il fatto
di fissare non solo tetti ai prezzi all’ingrosso medi per minuto, bensì
parimenti per i prezzi al dettaglio, e per il fatto di prevedere obblighi di
informazione relativi a questi ultimi a favore dei clienti in roaming.
Sulla violazione del principio di
proporzionalità
51
Secondo costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità è parte
integrante dei principi generali del diritto comunitario ed esige che gli
strumenti istituiti da una disposizione di diritto comunitario siano idonei a
realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e
non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerli (sentenza 6 dicembre
2005, cause riunite C‑453/03,
C‑11/04, C‑12/04 e C‑194/04, ABNA e a., Racc.
pag. I‑10423, punto
68 nonché la giurisprudenza ivi richiamata).
52
Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale dell’osservanza di tali
condizioni, la Corte ha riconosciuto al legislatore comunitario, nell’ambito
dell’esercizio delle competenze attribuitegli, un ampio potere discrezionale
nei settori in cui la sua azione richiede scelte di natura tanto politica, che
economica o sociale e in cui è chiamato ad effettuare valutazioni complesse.
Non si tratta, quindi, di accertare se una misura emanata in un determinato
settore fosse l’unica o la migliore possibile, in quanto solo la manifesta
inidoneità della misura, rispetto allo scopo che le istituzioni competenti
intendono perseguire, può inficiare la legittimità della misura medesima [v.,
in tal senso, sentenze 12 luglio 2001, causa C‑189/01, Jippes e a., Racc.
pag. I‑5689, punti
82 e 83; British American Tobacco
(Investments) e Imperial Tobacco, cit. supra, punto 123; Alliance for Natural
Health e a., cit. supra,
punto 52, nonché 7 luglio 2009, causa C‑558/07, S.P.C.M. e a., non
ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42].
53
Tuttavia, anche in presenza di tale potere, il legislatore comunitario è
tenuto a basare le proprie scelte su criteri oggettivi. Inoltre, nell’ambito
della valutazione degli ostacoli connessi alle varie misure possibili, egli
deve verificare se, alla luce degli obiettivi perseguiti, la misura prescelta
sia idonea a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli,
per taluni operatori (v., in tal senso, sentenze 10 marzo 2005, cause riunite C‑96/03 e C‑97/03, Tempelman
e van Schaijk, Racc. pag. I‑1895, punto 48; 15 dicembre
2005, causa C‑86/03,
Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑10979, punto 96, nonché 12 gennaio 2006, causa C‑504/04, Agrarproduktion
Staebelow, punto 37).
54
Spetta pertanto alla Corte esaminare, sulla base dei menzionati criteri,
se, come sostenuto segnatamente dalle ricorrenti nella causa principale, il
regolamento n. 717/2007 violi il principio di proporzionalità per il fatto di
non limitarsi a fissare tetti per il prezzo all’ingrosso, prevedendo invece
parimenti tetti per i prezzi al dettaglio nonché obblighi di informazione
relativi a questi ultimi a favore dei clienti in roaming.
55
A tal riguardo si deve rilevare, in limine, che la Commissione, prima di
elaborare la proposta di regolamento, ha realizzato uno studio esaustivo le cui
risultanze sono riassunte nell’analisi d’impatto menzionata supra
al punto 5. Ne risulta che essa ha esaminato diverse alternative in materia,
tra le quali, inter alia,
la regolamentazione o dei soli prezzi al dettaglio, o dei soli prezzi
all’ingrosso, ovvero di entrambi, e che essa ha valutato l’impatto economico di
tali differenti forme di regolamentazione nonché gli effetti delle differenti
modalità di tariffazione.
56
La determinazione dei tetti tariffari per la fornitura dei servizi di
roaming al dettaglio per mezzo dell’eurotariffa
prevista all’art. 4, n. 2, del regolamento n. 717/2007 mira, inter alia, come emerge,
segnatamente, dall’art. 1 nonché dai ‘considerando’ quattordicesimo e
sedicesimo del regolamento medesimo, ad ottenere, a fini di tutela del consumatore,
una riduzione del livello dei prezzi corrisposti dagli utenti delle reti
pubbliche di telefonia mobile per tali servizi.
57
Inoltre, dal diciannovesimo ‘considerando’ del regolamento n. 717/2007
emerge, segnatamente, che l’introduzione dell’eurotariffa
dovrebbe far sì che i prezzi al dettaglio dei servizi di roaming
intracomunitario riflettano in modo più fedele, rispetto a quanto avveniva in
passato, i costi sottostanti inerenti alla fornitura di tali servizi.
58
Come già rilevato supra al punto 39, all’epoca
dell’adozione del regolamento n. 717/2007 il livello delle tariffe al dettaglio
medie di una chiamata in roaming nella Comunità era elevato e il rapporto tra
costi e prezzi non era quello che avrebbe dovuto prevalere in mercati pienamente
competitivi. Così, il prezzo al dettaglio medio di una chiamata in roaming
ammontava, all’epoca, a EUR 1,15 al minuto, vale a dire, come risulta dalla
sintesi dello studio d’impatto, ad oltre il quintuplo del costo reale della
fornitura del servizio all’ingrosso.
59
Orbene, l’eurotariffa prevista all’art. 4, n.
2, del regolamento n. 717/2007 è fissata ad un livello nettamente inferiore a
tale prezzo medio. Inoltre, i tetti tariffari ivi stabiliti sono rapportati,
come emerge dal punto 3 dell’esposizione della motivazione della proposta di
regolamento, ai tetti dei corrispondenti prezzi all’ingrosso corrispondenti, al
fine di assicurare che le tariffe al dettaglio riflettano in modo più aderente
i costi sopportati dai fornitori.
60
Ciò premesso, l’introduzione, per effetto di tale disposizione, di tetti
tariffari a livello dei prezzi al dettaglio dev’essere
considerata come idonea a proteggere i consumatori contro livelli di prezzo
elevati.
61
Quanto al carattere necessario della misura di cui trattasi, esso è
contestato, poiché la detta misura andrebbe al di là di quanto è necessario per
raggiungere l’obiettivo perseguito, tenuto conto della natura concorrenziale
dei mercati al dettaglio. Un approccio meno invasivo e più proporzionale
sarebbe consistito nell’assoggettare a regolamentazione solamente le tariffe
all’ingrosso, ottenendo comunque una riduzione dei prezzi al dettaglio per
effetto del libero gioco della concorrenza, in base alle regole della domanda e
dell’offerta, lasciando le ARN libere di intervenire in caso di disfunzionamenti nei mercati sulla base di criteri
regolamentari ben definiti.
62
Al riguardo, emerge, in particolare, dal quattordicesimo ‘considerando’
del regolamento n. 717/2007 che il legislatore comunitario si è fondato sul
rilievo che riduzioni dei prezzi all’ingrosso potevano non tradursi in una
riduzione dei prezzi al dettaglio a causa dell’assenza di incentivi in tal
senso.
63
Richiamandosi all’esposizione della motivazione della proposta di
regolamento che è servita da base al legislatore comunitario nell’adozione del
regolamento n. 717/2007, il Parlamento e la Commissione deducono, in
particolare, che una regolamentazione del solo mercato della fornitura di
servizi di roaming intracomunitario all’ingrosso non avrebbe garantito che
l’abbassamento delle tariffe all’ingrosso si ripercuotesse sui prezzi al
dettaglio, atteso che gli operatori non avrebbero subito alcuna pressione
concorrenziale per agire in tale direzione. L’esperienza avrebbe dimostrato che
una riduzione dei prezzi all’ingrosso non condurrebbe necessariamente ad una
diminuzione dei prezzi al dettaglio.
64
Il Consiglio ha precisato, a tal riguardo, che il legislatore avrebbe
ritenuto necessario un controllo dei prezzi al dettaglio soprattutto per il
fatto che, in tale settore specifico, la concorrenza sui prezzi al dettaglio si
collocherebbe principalmente al livello della formula globale di vendita al dettaglio
e che, per la maggior parte dei consumatori, il roaming non costituirebbe altro
che un elemento minore di tale formula, di modo che non svolgerebbe un ruolo
decisivo nella scelta dell’operatore né nella decisione di cambiarlo.
65
Le istituzioni che hanno presentato osservazioni alla Corte si sono
inoltre richiamate all’analisi d’impatto da cui emerge che la dinamica dei
mercati e del roaming era considerata complessa ed evolutiva, ragion per cui
sussisteva il rischio che una riduzione dei prezzi all’ingrosso non si
ripercuotesse sui prezzi al dettaglio. Da tale documento risulta parimenti che
sarebbe pertanto più prudente regolamentare al tempo stesso i prezzi al
dettaglio. Tale rischio è stato d’altronde riconosciuto dal GRE al punto 3.12 della
propria risposta del 22 marzo 2006, fornita nell’ambito della consultazione
pubblica precedente l’analisi di impatto, segnatamente per gli Stati membri i
cui mercati sono meno competitivi.
66
Si deve rilevare, inoltre, che una regolamentazione dei soli prezzi
all’ingrosso non avrebbe prodotto effetti diretti ed immediati sui consumatori.
Per contro, solo una regolamentazione dei prezzi al dettaglio poteva migliorare
direttamente la situazione di questi ultimi.
67
Si deve poi rammentare che, come emerge dal tredicesimo ‘considerando’
del regolamento n. 717/2007, il legislatore comunitario ha riconosciuto che le
misure adottate rivestono carattere eccezionale, cosa giustificata dalle
caratteristiche uniche che contraddistinguono i mercati del roaming.
68
Ciò premesso e in considerazione, in particolare, dell’ampio potere
discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario nel settore
interessato, che implica scelte di natura economica nell’ambito delle quali è
chiamato ad operare giudizi e valutazioni complesse, il legislatore stesso
poteva legittimamente ritenere che una regolamentazione dei soli mercati
all’ingrosso non sarebbe pervenuta allo stesso risultato di una
regolamentazione come quella di cui trattasi comprendente, al tempo stesso, i
mercati all’ingrosso e i mercati al dettaglio, e che tale regolamentazione
fosse pertanto necessaria.
69
Infine, alla luce dell’importanza rivestita dall’obiettivo di tutela dei
consumatori nell’ambito dell’art. 95, n. 3, CE, un intervento limitato nel
tempo su un mercato soggetto alla concorrenza e che consenta di assicurare,
nell’immediato, la tutela dei consumatori contro prezzi eccessivi, come quella
di cui trattasi, ancorché sia idonea a produrre conseguenze economiche negative
per taluni operatori, si rivela proporzionale rispetto all’obiettivo
perseguito.
70
Si deve quindi rilevare che con l’adozione, nell’art. 4 del regolamento
n. 717/2007, di tetti tariffari per i prezzi al dettaglio oltre a tetti
tariffari per i prezzi all’ingrosso, il legislatore comunitario non è andato
oltre i limiti del potere discrezionale riconosciutogli. Lo stesso ragionamento
si applica all’obbligo di informazione previsto all’art. 6, n. 3, del
regolamento medesimo, atteso che tale disposizione rafforza l’effetto utile
della regolamentazione dei prezzi al dettaglio, trovando così giustificazione
nell’obiettivo di tutela dei consumatori.
71
Ne consegue che gli artt. 4 e 6, n. 3, del regolamento n. 717/2007, non
violano il principio di proporzionalità.
Sulla violazione del principio di
sussidiarietà
72
A tal riguardo si deve ricordare che il principio di sussidiarietà è
enunciato all’art. 5, secondo comma, CE, e concretizzato dal protocollo
sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato
al Trattato, a termini del quale la Comunità interviene soltanto se e nei
limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere
sufficientemente realizzati dagli Stati membri, potendo essere dunque meglio realizzati,
in considerazione delle dimensioni o degli effetti dell’azione prospettata, a
livello comunitario. Detto protocollo stabilisce parimenti, al n. 5, gli
orientamenti per accertare se tali requisiti siano soddisfatti.
73
Per quanto attiene agli atti legislativi, detto protocollo precisa, ai nn. 6 e 7, che la Comunità legifera soltanto per quanto
necessario e che le misure comunitarie dovrebbero lasciare il maggior spazio
possibile alle decisioni nazionali, purché sia garantito lo scopo della misura
e siano soddisfatte le prescrizioni del Trattato.
74
Nel precedente n. 3 viene inoltre precisato che il principio di
sussidiarietà non rimette in questione le competenze conferite alla Comunità
dal Trattato, nell’interpretazione data dalla Corte.
75
Quanto all’art. 95 CE, la Corte ha affermato che il principio di
sussidiarietà si applica quando il legislatore comunitario ricorre a tale
fondamento normativo, in quanto tale disposizione non gli attribuisce una
competenza esclusiva a regolamentare le attività economiche nel mercato interno
[v. sentenza British American Tobacco
(Investments) e Imperial Tobacco, cit. supra, punto 179].
76
A tal riguardo, si deve rammentare che il legislatore comunitario,
nell’intento di preservare la concorrenza tra operatori di telefonia mobile, ha
istituito, con l’adozione del regolamento n. 717/2007, un approccio comune, al
fine di contribuire, in particolare, al funzionamento armonizzato del mercato
interno, consentendo a tali operatori di agire nell’ambito di un solo contesto
normativo coerente.
77
Come emerge dal quattordicesimo ‘considerando’ di detto regolamento,
l’interdipendenza tra i prezzi al dettaglio e i prezzi all’ingrosso dei servizi
di roaming riveste un’importanza significativa, di modo che qualsiasi misura
volta unicamente a ridurre i prezzi al dettaglio senza influire sul livello dei
costi di fornitura all’ingrosso dei servizi di roaming intracomunitario sarebbe
stata tale da perturbare il corretto funzionamento del mercato del roaming
intracomunitario. Il legislatore comunitario ne ha tratto la conclusione che la
sua azione necessitava di un approccio comune al livello tanto dei prezzi
all’ingrosso quanto dei prezzi al dettaglio, al fine di contribuire al
funzionamento armonizzato del mercato interno di tali servizi.
78
Da tale interdipendenza deriva che il legislatore comunitario poteva
legittimamente ritenere che la sua azione dovesse parimenti implicare un
intervento al livello dei prezzi al dettaglio. Così, in considerazione degli
effetti e dell’approccio comune istituito dal regolamento n. 717/2007,
l’obiettivo da questo perseguito poteva essere meglio realizzato al livello
comunitario.
79
Pertanto, le disposizioni degli artt. 4 e 6, n. 3, del regolamento n.
717/2007 non sono invalide per violazione del principio di sussidiarietà.
80
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, la seconda questione pregiudiziale
dev’essere risolta nel senso che il suo esame non ha
rivelato elementi idonei ad inficiare la validità delle disposizioni degli
artt. 4 e 6, n. 3, del regolamento n. 717/2007.
Sulle spese
81
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente
procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale,
cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti
per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la
Corte (Grande Sezione) dichiara:
L’esame delle questioni pregiudiziali
non ha rivelato elementi idonei ad inficiare la validità del regolamento (CE)
del Parlamento europeo e del Consiglio 27 giugno 2007, n. 717, relativo al
roaming sulle reti pubbliche di telefonia mobile all’interno della Comunità e
che modifica la direttiva 2002/21/CE.